基于耕地保护基金制度模式下农户耕地保护的响应*——以邛崃市为例

谢秋婷 冉清红

1.浙江师范大学地理与环境科学学院，浙江金华

2.成都师范学院史地与旅游学院西部人文研究所，四川成都

0 引言

随着成都市城市化的发展，人口增加，成都市耕地面积不断减少，人地矛盾问题突出。然而，耕地作为重要的土地资源，是发展农业的基础，关系到成都市农业经济的稳定性和可持续发展。因此，为更好地保护耕地，成都市从城乡统筹发展的高度出发，以土地收入作为主要的资金来源，在2008年，成都市在全国首先建立了耕保基金制度，旨在达到农户收入提高和耕地保护“双赢”的局面。邛崃市是成都市所管辖的县级市，属于耕保基金的发放区域和耕地保护的重点区域，选取邛崃市为研究区，分析邛崃市在耕保基金实施前后耕地的质量与数量变化，对于实现成都市耕地总量动态平衡具有重要的意义。本文以耕保基金模式下农户耕地保护的响应研究为宗旨，深入研究耕保基金模式与农户耕地保护行为的内在关联性，以及调动农户保护耕地积极性和主动性，探讨现行耕地保护政策中存在的问题，为更好地保护耕地提出意见和建议。

1 国内外研究现状

1.1 国外研究现状

国外关于耕地保护的研究大多集中在耕地的数量与质量保护这两个研究方面，即政府通过监测、市场调节、立法、使用控制、税收等行政、法律和经济手段，控制耕地的快速流失。以北美和欧洲为研究范围的学者如Van Kooten的研究集中在探索人类行为导致外界环境变化对耕地的数量、质量方面的影响，研究因素包括对土地的直接利用行为和土地利用行为的宏观经济、社会和政策背景，以及如何保持与维护以土地为载体的生态景观[1]。由于日本、韩国、印度尼西亚等亚洲国家人口多而耕地少，亚洲的学者们更关注耕地非农化对粮食供给的影响，以及政府应采取哪些措施来调控[2]。韩国学者认为通过政府对耕地保护的干预，有效缓解了用地的矛盾；日本则比较重视耕地的用途管制，通过立法来保护耕地。

1.2 国内研究现状

国内学者对耕地保护问题关注相对较晚，从20世纪90年代之后才给予较大关注。基于我国的基本国情，国内学者从耕地资源自身的价值与耕地利用的机会成本两个角度来研究，通过各种方式测算出相应的价值，以确定耕地保护的补偿标准（胡靖，1998）[5]。部分学者研究认为，构建农地流转的“效益-成本”核算体系，以社会、经济与生态综合效益为标准，将流转中的选择价值和外部性纳入评测体系，使其在经济上得以体现（孙海兵等，2004）[6]。对耕地保护政策实施的研究，主要侧重于探讨我国现行的耕地保护政策实现的可能性，以及如何调整耕地保护政策。有学者提出，运用对比分析法与数据包络分析法，得出我国目前的耕地保护政策总体效率不高且呈逐年下降的趋势（朱红波，2006）[3]。还有学者认为我国现行的耕地保护政策还不够完善，而进一步强化政策的实施效果，难度非常大（翟文侠等，2003）[6]。耕地保护政策兴起于20世纪60年代，但是耕地保护政策研究一直停留在定性分析阶段，定量研究已成为很多人文学科研究的热点与难点。耕地保护政策的定量化研究既有一般统计意义的分析，也有数学建模的分析。主要方法有，构建了长江三角洲的耕地数量变化模型，并分析了该地区实现耕地总量动态平衡的政策强度，从而提供了定量分析土地政策运行的方法（黄贤金等，2002）[7]。用耕地面积变化驱动力多元回归模型，实证分析了全国尺度的耕地保护政策效益，为定量化分析拓展了新的概念与思路（翟文侠等，2003）[6]。

2 数据来源与研究方法

2.1 研究数据

收集邛崃市在耕保基金实施前后年间耕地面积和农业产值数据，分析邛崃市在耕保基金实施后耕地的质量与数量的变化。对农户进行访谈调查，收集分析数据，了解农户目前所拥有的耕地面积，农户自家以及所在村耕地的数量与质量变化，农户对耕保基金的认知程度，耕地保护意愿等方面的信息。

