探讨新形势下土地储备融资的政策改革和开发模式创新

韩冰

摘 要：随着国家房地产市场蓬勃发展以及相关政策陆续出台，土地储备融资问题日益凸显。为了解决这一难题，国家通过宏观调控及政策转变等方式对土地储备融资行为进行了进一步规范和调整。但土地储备融资问题依然在短时间内难以解决，进而对土地储备工作带来了极大影响和严重阻碍。本文就针对现在土地储备融资问题进行了简要分析，并就当前形势下融资模式进行了阐述。

关键词：土地储备;土地融资;国有土地

一、 土地储备资金和土地储备融资的基本内容

2016年，根据财政部、中国人民银行、原国土资源部和银监会等四部委共同发布了《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综【2016】4号），文件作出“自2016年1月1日起，各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款。”的规定。另外，规定了“土地储备资金的来源，主要包括：一土地储备机构的征地和拆迁补偿费用、土地开发费用等储备土地过程中发生的相关费用由财政部门从已供应储备土地产生的土地出让收入中安排。二是土地储存的资金主要来源于国有土地收益基金，由财政部门安排。三是发行地方政府债券筹集的土地储备资金。四是用于土地储备的其他资金，但使用前必须经过财政部门的许可批准。五是由以上几点中的资金所产生的利息收入。”随后国土资源部和财政部又共同印发了《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》（财预【2017】62号，以下简称“62号文”），推广以地方政府专项债券代替原先土地储备抵押贷款的融资模式。通过上述文件，我们不难分析，土地储备资金的来源主要有两个：一个是从土地出让收入中的内生资金，一个是土地储备专项债券的外向资金。

土地储备制度各个环节的制定和实施都需要强有力的资金作为其正常运作的保障，因为土地储存制度的正常运行必须建立在有足够资金的基础之上。2016年前，各地通过土地储备机构抵押融资方式举借贷款用于土地收储。2017年后，各地根据62号文件的要求，通过省级财政部门发行土地储备专项债券筹集资金。但2019年底，国家对土地储备融资进行了政策調整，暂停发行土地储备专项债券，致使各地不得不通过一些其他方式进行土地储备融资。如“变相的”政府购买服务，项目股权合作融资模式等。这些模式虽然能解决部分资金短缺的问题，但在根本上还存在很多不规范的地方，需要进一步厘清。

二、原有土地储备融资的开发模式及其存在的问题

（一）政府主导模式

各级政府通过各地的土地储备机构进行土地的一级开发整理，将“生地”变成“熟地”。土地开发整理的资金由各地土地储备机构通过土地储备抵押方式解决，待土地通过公开招拍挂的方式出让变现后，从财政部门的土地出让收入中安排资金偿还前期的贷款。

此模式是最为正规的土地储备开发整理模式。但这种模式也存在一定的问题，那就是土地开发整理的资金全部由土地储备机构贷款解决（土地储备贷款规模纳入各地财政部门融资规模控制卡内），给地方财政带来了很大的资金压力和还款风险。若土地不能按计划完成出让，会对下一步的工作产生一连串的不良反应。同时，土地储备机构在项目拆迁等环节往往缺乏必要的手段和经验，拆迁进度较慢，土地出让的时序有时难以控制。

（二）市场化运作模式

该模式是政府部门通过公开招标或授权的方式将土地的一级开发整理工作交由房地产开发企业或政府的投融资平台公司。开发商或平台公司对项目土地进行熟化，代为支付各类土地补偿、安置补助等拆迁费用，通过“三通一平”、“七通一平”等方式使土地达到供地条件后，交由政府部门，面向市场公开出让。

在此模式下，开发商或平台公司往往希望通过二级市场拿地，平衡一级市场的前期投入，同时获得较高的二级市场开发收益。政府为保证企业前期投入的成本回收，在土地招拍挂时，设定部分条件，便于企业低价拿地。若开发企业不能如愿拿地，也可通过土地出让收入的返还，平衡前期投入一级市场的开发成本及获得一定的投资收益。但该模式虽然减轻了政府的前期资金压力，但不利于各地政府调控和稳定地价，同时也滋生了地方政府的腐败。

（三）政府主导的市场化运作模式

此模式一般为政府部门通过招标或授权第三方平台企业来对土地资源进行一级开发整理开发，并由政府出资来保障土地资源的开发运作，开发整理企业在土地出让后，按一定比例享受一定的收益分成（通常情况下是土地开发总成本的2%-5%左右）。

政府主导型的市场化开发模式与政府主导模式相似，也存在一些问题待以解决。第一政府负担重，融资压力大。因开发整理资金由政府出资，因此各地政府部门都背负了巨大的债务压力和还款责任，且政府部门的融资受到各种条件限制，不可能大规模的实施。各地用于土地开发整理的资金也很有限，全部项目如都通过政府出资方式，势必对各地政府资金产生极大的压力。第二成本审核认定难。财政部门和自然资源部门对成本的审核往往不能形成统一的意见，同时土地开发整理成本审核认定也变相增加了政府部门的工作量和审核成本。开发企业和政府有时还会因成本审核的认定产生纠纷，所造成的这一现象还需要根据实际问题进行改良。

（四）政府与市场合作模式

在该模式中，政府通过对开发企业自身资金、技术、管理等多个方面的综合实力的评价，依照项目的具体情况，通过授权或其他方式选取合适的土地开发企业，与其共同合作出资进行土地开发整理，共同对项目土地一级开发进行运作。土地整理完成后实施招拍挂出让。

