规范电动自行车登记管理的若干思考——以号牌国家技术标准和登记管理系统为视角

李 铭

（江苏省南通市公安局，江苏 南通 226001）

随着我国经济社会的飞速发展和人民生活水平的不断提高，电动自行车早已进入寻常百姓家。作为一种重要的中长距离代步工具，弥补了公共交通系统的不足，具有扎实的民众基础，[1]有效回应和解决了群众日常工作生活中长途出行的便利需求。在现代城市交通管理中，电动自行车引发的问题越来越受到人们的重视，成为交通管理领域的热点、焦点和难点。专家们普遍认为，电动车自行车除了驾驶人守法意识不强、违法行为多之外，还有很大一部分原因是生产、销售环节缺乏良好的制度设计。并从现行法律规范出发，剖析了电动自行车在生产管理、销售管理、登记管理、通行管理、不达标产品管理、治安管理等环节的诸多突出问题。[2]余凌云教授曾一针见血的指出：“政府对电动自行车的治理活动，是由标准订定、生产与销售管理以及路面管理等诸多环节所构成的。它们环环相扣，共同组合成一个完整的规制“链条”，现在的问题在于相关部门在标准修订、生产、销售等上游的管理环节存在普遍的不作为情况，使得大量的治理负担就像滚雪球一样，转移到了下游的路面执法环节之中，被迫由公安机关交管部门来承担，自然治理压力大，矛盾多，质疑声大。“[3]2019年4月15日，国家标准《电动自行车通用技术条件》(GB17761—2018)千呼万唤始出来，该电动车新国标的正式实施，为基层一线民警的执法活动提供了明确的、具有可操作性的规范依据和事实认定上的技术支撑。宋华琳教授早年曾提出，技术标准构成了判断行政审判中事实认定构成要件的基准[4]的学术观点，为法学界所普遍认同。一方面，凸显出技术标准在行政法领域居于极端重要性的地位；另一方面，也阐明了技术标准在行政案件事实认定环节所起到的关键性作用。在警务实践中，电动自行车登记管理方面存在的诸多待解的突出难题，都与电动自行车号牌没有统一的国家技术标准不无关联。

一、我国电动自行车号牌缺乏统一的国家技术标准

众所周知，电动自行车属于非机动车。按照《道路交通安全法》第18条之规定，依法应当登记的非机动车，经公安机关交通管理部门登记后，方可上道路行驶。依法应当登记的非机动车的种类，由省、自治区、直辖市人民政府根据当地实际情况规定。非机动车的外形尺寸、质量、制动器、车铃和夜间反光装置，应当符合非机动车安全技术标准。恰如学者所言：“标准授权条款规定于一般警察法中，授予警察机关频繁行使的干预公民权利的职权。”[5]

目前，电动自行车管理正逐步纳入法治化的轨道，严格按照《道路交通安全法》和国家标准《电动自行车通用技术条件》认真执行。但对电动自行车号牌的管理，却未做到象机动车《中华人民共和国机动车号牌》（GA36—2014）国家公共安全行业标准那样有据可依、有制可循从而导致实践中全国各地电动自行车号是牌琳琅满目、五花八门，如同当年全国城管系统统一制式服装之前①中共中央、国务院于2015年12月30日下发并实施《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》是为理顺城市管理执法体制，解决城市管理面临的突出矛盾和问题，消除城市管理工作中的短板，进一步提高城市管理和公共服务水平提出的意见。的乱象那般，让广大行政相对人和交通参与者不知所措、无所适从，在一定程度上削弱了交管部门的执法权威、降低了执法效能。我们通过互联网查询，将全国部分大中城市电动自行车号牌的具体情况[6]做了粗略的梳理和比较，相关内容详见表1。

