“绿水青山就是金山银山”需要创新

魏丽莉

绿水青山向金山银山转化过程就是生态资源资产化、生态资产资本化过程，也是实现生态产业化、产业生态化的过程。

“绿水青山就是金山银山”是习近平总书记生态文明思想的核心。2021年4月中办、国办联合发布了《关于完善生态产品价值实现机制的意见》对绿水青山如何向金山银山转化进行了顶层设计和制度安排。随后，自然资源部先后分两批推出了国内生态产品价值实现典型案例，旨在向全国提供绿水青山向金山银山转化，可持续的生态产品价值实现的具体做法和经验。当前，在生态文明战略转型和乡村振兴的大背景下，探索绿水青山向金山银山转化，实现生态资源在一定区域内的生态效益、经济效益和社会效应既是实现生态环境保护、开发、利用，生态资源可持续发展和治理的根本举措，也是以生态振兴引领乡村全面振兴的必然要求，更是贯彻绿色高质量发展理念，以生态资源价值创造实现扩大内需的国内大循环，国内国际双循环新发展格局的必由之路。

不能依靠各类融资平台

从经济理论上看，绿水青山是生态资源，在经济学意义上，也可以看做是生产要素，金山银山是财富，或者说是资产，但是财富和资产本身只表示一个存量，而不是流量。更确切地说，作为存量的生态资产要通过生产经营活动给资产的所有权人带来可持续性的收入，这就是说，金山银山是资本。绿水青山并不天然就是金山银山，绿水青山向金山银山转化意味着，绿水青山这类生产要素能够在生产经营过程中给要素所有者带来可持续性的现金流收入，这个过程就是生态资源资产化、生态资产资本化过程，是实现生态资源资本化、价值化、市场化过程，从产业的角度促进工业文明向生态文明转型来看，也是实现生态产业化、产业生态化的过程。

当前，生态资源价值的实现面临着生态资源的权属不清，“公地现象”突出，搭便车开发造成生态破坏等后果无人承担;生态资源价值难以准确计价、核算，标准难以统一，计价结果无法与市场对接，造成生态资源供需不匹配;生态资源开发资金需求量大，财政压力大，企业等开发主体面临不可持续、难以长久、积极性不高等一系列问题。其中，依靠土地财政支持各类融资平台，单一主体获益的开发模式是各地生态资源开发和建设田园综合体、美丽乡村等乡村振兴和建设行动最主要的一种方式，这种方式突出表现在各地方政府依托市区两级的城投公司大力进军乡村，或与外部投资主体联合组建新的农业企业发展乡村产业，或是改善农业乡镇、生态功能区的基础设施等生产条件，在发展产业的同时建设农民集中居住区，对农民进行搬迁改造。此举本无可厚非，地方政府对农业农村发展的重视和良苦用心可见一斑，但是详细分析，却发现此举有南辕北辙之嫌，不免捡了芝麻，丢了西瓜，不但没有取得预期的良好效果，而且还落得政府热、平台冷、农民看的结果。

首先，融资平台的功能定位不便于参与乡村产业发展。城市各类融资平台、城投公司是地方政府及其部门和机构通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立的，旨在为城市建设融资，进行基础设施建设的国有企业。融资平台成立的初衷或目的就是为城市建设项目融资，并且在2008年以来得到飞速發展，但是由于其与政府千丝万缕的联系也带来了政企不分、政府隐形债务扩张、风险加剧等一系列问题。2014年以来国务院、国家发改委针对各类融资平台出台了一系列规范性政策文件，政府性债务得到了控制，融资平台的扩张得到了抑制。纵观上海、合肥等一些在竞争中脱颖而出的城市，当地的融资平台在承担城市基础设施任务的同时，已经成功向产业园区投资、运行，使股权投资和资本运作转型，发展成为高度市场化的主体。乡村及其产业由于其天然的低回报、长周期、需巨量的投资特性，让这些本来助力城市高质量发展的融资平台，迫于政治要求和国企责任参与乡村振兴，往往苦不堪言，而且得不偿失。

其次，融资平台的运作模式不适合乡村，不切合乡村发展实际。融资平台参与乡村振兴，往往是基础设施先行，辅之以发展乡村产业。前项任务需要以政府信用背书融资，或依靠自身积累投入基础设施建设项目资金，这就需要和政府分享土地出让收益;参与乡村产业建设也往往是附加价值较高，这就需要规模化、集中化经营土地，有的还需要集中搬迁安置农民。企业在前期没有任何利润的前提下，首先要被动支付土地租金、用工等硬性支出，这对企业来说是个不小的经济负担。而且，融资平台参与乡村产业同样无法解决物流、仓储、冷链，甚至发展三产采摘、旅游等建设用地，难以通过正规商业银行获得融资等等一系列问题。在实践中多是强按牛头饮水，是一件吃力不讨好的事情。