2.2 研究方法

围绕耕保基金模式下农户耕地保护的响应这个研究方向，分析耕保基金模式与农户耕地保护行为之间的内在关联性，在借鉴现有研究成果的基础上，主要采用了两种研究方法。一是定性与定量分析相结合分析法，通过定性分析揭示事物的本质及其内在的联系，将定性分析的普遍性和定量分析的精确性相结合，得出既有理论支撑又有逻辑证明的结论。二是问卷调查法。根据需要获取的信息进行问卷设计，本次问卷主要包括了农户的基本情况、农户所拥有以及其所在村耕地的数量与质量变化情况、农户对耕保基金了解程度和农户耕地保护意愿这四方面的内容。

耕地保护是指利用技术、行政、法律、经济等手段和措施来保护耕地的质量、数量和生态。耕地质量保护是对耕地资源的地力进行保护，具体措施包括改良土壤、防治土地沙漠化、水土流失、盐渍化、搞好农田水利建设等[8]。耕地的数量保护是对耕地资源的储存，防止非农业建设占用盲目扩大，并通过各种措施严格控制现有耕地数量，使其保持在合理的范围内[8]。耕地生态保护是为了合理利用耕地资源，防止环境污染和破坏生态圈，维护和发展生态平衡而采取的行政、法律、经济和技术措施。耕地生态主要保护措施包括促进耕地生态系统物质和能量的正常代谢，建立农田生态防护林体系，监测耕地生态保护动态监测系统，完善土壤有机质和无机物质循环系统等[8]。农户是耕地的直接使用者，是耕地保护的主体，他们通过复垦耕地、种植荒山荒地，采用保护性耕作方式、管理养护耕地、整理耕地、改良耕地土壤、监督耕地利用等方式，改善耕地质量、生态环境和增加耕地面积。因此，在制定耕地保护政策时，应考虑农户对耕地保护的响应[8]。

3 邛崃市概况

3.1 邛崃市自然地理概况

邛崃市位于四川盆地西部边缘，属于亚热带季风性湿润气候区，降水充沛，气候温暖，四季分明。邛崃市地形起伏较大，内有平原、丘陵和山地，东部和东北部为平原，南部浅丘连绵，西北部为深山，属于龙门山南段的延伸山系。邛崃市内河道纵横，水利资源丰富，主要有南河、斜江河、蒲江河等河系，主要的河流均发源于山区，地形地势变化大，水力资源蕴藏较丰富。土壤方面，邛崃市土壤类型较多，土壤肥沃，其中，紫色土类所占面积最大，达到了623 569 hm2，在耕地中所占比例也最大，非常适宜农业种植。

3.2 邛崃市历年耕地面积

通过收集邛崃市2002～2017年的耕地面积数据，从图1和图2可知，在2002～2006年间邛崃市耕地面积不断下降，2007年耕地面积有所增加，但2008年邛崃市的耕地面积相比2007年有了大幅度的变化，在2008年邛崃市耕地面积共增加了8 594 hm2，增幅最大，且从2002～2017年邛崃市人均耕地面积也呈上升的趋势（图3）。虽然在2008年实施耕保基金后，邛崃市耕地面积有大幅度增加，但在这之后邛崃市的耕地面积有增有减。总的来说，从图2可以看出邛崃市的耕地面积是处于上升趋势的，并且2017年与2007年相比邛崃市耕地面积有所增加，共增加了8 442 hm2。

图3 邛崃市2002～2017年人均耕地面积

注：根据《成都市统计年鉴》整理完成

3.3 邛崃市历年农业产值

通过表1和图4可以得知邛崃市2002～2017年农林牧渔总产值、农业产值、单位面积产值变化以及农业在农林牧渔总产值中所占的比重。从2002～2017年间，虽然农业在农林牧渔总产值中所占的比重在下降，但农业产值在增加，并且在将来仍然呈上升趋势。