表1：全国部分大中城市电动自行车号牌的具体情况

7太原蓝底白字。上方有“太原”字样。 号码六位数电动自行车应当经登记并取得公安机关交通管理部门核发的有效号牌、行驶证后，方可上道路行驶。《太原市电动自行车管理条例》于2018年5月1日起实施。第29条：市、县（市、区）人民政府应当根据电动自行车管理的具体情况和实际需要，通过调整编制、增加人员、建设信息平台等方式，保障电动自行车管理工作有序开展。8大同分为电动二轮车（绿底白字）和电动自行车（黄底黑字）两种。上方有“大同”字样，前者下方有“电动二轮车”字样；后者下方有“电动自行车“字样。本条例实施前购买的不符合国家标准的电动二轮车、电动三轮车实行过渡期备案登记管理，过渡期5年。号码六位数 无《大同市电动车管理条例》于2017年6月1日起实施。无9江苏淡绿色底白字苏+字母（对应的地级市）七位数字（首字母对应的县区+六位数字）设区的市、县（市）公安机关交通管理部门应当加强对在本行政区域内使用的外地号牌电动自行车的管理。《江苏省电动自行车登记工作规范（试行）》于2019年4月15日起实施，《江苏省电动自行车管理条例》于2020年7月1日起实施。原来各地级市有自建开发的老系统，2019年4月15日国家标准《电动自行车通用技术条件》实施后统一录入江苏省电动自行车登记平台。

管中窥豹，通过比较分析，我们发现：因法律授权对非机动车管理权限分属各省（自治区、直辖市），且缺乏全国统一的电动自行车号牌国家技术标准，客观上造成了号牌外观尺寸大小、颜色文字格式设置不统一、欠科学的尴尬现象，相关问题主要表现在如下四个方面。

第一，电动自行车管理涉及的法律规范的名称不统一，有条例（《北京市非机动车管理条例》《江苏省电动自行车管理条例》《太原市电动自行车管理条例》《大同市电动车管理条例》）和办法（《上海市非机动车管理法》《贵州省电动自行车管理办法》）等。前者属于地方性法规，名称中使用了“条例”；后者是地方政府规章，名称中使用了“办法”。究其原因，上海地方立法时间较早，由政府主导，先试先行值得肯定。为今后条件成熟后，由人大制定地方性法规加以进一步健全、完善预留下了立法的空间。法律规范的名称中，作为客体的管理对象之外延，北京、上海将电动自行车纳入非机动车，统一管理标准和执法尺度，彰显了特大型城市粗放型、系统化的管理理念；2015年《立法法》修订后，对地方政府在上位法范围内制定执行性立法以及就地方性事务制定自主性立法的权力做了明确规定（详见《立法法》第73条），相关地方立法逐步驶入了快车道。太原和大同等大中型城市则单独对电动自行车进行了专门化的立法，体现了精细化管理的时代要求和鲜明的地方特色。而《太原市电动自行车管理条例》（类似的还有《贵州省电动自行车管理办法》等）管理对象仅指电动自行车；《大同市电动车管理条例》的客体则涵盖了电动自行车、电动二轮车、电动轮椅车、电动三轮车、小型低速电动汽车。二者在管理对象名称规范角度，均力求做到了科学、规范、严谨、准确，也与《电动自行车通用技术条件》国家标准在称谓上相契合，从而实现了文本表述和警务实践的无缝对接。究竟是地方人大还是政府对电动自行车行使立法权好呢？可谓是“仁者见仁，智者见智”。另外，按照《行政处罚法》（2021年7月15日实施）第14条之规定，尚未制定法律、法规的，地方政府规章罚款的限额由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会规定。

第二，各地电动自行车号牌外观尺寸大小上，存在着先天性的明显差异。北京、重庆的号牌简洁大方、直白明了，直辖市和管理机关在文字上都做了特殊处理和加粗设计，让人眼前一亮、一目了然。也易于道路技术监控设施的实时抓拍，便于交通参与人的瞬间识别。而上海号牌则以小一号的字体加入了上海市交警总队监制和电动自行车具体类型等汉字内容，使得普通成年人巴掌大小的一块号牌被上下23个汉字和居中的七位数阿拉伯数字占得满满当当的。一眼看上去显得杂乱无章，交通参与者不停下脚步、定睛仔细观察，关键性的数字号码信息是无论如何也难以辨识清楚的。这是普通人对号牌的辨识水平，那么摄像头会好些么？回顾十余年之前，道路技术监控设施绝大多数安装在机动车道内，非机动车道一般是不安装“摄像头”、“电子眼”的。因为，即使非机动车道安装了技术监控设施，在当时的技术条件（非高清摄像头）和管理水平（号牌实在太小、数字看不清楚）下，也无法实现对过往非机动车辆的牌照等相关信息的有效监测。[7]现在，随着大量高清摄像头的普及运用，城市的绝大多数非机动车道的主要路口（段）都处在各类高清摄像头全时空、全方位的密集覆盖之下。近年来，随着日趋成熟的道路技术监控设施的推广运用，也对电动自行车号牌的外观尺寸大小、反光度（夜间可视性）、汉字、字母、数字的粗细、大小可辨识度提出了更为严苛的客观要求。如果号牌上的文字过于繁琐，汉字、字母、数字过于纤细或过小，反光材质缺失或者不达标、夜间及光线不足时、非白色不易识别等情形下，会直接影响到道路技术监控设施效果的正常发挥。质言之，上海号牌在设计方面，因其加入了过多的文字性内容，反而显得画蛇添足了。这完全是设计人员坐在办公室里脱离实际、闭门造车的结果，而人为忽略了执法实践中的现实的需求和关键性细节上的把控、权衡。其他大中型城市的电动车号牌也多采取了上述两种外观设计模式，类似前者简约型的有太原市、邯郸市、大同市、朔州市、忻州市、运城市、沈阳市、福州市以及江苏省各地级市等，效仿后者复杂型的有唐山市、长治市等。仅从数量上比较分析，我们不难发现，当下简约型外观设计模式的电动自行车号牌以其简洁大方、辨识度高的显著特点，赢得了政府、群众和市场的一致认可和肯定，逐步替代了传统复杂型电动自行车号牌的外观设计样式，占据了电动自行车号牌的大部分份额，成为市场的主流。