政府与市场合作模式在最大程度上促进了地方政府和土地开发公司之间的合作，同时赋予了土地资源开发团队更高的专业性和能动性，通过两者的优势互补来加强团队的协作能力优势互补，从而进一步提升政府在土地一级开发整理效能。同时减轻政府资金压力，是一种非常符合现实融资要求的开发模式。

三、新形势下的土地储备融资开发模式

（一）土地储备专项债券模式

2017年5月財政部和国土资源部颁发了《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》，地方政府土地储备专项债券融资的"前门"也被正式开启，而这种地方政府土地储备在一定程度上占用了地方政府专项债额度，并且在原有专项债券上进行了创新。这种新型专项地方债主要特点是其土地储备的发行由地方政府负责，且地方政府专项债券是以项目对应并纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入或国有土地收益基金收入偿还的。但是，土地储备项目的发行土地储备专项债券需要建立在有稳定预期偿还资金之上的，其对应的政府性基金收入需要切实保障偿还债券的本金和利息，从而进一步促进项目收益和融资之间的平衡。但2019年底，根据国务院有关会议要求，暂停发行土地储备专项债券，给各地土地储备工作带来了一定困难。但同时也为各地探索新的融资模式带来了机遇。

（二）土地储备社会资本参与模式

土地储备社会资本参与模式主要是当地政府采用公开招标或授权等多种方式，使社会中具有一定资质和实力的企业参与土地储备机构，并与其共同实施土地一级开发。在成立项目公司后，由项目公司具体负责对土地资源的开发和整理，其出让必须在土地熟化后实行，给项目公司所支付的资金主要是土地储备机构从财政部门返还在土地一级开发前期的资金成本，且项目公司按照约定偿还前期社会资本的投资，投资人收到全部投资成本和投资收益之后退出，不再分享土地出让后的增值收益。

（三）一、二级市场联动模式

各地方政府通过地方规章出台有关土地开发整理的实施文件（如：各地的城市更新政策）。对土地开发整理工作进行政策明确，房地产开发企业或地方平台公司通过合法渠道取得土地的一、二级市场联动开发的权利。金融机构根据各地方出台的相关政策给与开发企业或平台公司相应的贷款用于土地的一级开发整理，土地整理完成后实施出让，出让主体依然是前期的开发整理单位，整理单位通过二级市场的房地产销售收入等用于贷款的偿还。

四、结语

随着我国城市化建设进程的不断推进加快，土地储备的问题也日益受到了越来越多人的高度关注。而目前我国的城市土地储备管理制度在有效推动当代我国的大型城市规划与建设发展，优化城市土地利用资源配置，提高城市土地利用效益与资源利用率等方面更是起着极为核心的导向作用。随着新时代的发展进步，还需要国家政府和各个部门深入研究国有土地储备中可能存在的一些问题，并及时提出具有针对性的解决政策措施，拓宽土地储备融资及土地开发整理模式的服务渠道，防范土地融资中的风险，实现我们对国土资源的有效利用和管理。

土地储备制度为实现政府宏观调控而发挥着极为核心的关键作用。土地储存制度不仅要保证土地资源在后期开发的时的土地市场运行规范、建设用地保障能力规范、土地节约集约利用规范以及保障房用地供应的作用，还需要参考“项目运作交给市场，强化行业管理、公共服务职能”的开发思想，积极鼓励社会中的部分企业参与到土地储备开发项目中，共同探索土地储备开发融资的新模式。

对于目前我国土地储备管理机构而言，改变过去简单、且过于粗放的融资管理模式，优化融资资源结构，避免债务风险等将是未来一个时期重要的工作任务，同时也是保持土地储备工作长期平稳健康发展的必然要求。各地土地储备机构要通过引入这种新的融资管理方式，探索新的土地开发整理模式，不仅可以有效拓宽融资业务渠道，增加资金来源的丰富多样性，还可以有效率地降低政府债务管理风险，减少地方土地储备收储管理过程及其中的各种利益冲突，促进经济平稳健康发展，完善地方政府专项债务管理，遏制违法违规变相举债行为，深化财政与金融互动，更好地服务于土地储备及相关的领域的发展。

参考文献：

[1]于永泽. 城市土地储备制度对房地产市场的影响分析[J].商业文化，2021（04）：34-35.

[2]朱万明. 土地储备的发展、实践以及新时代背景下的思考[J]. 上海国土资源，2021，42（01）：79-83.

[3]李晶.土地储备工作中存在的问题及对策[J].住宅与房地产，2021（09）：245-246.

[4]湛栩鶠.土地储备融资法律制度的完善[D].广西大学，2019.

[5]巩力锐.T市土地储备问题研究[D].华北电力大学（北京），2019.

[6]张仕栋.我国绿色土地储备制度研究[D].郑州大学，2019.

[7]柳培鑫.储备土地的范围与取得方式[J].中国地名，2019（07）：37.

[8]竹齐天.我国土地储备中的权益分配问题研究[D].中南财经政法大学，2019.

[9]陈其昌.关于土地储备制度对房地产市场的调控问题研究[J]. 经济管理文摘，2019（17）：74-75.

[10]董涛.城市土地储备制度、模式、问题和对策[J].今日财富（中国知识产权），2020（08）：157-158.

[11]王振坡，刘璐，牛家威. 我国城市土地储备制度的演进逻辑与变革方向[J].中国房地产，2020（06）：35-41.

[12]陈其昌.现行土地储备制度的城市房地产开发用地供给管理措施探讨[J].商业观察，2020（01）：174.