青海农区养老服务的实践与优化路径——基于海东市M县社区养老服务的调查

张晓峰

（青海民族大学，青海 西宁810007）

根据第七次人口普查数据显示：截至2020年11月，我国60岁及以上的老年人口2.6亿，占总人口的18.7%，其中65岁及以上人口1.9亿，占总人口的13.5%。①老龄化的严峻形势正进一步的影响着社会的方方面面，尤其是养老问题。1986年民政部首次提出社区服务的概念，随后颁布了一系列相关的政策性文件。直到21世纪初全国出现了城市社区的日间照顾中心。现在经过近20余年的发展，全国各地开展的社区养老服务形式多样、内容多元，社区养老服务作为目前社会主流的一种养老方式。

青海省统计局最新数据显示：截至2019年末，海东市常住人口为149.32万。②作为青海省仅次于省会西宁的第二大人口承载区，研究海东市社区养老的状况、模式、效果具有重要的意义，并根据研究提出发展完善社区养老服务模式及优化路径具有一定借鉴意义。此外，青海省兼具农区、牧区等多元社会的特点，不同的区域特点决定了对差异化的养老模式的需求。目前海东地区的养老服务主要以日间照料中心、互助幸福院等形式开展，但地区间因物质保证、人力资源、财政经费储备等方面层次不齐，一定程度上制约了农区养老服务发展的均等性。

一、海东市M县社区养老服务的调查

（一）调研地点概况

海东市因位于青海湖之东而得名，现辖两区四县，即乐都区、平安区、民和回族土族自治县、互助土族自治县、化隆回族自治县和循化撒拉族自治县。共有汉族、藏、蒙、回、土、撒拉等18个民族生活在这里，是2016年青海省获批第二批中央财政支持社区和居家养老服务试点地区。海东市M县按照实事求是、以人为本、立足长远的发展思路推进居家和社区养老服务工作，以健全体制机制、坚持保障基本、注重统筹发展和完善市场机制等为原则，形成多层次的养老服务体系，在近几年的探索发展中积累了一定的经验。

M县下辖的C社区成立于2008年8月，于2008年11月份搬迁至新址。新的办公楼主体建筑为三层，内设办公室、会议室、阅览室、少儿午托等机构部门。辖区面积12平方公里。截至2020年10月，C社区有29个居民住宅小区，住户7798户，共27225人（其中少数民族3280人，流动人口2384人），60岁及以上老年人口为4078人（其中70岁以上345人，80岁以上116人，90岁以上6人，孤寡老人3人，空巢老人15人）。由此可见，C社区老龄化率达到14.98%。C社区工作人员9名，其中公务员1名，两委成员6名，招聘人员2名。目前C社区养老服务工作主要依托利民养老健康保健服务中心承办的馨怡社区日间照料中心开展。日间照料中心以“尊老为德，敬老为善，助老为乐，爱老为美”的精神，以坚持“以人为本，服务老年人实际需求”为宗旨，以“树敬老之风，促社会文明，敬天下老人，扬中华美德”为目标，推进“和谐社会建设为使命”的理念服务周边辖区老年人。利民养老健康保健服务中心成立于2014年4月，为M县所辖地区提供居家养老服务，同时该中心于2017年7月承接了馨怡社区老年人日间照料服务。

（二）样本选择与研究方法

鉴于主要研究对象为老年人，调查研究过程中可能受视力模糊、语言沟通、文化水平等因素影响，因此，此次调查主要采用半结构式访谈法，主要访谈对象除老年群体，还包括M县民政工作人员、社区日间照料中心负责人、员工、志愿者及老人家属等。为便于后文的分析，采用简单编码形式表述。

（三）M县社区养老服务的调查

1.政府购买服务概况

M县为配合省委、海东市委要求，积极应对老龄化，构建养老、敬老、孝老政策体系的社会环境，推进医养结合。运用多种模式建立服务周到、安全体贴的养老服务网络，竭诚为居家老年人提供全方位的服务，不断提高老年人的生活质量。具有本县户籍且实际居住在县范围内60周岁及以上的城乡老年人，是政府购买居家和社区养老服务A、B类二类对象。具体如下：A类对象：包括A1、A2、A3类。其中A1类是包括享受城乡低保对象、空巢（独居）老人、计划生育特殊困难家庭、优抚对象中重度失能（失智）老年人；A2类是享受城乡低保对象、空巢（独居）老人、计划生育特殊困难家庭、优抚对象中度失能（失智）老年人；A3类是享受城乡低保对象、空巢（独居）老人、计划生育特殊困难家庭、优抚对象中轻度失能（失智）老年人。B类是60周岁（含60周岁）的特困人员，失独家庭老人、重点优抚对象老人；最低生活保障家庭、低保边缘家庭中的空巢老人；曾获市级以上劳动模范荣誉称号的空巢老人；80周岁以上（含80周岁）的空巢老人。