第三，各地电动自行车号牌照在颜色和具体内容的设计上是八仙过海各显神通，呈现出林林总总、各式各样，无法穷尽的乱象。北京、天津市是白底黑字，上海、唐山、太原蓝底白字，重庆、大同绿底白字。具体内容方面有省+数字或字母（七位），省+地级市对应字母+数字（六位或七位）。有研究显示，颜色视认性指“色彩能在多远的距离以及多长时间内被辨别的程度”，通俗讲有点像是“人的辨识度”。从好到差的排列依次是白、银、黄、红、蓝、黑。[8]据此，白字作为数字较为醒目，具有更高的颜色视认性和可辨识度是有其科学依据的。如前文所述，许多城市在关键信息上用了白色数字或白色汉字的内容，最近如2020年5月贵州省电动自行车号牌也用了白色[9]。在号牌颜色的选择方面，红、蓝、绿安全色的对比色均为白色。[10]其中，（淡）绿色作为底色，与白色之间反差较大，放在一起更加醒目（如江苏、山东省新版电动自行车号牌均以淡绿色为底色）。上海、太原、邯郸选择蓝底白字也是不无道理的。总之，特大城市加七位数（或八位数），大中城市省名+地级市对应字母+六位数（或七位数）的组合已成为电动自行车号牌承载信息内容的主要潮流，与机动车号牌在数字、颜色上既相互联系、呼应、又有所差异和区别。而电动自行车保有量远远大于机动车的现实状况，使得号牌字母与数字的组合从原先的六位，发展到现在的七位、八位甚至加入字母等更为繁复的应用组合。电动自行车虽不可能象机动车一样，做到全国所有电动自行车号牌信息内容完全整齐划一。但至少其外观尺寸大小、颜色一致，号牌内容方面的格式在整体布局安排上是可以，也应当实现规范统一的。

第四，关于外地号牌电动自行车限行的问题，这是一个现实而沉重的话题。北京、上海、武汉（详见《武汉市电动自行车管理暂行办法》第9条）、无锡（《无锡市道路交通安全管理办法》第24条）、苏州（《苏州市道路交通安全条例》第21条）对于外地牌照电动自行车管理采取了严格的限行措施，规定必须经登记，取得本市电动自行车行驶证、号牌，方可在本市道路行驶。特殊情况下，无锡、苏州对过境电动自行车给予了例外的宽宥。2020年8月26日苏州市第十六届人民代表大会常务委员会第二十八次会议对《苏州市道路交通安全条例》进行了修订（于2021年1月1日实施），取消了对外地号牌电动自行车限行的规定，从而与2020年7月1日实施的《江苏省电动自行车管理条例》保持了一致。按照法律优先原则，《无锡市道路交通安全管理办法》中对外地号牌自行车限行的相关规定也应尽快予以修订和完善。而太原等绝大多数城市对于外地牌号的电动自行车没有明文的限行规定，按照“法无禁止即可为”的原则，可以理解为没有相关禁行或限行之规定。关于外地号牌电动自行车限行问题，从立法权限角度讲，诚如学者所言，《道路交通安全法》对地方政府制定道路通行规则的权力明确作出了授权。据此，是否允许电动自行车通行，以及在怎样的地域范围内通行，应属于一项地方事务。各地政府有权结合本地的实际需要、交通状况等条件，在不与上位法抵触的前提下，出台具体的通行方案。[11]质言之，一方面当下电动自行车限行政策是特大型城市道路承载资源有限性这一客观现实逼迫下的无奈之举——连机动车都限行了，更何况非机动车呢？另一方面，在对外地号牌电动车管理方面的现状是“理想很丰满、现实很无奈”。目前，在全国电动自行车计算机登记管理系统和相关数据库尚未建成联网的现状之下。对于特大型城市而言，无论从交通管理纠处违章、事故处理，还是派出所、刑侦部门侦办盗抢电动自行车案件往往是心有余而力不足，车太多人太少、实在是管不过来啊！不得已的情况之下，对于外地号牌电动自行车，不如索性，乘早一禁了之，免得留有后患，亦不失是权衡利弊后的无奈选择。