表1 邛崃市2002～2017年农林牧渔总产值及农业所占比重

图4 邛崃市2002～2017年单位面积产值

4 农户耕地保护的响应调查分析

4.1 调查方式与数据来源

采取抽样和访谈关键知情者相结合的调查方法，调查的主要内容包括了农户个人的基本情况，农户所拥有的耕地以及所在村的耕地数量与质量的变化情况，农户对于耕保基金的认知程度和农户参与耕地保护的意愿。根据资源禀赋、地理位置、区位条件、地形地势等因素，选择了邛崃市的3个镇（宝林镇、高何镇、冉义镇）和2个乡（下坝乡、大同乡）的农户作为这一次的调查对象，在2019年1月1～5日共发放300份问卷，收回295份，审核确认、数据整理的有效问卷288份。

4.2 调查结果分析

4.2.1 农户基本情况分析

问卷调查过程中，被调查者共288人，男女比例较为均衡，其中，女性稍多，占到了57.64%，男性则占到了42.36%。在年龄方面，被调查者大多数集中在40～60岁之间，占到了54.17%，说明现阶段从事农业生产活动的人逐渐老龄化，农村中的青壮年还是多倾向于外出工作。文化程度方面，小学及以下占被调查者的36.46%，初中文化程度占到了33.33%，高中及大专文化程度占到了27.78%，本科及以上文化程度占到了2.43%，表明了所调查地区的农户文化水平普遍不高，接受高等教育的人数少，这对此次的调查也会造成一定的难度。在所调查地区中，农户所拥有耕地面积在1～2 hm2，占到了37.15%（表2）。

表2 研究区调查农户的基本情况

4.2.2 农户及所在村耕地数量与质量分析

在问卷调查的过程中，对所选取地区农户自家以及农户所在村的耕地撂荒现象和耕地质量变化进行了调查，从图5、图6中可以看出在耕保基金政策实施后的这几年中，农户自家以及农户所在村很少出现耕地撂荒现象，几乎大部分耕地都处于耕种之中。其次，在耕地质量变化这方面，从图7、图8中可以看出邛崃市农村地区64.24%农户家的耕地以及57.64%农户所在村的耕地地力呈普遍上升的趋势。

图5 农户家耕地撂荒情况

图6 农户所在村耕地撂荒情况

图7 农户自家耕地质量变化

图8 农户所在村耕地质量变化

4.2.3 农户对耕保基金了解程度分析

农户对耕保基金了解程度高低，对耕保基金的实施成效有着重要的影响。在问卷调查过程中，有48.96%的农户知道什么是耕保基金但对其了解并不多，这与调查区农户的文化水平较低以及农户所在乡镇府对于耕保基金的宣传较少有着密切的关系。从图10出可以看出，39.93%的农户认为自己所在地区虽曾宣传过耕保基金，但是次数较少，并不能让大多数的农户了解耕保基金。因此，耕保基金政策还需进一步通过乡镇政府、各种宣传媒体加强在农村地区的宣传力度，使农户更好地了解什么是耕保基金，唤醒农户保护耕地的意识，只有加强了农户对耕保基金的认识程度，才能提高耕保基金政策的实施成效，切实有效地实现保护耕地的目标。

图10 农户所在乡镇政府对耕保基金的宣传情况

4.2.4 农户参与耕地保护意愿分析

农户是耕地保护的主体，在调查农户是否认为耕地需要保护过程中，86.81%的农户认为耕地保护很重要，11.46%的农户认为耕地保护重要但不应该过分强调，此外也有1.73%的农户认为耕地保护不重要（见表3）。从农户是否愿意参与耕地保护这方面来看，有81.94%的农户表示愿意参与，15.28%的农户比较愿意参与，有2.78%的农户表示不愿意参与(见表4)。通过与农户交谈得知，认为耕地保护不重要的农户，是考虑到自己的切身利益，觉得过度保护耕地对他们不公平，因为过度保护耕地会导致他们种粮的收益降低。尽管有少数农户不认为耕地保护重要，但是绝大多数的农户具有耕地保护意识，这对于开展耕地保护事业，以及推动耕保基金政策具有重要的意义。此外，从问卷调查中还了解到农户实施对于保护耕地的建议，62.15%的农户认为应加大资金投入，88.19%的农户认为应加大宣传力度，71.88%的农户认为应加大土地违法处理力度，47.57%的农户认为应建立耕地保护激励机制。因此，借鉴农民对耕地保护的建议和需求，可以激励农民参与耕地保护，确保耕地的可持续利用。