最后，融资平台的运行效果不能令各方满意，尤其是使乡村振兴的主体农民利益得不到有效满足。政府热心且高度重视乡村振兴，平台公司为了完成政治任务，硬着头皮也要继续干。融资平台参与乡村建设，虽然改善了乡村基础设施建设等生产性条件，但是迫于自身财务压力不得不通过其他产业投资收益来弥补投资农业的亏空，也带来对乡村产业生态的破坏，乡村文化底蕴的摧毁。农民的生计在一次性买断之后，只能变成靠房产出租的食利阶层，丧失了基本的劳动需求和劳动能力，再加上教育、文化等公共产品供给缺失并没有从根本上解决农村根深蒂固的传统小农意识。

建立和完善生态资源

既然融资平台不能以建设城市的方式去参与振兴乡村，那么如何振兴乡村，富裕农民呢？笔者认为，答案就是以农民为主体，将农民组织起来，构建新型集体经济组织，让新型集体经济组织成为农民集体资产经营主体，成为乡村产业发展主导，成为乡村治理的主力。这是因为，随着城乡融合加深，人们越来越向往乡村清新的空气、干净的水源、绿色有机的农产品，以及乡村的慢生活、田园生活。空间立体的乡村生态资源日益成为稀缺资源。以集体经济组织为中介活化以土地为主的乡村生态资源，让这些天量的集体资产以组织化的形式进入市场交易，实现习近平总书记所说的“绿水青山就是金山银山”，为农民带来更多财产性收入。这种依靠农民主体、自下而上的、内生力量振兴乡村的方式不仅是可行的，也是必须的，要远比单纯依靠城市外生力量介入乡村成本更低、更可持续、更有利于农民和乡村。具体来说，就是要从过去依靠单一融资平台的生态资源开发模式转向发展壮大集体经济，有效平衡政府、外部投资主体、市民以及依山而居、傍水而息、坐拥山水林田湖草山沙等良好的生态资源的农民等各方利益，获得双赢甚至多赢的开发模式的转变，为此，需要通过创新建立和完善一系列“政府主导、市场运作、社会各界广泛参与”生态资源价值实现的政策和制度体系。

一是加强生态资源调查监测，完善生态资源产权制度。经济学理论告诉我们，清晰的权利界定是市场交易的前提。只有将“无主”的生态资源的产权归属及其各项产权权能加以明确，生态资源的市场交易才能顺利进行。这是实现生态资源价值最基础、也是最艰巨、最繁重、最需要花气力去完成的工作。一定区域内山林、池塘、湖泊、水源等都有哪些生态资源，这些生态资源归谁所有，是国家的，还是集体的，还是个人的，各类产权主体具有哪些权能等等，要通过摸清生态资源家底，对生态资源进行确权、登记、颁证，进一步明确生态资源所有权、经营权以及出让、转让、出租、抵押、入股等各项产权权能。当前我们农村集体产权制度改革已经结束，集体土地的产权主体和产权权能已经通过确权登记办证工作予以明确;省级层面的自然保护地、江河湖泊、森林草原等自然资源生态空间确权登记等相关工作正在全面展开，已有超过27个省区市政府印发了自然资源确权登记总体工作方案。各地在乡村振兴战略实施过程中建设田园综合体、美丽乡村，要同步开展生态资源确权、登记、办证工作，确保在生态资源市场交易的是“有主财产”，避免具有公共产品属性的生态资源被私人享有。

二是建立生态产品价值评价制度，推动生态产品价值核算规范化、核算结果能运用。这一步就是要看生态产品有什么价值、值多少钱，谁来评估这个价值？评估后的价值能否被市场认可、接受？当前，在江西抚州、浙江丽水等试点地区开展国家GEP生态制度核算。实际上，乡村振兴过程中生态资源由村社内部定价是最合理，也是成本最低的。这是因为中国传统乡土社会，受村社理性和传统伦理文化的约束，不同于资本主义农业地租和地价由市场决定，农村生态资源，包括地租和地价，一般由非成文的内部协商和谈判定价在实现生态资源的一级市场予以认可。通过组建股份制、股份合作制的新型集体经济组织，这个集体经济组织通过将财政对农村生产性投入以投做股、折股量化到每个社区集体经济组织成员身上，或以现金配股形式吸引将已经分散到农民个人手中的土地、生态资源重新拿出来，入股到新型集体经济组织，以农民集体组织的名义推动村域范围内生态资源价值的整体性、系统性开发，在村社内部按照一产价格对村域范围的生态资源进行定价。