综上，我们认为应以登记环节为抓手，进一步加强对电动自行车的规范化、专业化管理。余凌云教授一直倡导“以电动自行车治理为例，这当然属于地方事权”的治理理念[12]，各地应通过地方立法的形式，逐步建立、健全相关法律规范和规章制度。北京《北京市非机动车管理条例》和《北京市电动自行车登记规定》，上海《上海市非机动车管理办法》和《上海市非机动车登记规定》的同步双轨制的管理模式较为先进、科学（江苏是不同步双轨制），将精细化管理落实到每个环节、岗位和节点。特别值得一提的是，应效仿机动车管理中的《中华人民共和国机动车号牌》国家技术标准，尽快制定出台《中华人民共和国电动自行车号牌》国家公共安全行业标准。统一规范电动自行车号牌的外观尺寸、颜色、文字、数字、字母等具体内容设置。同样，象管理机动车一样，建立完善全国统一的电动自行车计算机登记管理系统和相关数据库，以便于各区县（自治县）公安机关交通管理部门使用电动自行车登记管理系统办理电动自行车登记业务。

二、亟待建设统一的电动自行车计算机登记管理系统及相关数据库

公安机关对于电动自行车管理主要是两大块，交管部门的登记管理和派出所、刑侦部门的治安管理（含交管部门的事故侦查）。其中，登记管理是源头和基础，是治安管理、打击涉车违法犯罪有效开展的前提条件和客观保障。

早在2008年，江苏省泰州市海陵区派出所有民警就电瓶车被盗案件多发做了粗浅的原因分析。一是群众自我防范意识薄弱；二是社区防范设施不健全，防范手段单一；三是公共复杂场所防范措施欠缺；四是销赃渠道畅通。[13]另有学者以江苏省常州市中心2011年至2012年电瓶车盗窃犯罪热点分析为例，探讨了犯罪热点时空转移特点，并挖掘了背后的深层次原因。[14]给出了打防建议和因应对策，也提到了增强群众的防范意识，并针对特定群体如中老年人，做了类型化的区分。给出了中年人应将车辆放在有监控、人流量多的地方；老年人千万要记得上锁的防范建议。再次，随着道路技术监控设施的普及运用，要进一步强化重点部位、重点场所的监控覆盖，不断完善监控、报警系统，逐步改进和提升现代科技服务实战的效能和效果。最后，要健全立法以及相关配套司法解释，加大对盗窃电动自行车嫌疑人的惩处力度，并对那些收购被盗电动自行车、买赃自用的人也要依法从严查处。目前，对于涉及机动车犯罪有《最高人民法院、最高人民检察院关于办理与盗窃、抢劫、诈骗、抢夺机动车相关刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（法释〔2007〕11号），而电动自行车犯罪仍旧适用《最高人民法院、最高人民检察院关于办理盗窃刑事案件适用法律若干问题的解释》(2013年3月8日)之规定。建议，尽早制定出台《最高人民法院、最高人民检察院关于办理与盗窃、抢劫、诈骗、抢夺电动自行车相关刑事案件具体应用法律若干问题的解释》，以期更好的指导基层警务实践，打击犯罪，保护群众财产。