表3 农户对耕地保护的认识情况

表4 农户是否愿意参与耕地保护的情况

5 主要结论与建议

5.1 主要结论

邛崃市实施耕保基金政策后，农户按照耕地保护合同，在领取耕保基金之后，自觉的承担耕地保护义务，将耕地保护责任落实到个人。农户在耕保基金模式下参与耕地保护的意愿强，且大多数的农户认为耕地保护很重要，愿意主动参与耕地保护。耕保基金模式极大促进了农户参与耕地保护的积极性与主动性，推动了耕地保护事业的发展。通过问卷调查可知，邛崃市农村地区64.58%的农户认为在耕保基金实施后家庭收入明显提高，11.11%的农户认为家庭收入略微提高，而且大部分农户对耕保基金发放额度整体比较满意，这说明耕保基金的发放对于改善耕地质量，提高耕地质量，增加农户的收入具有重要作用，体现了耕保基金政策在创立之初力求提高农户收入的目标。

图9 农户对耕保基金的了解情况

2008年实施耕保基金之后，邛崃市的耕地面积在2008年和2009年中大幅度增加，但是邛崃市的耕地面积在近两年有所减少，这与城市化发展对土地的需求密切相关。但总的来说，邛崃市的耕地面积与实施耕保基金之前相比是增加的，且人均耕地面积也在不断增加，这也说明耕保基金的实施对于提高邛崃市耕地面积有着重要作用。

耕保基金一方面对于提高耕地的数量有着重要的作用，另一方面对于改善耕地的质量也有着重要的意义。虽然近几年邛崃市的耕地面积呈下降趋势，但邛崃市的农业产值以及单位面积产量是处在上升状态的，而产值的提高与耕地质量的改善密切相关，表明在实施耕保基金后邛崃市的耕地质量在提高的。

5.2 建议

5.2.1 坚持和贯彻实施耕保基金

通过问卷调查以及收集邛崃市历年耕地面积、农业产值、人均耕地面积等数据，进行分析可以得知邛崃市在实施耕保基金之后农户保护耕地的主动性和积极性强，耕地的数量相比于实施耕保基金之前有所提高，耕地质量也有了明显的改善，不仅使农户的收入增加，更是促进了邛崃市农业经济的发展。因此，邛崃市应继续坚持和贯彻实施耕保基金，充分发挥耕保基金政策的积极作用。

5.2.2 农户应采取切实有效的措施保护耕地

农户是保护耕地最重要的主体，农户耕地保护行为对提高耕地质量和数量具有重要的意义，并且直接影响到耕保基金的实施成效，因此，农户应采取更加切实有效的措施保护耕地。一方面，农户可以通过采用保护性耕作方式、长期施用农家肥、整理耕地、改良耕地土壤、监督耕地利用来进一步改善耕地质量，提高地力。另一方面，农户还可以通过减小在耕地上建房，种植荒山荒地，调整农业结构、复垦耕地等措施来增加耕地面积。

5.2.3 政府制定符合区域发展要求的耕地保护政策

不同的地区，由于社会经济和资源环境条件的不同，而有不同的发展方向。现阶段，邛崃市应根据自身的发展要求来制定各项耕地保护政策。一方面，邛崃市应开展设施农业项目用地清理整治专项行动，全面摸清设施农业建设、用地和管理情况，排查设施农业用地中的各类问题，并且坚决树牢耕地保护红线意识，对存在的问题，采取切实有效措施。另一方面，邛崃市应加大对土地整理项目实施中农民退出宅基地补偿的研究和总结，不断优化政策，制定退出宅基地政策实施后的后续管理措施，加大耕地保护力度，杜绝退出后农户乱占地建房的行为。同时，由于农户在耕地保护政策制定过程中缺乏主体地位，不利于耕地保护目标的实现。政府应当从国家战略高度和农户长远利益出发，逐步引导农民参与耕地保护政策的制定，建立农户土地政策制定的参与制度、土地权利诉求制度和有效的耕地保护监督制度。在制定耕地保护政策时，极大程度地吸纳农户关于耕地保护的建议，尊重农户意愿，为实现农户的利益最大化做出努力。