根据M县政府购买服务对象和服务内容及标准，可看出在社区养老服务对象的提供上还主要是针对特殊的老年人群，如对年龄的限制、身体自理状况的界定、家庭困难程度等指标衡量；在服务内容方面可以看出提供的服务更多倾向于基本的生活照顾、家政保洁等方面，部分服务内容的市场定价略显较高。

表1 M县居家养老服务项目及标准内容

续表:

G1：“你看我们县上管养老服务的就我们三个人，说实话在工作开展等过程中根本就不够。本就是土族回族自治县，在提供服务过程中民族的宗教信仰、个人习惯、饮食等还是不太一样，当然这些在提供上门服务时候都会提前沟通好的。比如到家里不该碰的东西不能动，中心里该开小灶开小灶。”

在与县民政局工作人员的对话中得知，在养老服务工作上工作人员还是比较紧缺的，同时问到是否有招新入职员工却得知最近几年都没有进人，更多是临聘人员。在民族差异化方面，对饮食、个人习惯、宗教信仰等还是能够得到尊重的，做到不同服务对象区别对待。

2.C社区的日间照料中心

M县C社区养老服务的开展主要依托当地的日间照料中心。在走访的过程中，与几位老人的对话一定程度上反映了农区养老服务存在的诸多问题。

表2馨怡社区日间照料中心服务内容

L1：“他们提供的服务我也不需要，我今年70过了，之前是老师，现在退休工资也还可以。自己能动能吃的不需要这些。我们经常在小区里聊天，倒是见到中心经常开展活动，做的还挺好的。你可以问问其他老人的意见”

L2：“姑娘，我今年是84岁了，但我没享受到服务，之前表也登记了，但登记完没音信了，我就想问问这服务到底是提供给谁了？问他们为啥没享受到，说是机关事业单位退休的职工没有，这不应该啊，都快死的人，啥也没享受到，也不想过多去问。我还倒听说以房养老……”

Z1：“你们是做这一块研究的，你可以问问他们自己的亲戚朋友有些还不到老年的岁数，就享受这个服务那个服务的。我家老爷子到年龄了也没享受到啊，真是不公平。你写文章一定要把这写进去，反映下事实情况啊。”

在M县的调研过程中先后走访了县民政局、利民健康养老服务公司、馨怡日间照料中心、C社区居委会以及社区里的若干位老年人。根据提供的服务内容与老人的实际诉求，双方之间还是存在沟通不到位、供给与需求内容不匹配、服务对象范围的限制性等诸多问题，与地方政府宣传倡导的城市社区养老服务还是存在一定的差距。

二、M县社区养老服务的问题分析

（一）基层社区组织发挥作用不明显

实地走访调研过程中发现，M县社区养老服务工作开展过程中，原本主要依靠社区这一平台发挥最基本的支撑作用，但因承担了额外的行政工作导致没有更多时间从事属于职责范围内的养老服务工作。在被问到是由谁为本辖区老年人提供服务，部分社区的工作人员却说是由民政在牵头做的，对具体的工作开展与分工情况却并不知晓。此外，基层政府工作人员数量的不足也是阻碍养老服务工作开展的一个重要因素。由此可知，原本应发挥重要基础作用的社区却并未能在养老服务工作中发挥该有的作用。

（二）提供的服务内容倾向基本生活照顾

根据调研得知M县政府购买服务内容，并结合馨怡社区的日间照料中心提供的服务来看，服务内容主要体现在上门打扫卫生、擦窗户、洗衣做饭等基本的生活照顾，或者更准确地说是家政保洁服务。虽然社区的日间照料中心提到精神慰藉服务，但并未具体说明应包含哪些内容。对于较高层次的康复医疗保健与精神需求等内容却较少涉及。个人认为，养老服务工作应该包括爱心慰问与服务，故应从专业角度思考，医养与精神慰藉服务在社区养老服务中发挥的关键作用。

（三）助老服务队伍建设水平层次不齐

在实地社区调研过程中发现，助老服务队伍中有些是社区孵化出来的志愿者队伍，有些是社区工作人员，有些是日间照料中心或其他第三方组织招聘的当地年纪稍大的妇女。服务人员缺乏相应的专业服务知识。虽然地方上下认识到老龄化社会到来给养老带来的挑战，但并未认识到专业化养老服务队伍建设是不可忽视的一支力量。

（四）民族多元背景下养老服务意识的差异

M县主要有回族、土族等少数民族，根据与老人、地方民政工作人员等访谈发现，在社区提供的养老服务上并未更多体现民族的差异化内容，故在社区提供的服务方式、服务内容上可看出更多是在饮食禁忌、服务人员队伍、上门入户提前告知等有差异，其余更多是按照社区养老服务固定模式开展工作的，使得民族差异化的养老服务内容并未充分的体现。

