全球法定数字货币现状、发展趋势及监管政策

刘晓欣

【关键词】数字货币 监管 货币政策 【中图分类号】F015 【文献标识码】A

国际清算银行（BIS）在2020年第三次全球央行数字货币（CBDC）调查表明，全球66 家央行中，有86%在研究央行数字货币问题，其中10%即将发行本国CBDC。CBDC也称法定数字货币，由一国货币当局（中央银行）基于国家信用发行，是法定货币在数字经济时代的延伸，具有法偿性，与之相对的是一系列以数字货币命名的加密资产或数字资产，后者由私人机构发行，无稳定货币锚，更不具有法偿性。CBDC的推出是在加密资产推出之后，作为各国应对加密资产对法定货币的威胁、并在未来国际货币领域占据主动地位的重要举措，其对整个金融业及其监管领域都带来了较为深远的影响。笔者对国内外CBDC的现状、发展趋势及监管政策进行了梳理，以便监管当局厘清全球数字货币的发展态势，识别数字货币发展的潜在风险，稳步有效推进数字人民币（DC/EP）的发展，从而在国际货币体系变革中占据强有力的地位。

全球法定数字货币的发展现状

近年来，随着数字货币在全球范围内快速发展，越来越多国家央行开始积极研究CBDC的发行，部分国家甚至已开始搭建CBDC底层基础设施，启动CBDC技术试点等工作。中国作为世界上第一个推出主权数字货币的国家，2020年4月起，DC/EP陆续在国内部分城市、商业银行及跨境支付等场景进行了试点，并于2020年12月完成全国首张数字人民币保单，DC/EP发行计划已迫在眉睫。2020年第一季度，法国央行计划开展数字货币试点项目。2020年7月，新加坡央行宣布已开发出跨境支付网络系统，可实现更便捷高效、更低成本国际结算系统；欧美国家也不甘落后，加拿大、瑞典、英国等多国央行联合BIS组建CBDC小组，且即将推出试点项目；美国也加快研究进度，2020年5月，美国发布数字美元项目（DDP）的白皮书，详细介绍了美国CBDC的基本架构、发行目的和潜在应用场景等。当前，CBDC引发了各界高度关注，毋庸置疑，CBDC将是未来大势所趋，因此，各国当前均在积极应对，以求抢占先机。结合国际清算银行的调查，笔者对当前主要国家CBDC研究现状进行了梳理。（详见表1）。

整体而言，当前全球CBDC的发展呈现如下特点：

首先，全球CBDC研发驶入快车道。BIS近期发布报告，称CBDC在2020年迅速崛起，截至2020年7月，全球至少有36家央行发布了CBDC计划。其中，厄瓜多尔、乌拉圭等拉美国家率先完成了零售型CBDC试点。其他国家也陆续展开CBDC的研发和测试，由安圭拉、圣卢西亚等8个经济体组成的东加勒比货币联盟央行表示，正在进行基于区块链的法定数字货币的测试，巴西央行也表示，巴西有望于2022年正式采用CBDC。在亚洲，韩国央行计划在2021年进行法定数字货币的试点，目前已审核完成第一阶段的研发工作。日本央行也宣布，计划在2021财年实验测试法定数字货币的基础核心功能。作为较先推出CBDC的国家之一，中国DC/EP目前已在深圳、苏州、北京、上海等地进行试点，现阶段的试点测试对人民币的发行与流通，以及我国的宏观经济金融稳定都不会产生影响。

其次，发达经济体推进CBDC的进程相对谨慎。与拉美发展中国家相比，欧美发达国家的CBDC研发进程明显较缓。2020年，美联储发布了一系列研究报告，探讨了CBDC的潜在效用，但并没有涉及具体的技术内容，也并未对数字美元的发展阶段及进程进行规划。2019年底，欧洲央行宣布设立CBDC专门委员会，并推出名为“欧洲链”的新概念验证项目，探索欧元CBDC的实践问题。但在首份数字欧元报告中，欧洲央行并未对是否引入数字欧元给出明确答案。英格兰银行行长表示，各国引入CBDC要审慎评估，一些重要问题需要深入思考，包括CBDC是否会造成银行业金融“脱媒”、如何影响信贷成本和可获得性、央行如何确保个人隐私和数据保护等问题。当前英国央行也在探索CBDC的各种用例，但尚未对其引进及测试作出任何决定。可见，发达经济体推进CBDC发展的进程与其货币在国际货币体系中的地位并非一致。

表1：主要国家央行数字货币（CBDC）的研究现状

再次，主要经济体之间CBDC的竞合态势日趋明显。一方面，主要经济体纷纷启动CBDC议程，旨在参与货币竞争，如中国启动DC/EP试点、欧洲央行推出首份数字欧元报告等。当前，全球范围内主导支付体系的竞争激烈，CBDC在促进交易的同时，更是主权的象征。推进CBDC对全球支付体系的主导竞争作用具有重要意义。另一方面，发达经济体之间成立研究小组，旨在加强相关国家之间的技术、政策评估和测试以及国际政策框架协调。2020年1月，加拿大、瑞典、瑞士、日本、英国联合欧洲央行及BIS成立工作组，旨在研究CBDC的潜在应用场景。2020年5月，数字美元基金会与全球咨询公司埃森哲联合发布了数字美元项目的白皮书，表示该项目与加拿大央行、新加坡金融管理局、欧洲央行和瑞典国家银行进行合作。

最后，全球法定货币电子化的过程是渐进而非激进的。当前各国CBDC仍处于研发阶段，研发过程中无论是来自市场方面，还是来自监管政策方面，法定貨币电子化仍存在风险。美国当前推行CBDC的路径之一是将所谓“美元稳定币”Libra（Facebook发起的加密货币项目）提升为数字美元，因为Libra锚定美元，且价格波动控制在一个有效的区间。但Libra本质上并不稳定，其兑换价的波动使得计价功能及支付功能弱化。因此，借道数字资产实现美元数字化并不是有效路径，Libra未来只能谋求在跨境支付领域中发挥中介作用。真正稳定的数字美元，需要实现数字美元与银行美元1：1的兑换比例，在美国银行机构体系并非全境覆盖的条件下，商业银行运营数字货币，极可能出现银行头寸敞口供应风险，相关各方不会很快形成乃至宣示其各自的美元数字化立场。自2020年2月开始，瑞典进行为期一年的“电子克朗”测试，主要在隔离环境中模拟人们日常使用数字货币，如利用数字钱包进行支付、存取款等。但瑞典商业银行因此可能会陷入缺乏资金并承担更多债务的困境，瑞典央行在管理资金方面也存在主观性的监管缺失问题，这些均是央行发行CBDC前必须解决的问题。