三是明确政府、企业和农民等各自职责定位，建立多元化社会主体广泛参与的生态产品价值经营开发机制。在促进农村非标化的生态资产标准化经营过程中，政府要在生态资源产权制度、生态资源市场化开发交易规则制定、规划引导、基础设施建设项目支持等基础性制度建构，使农民集体成为生态资源规模化交易主体、乡村治理主体。在加快组建村域集体经济组织的基础上，组建乡镇集体经济组织联合体，将乡镇一级集体经济组织作为区域生态资源投资运营主体，积极对内收储农民土地、宅基地以及各种形式的生态资源。建立县级或镇级产权交易中心，对外招商引资，集体经济组织以三产定价，依托生态资源开发，乡村一二三产融合等项目与域外投资主体合作开发，推动区域资源资本化经营，价值化实现。要明确集体经济组织同外部投资主体合股联营的方式、入股范围、经营模式、规范股权管理，拓宽融资渠道，同时加强风险防范。要健全收益分配机制，确保农民能够分享更多生态资源价值化实现的收益。

四是完善财税和金融手段，健全生态产品价值实现的资金支持政策。要创新财政政策和手段，通过产业政策、土地政策、税收政策等支持生态产品价值实现。要通过建立生态补偿基金，制定适合本地区的生态资源开发的行业指导目录，引导社会资本投向能够实现区域生态效益、经济效益和社会效益的领域。要抓紧制定和完善集体土地入市交易制度。通过征收生态税反哺，建立区域生态转移支付制度等，促进生态资源和产品外部效应内部化，发挥财政在生态资源价值实现的基础性和支柱作用。鼓励社会组织建立生态公益基金，建立多元化资金投入机制，合力推动生态产品价值实现。要加大绿色金融支持力度。依法依规开展水权、林权等生态资源使用权抵押、产品订单抵押等绿色信贷业务，探索“生态资产权益抵押+项目贷”模式，融资收益用于区域内绿色产业、一二三产融合发展、以及生态环境提升。探索古屋贷、非遗贷等金融产品，以收储、托管等形式进行资本融资，用于古屋拯救改造、古村修葺完善非物质文化遗产传承发扬，以及乡村旅游开发等。鼓励银行等金融机构创新金融产品和服务，加大对生态产品经营开发主体中长期贷款支持力度。政府性融资担保机构要对符合条件的生态产品开发主体提供融资担保服务。鼓励区域内的生态资源资产管理机构发行绿色债券在资本市场融资，探索生态产品资产证券化的路径和模式。

五是完善文化、组织、人才，干部考核等各项政策，健全生态产品价值实现保障机制。赋予生态资源开发的文化内核，在区域生态资源开发、推介、宣传中更加注重在地化知识、挖掘本土化文化。县域内各职能部门把重点支持基层党支部领办合作社发展壮大集体经济组织上，引导和支持设计、运营、文创、规划等社会资源对接集体经济组织这个城乡资源转化平台，鼓励市民下乡与农民联合创业进行资源资本化开发。对于纯农业地区、生态功能区，着重考核其在生态资源维护、环境保护、或以GEP为主要考核評价指标，其他地区可以实行生态产品价值和经济发展双指标的考核方式，确保农民收入增长高于生产总产值的增长，高于城镇居民收入的增长。将生态产品价值核算结果作为领导干部对自然资源资产离任审计的重要参考。

六是坚持试点先行，先行先试，鼓励将试点经验上升为地区政策。国家已经在江西抚州、浙江等部分地级市开展生态资源价值实现的试点，国家发改委确定的城乡融合试验区、新型城镇化试点的部分地区也要求在建立生态产品价值实现机制等方面开展试验。除了试点地区外，也要鼓励和支持其他地区探索试验，先行先试，努力破解现行制度框架体系下深层次瓶颈制约，及时总结推广典型案例和经验做法。允许试错，宽容失败，把干部因探索试验犯错同主观徇私舞弊犯错区别开来，把党史学习教育同试点试验探索有机结合起来，支持敢于担当作为的干部干事创业，推动试点试验成熟化、制度化、政策化。

（作者单位系中共青岛市委党校经济学部）