三、优化青海农区养老服务的路径思考

（一）以政府为主导，发挥多元化的养老服务主体

2013年11月，党十八届三中全会上提出了创新社会治理体制的构想。“社会治理”一词的提出，强调了政府并不作为唯一的社会权力中心，更加强调多元化的社会治理主体。构建多元主体合力的养老责任。首先，政府应承担主导责任，但不能形成完全依靠政府养老的思想和观念；其次，企业等市场主体，要严格落实并依法缴纳员工的社会保险，尽可能的配齐企业年金等补充性质的养老保险。同时要积极参与养老事务，要有服务社会的社会责任感、伦理责任感和慈善责任感等；再者，社会组织要承担协同养老的责任，要充分发挥当政府和市场失灵时，社会组织所承担的责任，开展半公益性质的养老事业，建立自我管理体制机制，并对政府、市场和家庭等责任主体的监督与落实；最后，家庭要承担其最基础的养老责任。中华文明源远流长，几千年的孝道文化传承至今，依然需要大力弘扬与宣传。

（二）以需求为导向，建立多层次的养老服务

多层次的社区养老服务能够为老人的老年生活带来幸福的满足感，同时为地方乃至国家解决老龄化问题实现老有所乐、老有所为目标具有重要意义。因此，要结合老年人的年龄界定、身体自理状况以及青海省对高龄老人的界定标准等依据，可分为年轻型老年人（60岁至70岁）、中年型老年人（71岁至75岁）以及年老型老年人（76岁以上群体）。对于年轻型的老年人主要是精神慰藉或精神养老服务，这会直接影响老年群体的生活质量。此外要考虑青海省作为多民族地区，要结合民族传统活动等的传承与发扬；中年型老年人更侧重于医疗保健与服务方面。完善城市社区周边的医疗资源，实现嵌入式或合作式的医养结合模式是不可或缺的重要因素；老年型老年群体提供的服务内容更多是综合型的，伴随家庭结构小型化、传统家庭养老观念影响等，偏重于基本的生活照顾、精神慰藉服务等内容。因此，在政策设计制定过程中，应该考虑全部老年人的社区养老服务，而不仅仅是重点特殊对象的救助式服务。

（三）以先进的理念，引入专业化的社会工作者队伍

2020年7月，习近平总书记在吉林考察时强调：“社区虽小，却连着千家万户，推进国家治理体系和治理能力现代化，社区治理只能加强，不能削弱。”由此可见，社区在基层治理中所发挥的重要作用，而建设专业化的社会工作者队伍是开展社区工作的得力助手。首先，全社会应树立正确的意识，加大宣传力度，提高社工队伍群体的社会地位、薪资待遇等；其次，优化社工队伍人才培养环境。现已有很多高校开展社会工作专业的本专科教育，通过提高福利待遇水平、提高社会地位认知、加强行业规范性等措施，优化社工人才工作环境，吸引专业社工人加入养老服务队伍，可在一定程度上减少社工队伍流动性大的问题。同时在社工聘用上引入竞争机制，规范按需上岗、竞聘上岗，以岗定酬等工作细则，并要周期性的培训与指导训练，提高工作的熟悉度，探索“全能社工”的模式。此外可以广泛运用社区居民各行各业的资源，利用个人的工作特长，如医生、护士、教师等群体为社区养老服务。

（四）以多元为基准，倡导差异化养老服务理念

青海省具有多民族聚居、多宗教并存、多文化共生、多资源共享的人文环境和自然环境等特点。在社区养老服务工作开展中必须要从多民族多文化地区实际出发，树立多元化、差异化养老模式的理念。差异化的养老服务理念尊重各民族老年人传统的生活习惯和宗教信仰基础上，开展多元化的养老服务内容，而并非采取一刀切的养老服务。比如在提供的服务内容上医养结合，可以利用社区附近的医疗资源如藏医等结合民族特色的医疗资源介入，开展医养服务工作。在日间照料中心可以设置民族特色的活动吸引老年人的参与等，这些都可以丰富、拓展多元化、差异化的养老服务理念。

四、结语

青海省虽然是全国较晚一批进入老龄化社会的地区，但也正在经历着老龄化社会的各种考验。2020年10月召开的党的十九届五中全会上通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二零三五年远景目标的建议》中首次明确提出了实施积极应对人口老龄化的国家战略。积极老龄化战略需要全社会全员参与，更需要建立健全并逐步完善养老服务体系，而其中社区养老服务体系的建设显得极为重要。海东市作为全省中央财政支持发展居家和社区养老服务的试点地区，取得一定成绩的同时仍存在较多的现实困境，通过选择代表地区的案例研究农区养老服务的实践做法与发展现状等，以期为应对地方老龄化问题及养老问题提供可借鉴、可参考的经验和建议。

注释：

①http://www.stats.gov.cn/zjtj/gjtjj/201311/t20131108_457871.html

②http://tjj.qinghai.gov.cn/nj/2020/indexch.htm

③http://www.haidong.gov.cn/html/40/93694.html