北约布鲁塞尔峰会折射美欧安全合作新动向

徐若杰

2021年6月14日，北大西洋公约组织首脑会议（简称北约峰会）在布鲁塞尔北约总部召开，30个北约成员国元首和政府首脑参加了本次多边会晤，并联名签署发布了会议公报。这是自2019年12月伦敦会议后，北约成员国再次集聚一堂共商联盟事务。疫情带来的国际安全形势变化，以及美国政府换届后的对外政策调整，共同构成了此次会议召开的大背景。鉴于北约在国际安全体系中举足轻重的地位，以及其作为美欧跨大西洋安全合作中枢平台的特殊角色，透过北约峰会这一窗口，跟踪关注北约集体战略决策动向，有益于把握当前时代背景下美欧跨大西洋安全合作关系的现状和未来走向。

聚焦修复升级跨大西洋安全合作关系

北约成员国在会议公报中对此次会晤给予了高度评价，认为其“揭开了跨大西洋关系的新篇章”。就内容而言，此次峰会最为突出的“新意”是美欧对北约联盟关系进行了必要的修复，并对未来十年北约能力的升级提供了指导性路线图。正如北约秘书长斯托尔滕贝格所言，本届峰会“解决了事关联盟安全的关键问题，作出了影响深远的决策”。

第一，宣告美国“重返欧洲”，着力修复联盟关系。特朗普执政的四年，美欧跨大西洋安全合作关系遭遇了重大挫折。拜登胜选后，美国政府在对外政策领域，一直致力于消除特朗普执政累积的负面影响，从与国际制度体系“脱钩”重回“挂钩”，以应对日趋复杂的国际安全形势和跌宕反复的疫情威胁。从拜登在会议期间的表现来看，其旨在利用这次多边会晤的机会，亮明新一届美国政府对欧洲盟友的立场态度，宣示美国“重返欧洲”的政策大方向，以期降低和消除特朗普政府疏远欧洲盟友给美欧关系带来的负面影响，为进一步恢复北约内部的战略互信做铺垫。会议公报多次在显要位置提及“加强磋商”“增强复原力”等内容，也重申了北约是欧美集体防御的基础和安全磋商的重要论坛，表明美国的示善行为一定程度上已经得到了欧洲盟友的认可。

第二，优化现有安全合作框架，绘制更具野心的长期性战略蓝图。

北约在此次峰会上通过了“北约2030倡议”，主要内容包括加强政治磋商、在抗击疫情和推动经济复苏及绿色增长等方面加强协作、增加用于集体防御的战略资源、深化技术交流合作、增强基于规则的国际安全秩序维持和塑造能力等。简言之，该倡议旨在提升北约的军事能力和国际安全规范话语权，优化强化内部的合作磋商机制。虽然目前2030倡议尚未机制化为北约的战略行动，但是能够出现在联合公报中，已经表明了这些原则性内容在北约内部得到了普遍认可和接受，成为北约中长期战略调整的路线图。

第三，重新界定联盟安全威胁，凝聚内部安全共识。此次峰会公报另一个值得关注的内容是北约对联盟安全威胁重新进行了评估界定，至少在表面上，美国关于大国战略竞争的一些战略认知被北约集体采纳，成为了联盟安全威胁共识。集中体现在三个方面：其一是首次将中国列为“系统性威胁”。公报指出：中国的现行国际政策和日益增长的影响力将成为北约成员国的共同挑战。这是美欧对“中国威胁”关注度的一次质的提升，因为在以往的威胁界定中，北约对“中国威胁”的描述仅为一般性挑战，次序在俄罗斯之后。但是在本次峰会的公报中，中国被提及十余次，这是冷战后北约对中国关注程度最高的一次。其二是老调重弹，再次指责俄罗斯在东欧和西太平洋的“侵略行径”对欧洲安全的威胁，强调恐怖主义带来的严重安全风险，号召北约各成员国团结一致予以回击和制衡。其三是北约战略关注范围扩大，向印太方向延伸。公报提出北约要积极应对印太地区大国崛起带来的挑战，更多关注网络、混合战争和其他非对称威胁。此外，北约对合作伙伴的地理位置范围进行了延伸扩展，重点强调要强化与澳大利亚、日本、新西兰和韩国等亚太伙伴的务实合作，以帮助北约继续伸展在印太区域的战略触角，提升介入印太事务的能力。

2021年6月14日，出席北约峰会的领导人在比利时布鲁塞尔北约总部合影。

象征性成果难掩联盟矛盾

本次峰会在表面上来看，美国重新回到了跨大西洋安全合作体系，此前岌岌可危的北约组织也随着美欧分歧的逐渐弥合而再次焕发生机，甚至有望“病树开新花”，实现组织凝聚力和战略能力的又一次升级。但是，峰会期间美欧在安全合作方面达成的共识，总体特征是象征意义大于实质内容，更多的是立场协调和宣示，双方之间依然存在着巨大的利益鸿沟。至少从目前的形势来看，基于北约的跨大西洋安全合作尚未恢复到特朗普执政之前的水平，更谈不上开启了“新篇章”，其未来发展动向仍需要继续观察，如下两方面的深刻矛盾或将左右未来进程。

一方面，欧洲盟国并非铁板一块甘愿与美国进行战略捆绑。尽管北约长期以来被外界评论为受美国控制和支配，是服务于美国霸权的工具。此次峰会对联盟安全威胁的界定，也基本上反映了美国的相关战略认知和利益诉求。然而，纵观北约组织的发展历程，其内部存在着极为复杂的矛盾，并非所有盟国都甘愿与美国进行战略捆绑，所谓美欧联合制衡崛起大国，至少在目前来看只是美国一厢情愿的战略构想。欧洲盟国，尤其是其中的大国，在安全领域往往會因自身利益考虑与美国保持距离。例如1966年和1974年，法国和希腊先后因对美国的不满而退出了北约军事一体化机构。法国总统马克龙在峰会召开前就曾公开表示，中国不是北约的首要目标，欧洲国家也不应该在印太地区充当美国附庸;本次峰会刚刚结束，德国总理默克尔就公开发表了希望北约不要一味针对中国的观点。

另一方面，美欧防务负担矛盾仍将继续发酵。美欧围绕北约集体安全防务负担份额的问题并没有因美国政府换届而消失，在当前疫情导致美欧经济低迷的大背景下，这一矛盾或将进一步发酵，阻挠跨大西洋安全合作的进一步发展升级。峰会期间，斯托尔滕贝格提议增加共同预算，遭到法国、比利时等国抵制。预计今年底仅有十个成员国的军费开支能达到占GDP总量2%的标准。未来北约预算问题能否解决，仍具有较大不确定性。