在健全现行法律制度、扩大宣传提高群众防范意识、落实完善人防、物防、技防等安全防范措施的同时，分阶段构建全国统一的电动自行车登记管理系统势在必行。通过前文对电动自行车登记管理制度的比较研究，我们发现：上海和重庆市明确了交管部门是具体主管部门，按照层级分工的具体要求，上海市公安局交警总队、重庆市公安局交通管理局负责建设非机动车计算机登记管理系统。下辖各区(县)公安机关交通管理部门应当使用非机动车计算机登记管理系统办理非机动车登记，重庆还进一步提出了建立相关数据库的明确目标和立法规划。太原市则原则性的提出，各市、县（市、区）人民政府应当根据电动自行车管理的具体情况和实际需要，通过调整编制、增加人员、建设信息平台等方式，保障电动自行车管理工作有序开展。但法律文本中，具体由政府的哪个部门负责筹建、主管、运营非机动车计算机登记管理系统却没有具体的规定。是由现有政府部门如交管部门，还是另行设立其他部门机构管理，就不得而知了，还需配套的下位法加以进一步予以明确。其他地方在法律文本中对电动自行车登记管理系统建设规划之规定几乎是付之厥如。以江苏省为例，过往各个地级市自己各自为政、大都独立开发了自己的电动自行车登记管理系统。该管理系统在公安机关内部的运作情况看，处于封闭式运行管理模式。地级市之间尚未开放实时联网查询功能，势必直接影响到区域性整体打防工作的有效开展。究其原因，很长一段时期以来，许多地方将主要的警力、精力、物力和财力投注到机动车管理领域，人为忽略了对非机动车尤其是涉及千家万户、百姓民生的电动自行车的登记管理工作。

追根溯源，区域性的电动自行车登记管理系统，最早肇始于2011年初，江苏省镇江市电动自行车被盗案件一度高发，成为影响社会安全的一大痼疾。公安机关破案后，往往面临找不到失主的尴尬，造成查处难、返赃难，影响了对涉车违法犯罪的打击力度。为解决这一突出问题，镇江市公安交管部门开展了为全市所有电动自行车办理号牌登记，建立档案，整合信息等工作。这项全国首创措施极大方便了广大群众，电动自行车万一失窃，也便于警方破案后第一时间联系返赃，达到双赢目标。[15]但一时一地的好的做法和先进经验，至今尚未在更大范围（各省、全国）推广和普及的原因也不难想象。正如前文所言，现行立法相对滞后、往年财力投入严重不足、系统技术尚不成熟、领导重视度不够等等不一而足。即便是个别已经建成系统的单位，随着日常工作的铺陈展开，各类实践运用中的问题和困惑也应运而生、随之而来。如许多新上牌的电动自行车信息（历年长时间滞留在基层派出所、派出所与车管所对接、传递、流转耗费了大量的时间和精力）未有在第一时间内录入系统、未及时变更和注销数据的现象是时有发生、屡见不鲜，使得登记环节的管理要求和操作规范形同具文。由此，直接影响到被盗抢电动自行车工作的深入开展和打处绩效的有效提升。较之于机动车，为策应“两抢一盗”案件的侦破，被盗抢机动车早就设有专门查询数据库（全国被盗抢机动车信息系统），实时联网、实时更新。而电动自行车登记管理本身面广量大，保有量至少是机动车的数倍，随着城市公共电动自行车的普及，实际保有量将进一步增加。我国幅员辽阔，各地经济发展水平地区差异性十分明显。电动自行车巨大的存量底数、区域间经济发展阶段的明显差异和高昂、庞大的的预期管理成本支出、新旧电动自行车登记系统之间缺乏配套衔接机制，是导致统一的电动自行车登记管理系统至今尚未建成完善的直接现实原因和客观制约因素。正因为没有一套健全完善的电动自行车登记管理系统，常常是发生盗窃电动自行车案件后，即便是找到了赃车，由车到案，欲找寻被害人如泥牛入海，是困难重重。穷途末路之际，只能到案发地派出所问询或者在当地接报案件系统内查询。如果能象机动车有全国统一的盗抢机动车系统，案发后第一时间报案，如实填写被盗抢机动车表，经审核批准后，即时上网录入该系统内。车辆号牌又是全国统一制式，被盗抢机动车跑到哪里，路面道路交通技术监控设施第一时间能发现线索，便于民警查扣、处置。退而求其次，即便待到后期找到赃车也能快速的“以车找人”，通过电动自行车登记管理系统第一时间找到被害人，使得案件顺利进入程序，即时结案。尽快将赃车发还被害人，将财产损失减少到最小程度。本地案件如此，涉及外地号牌电动自行车的案件亦如是。遂倡议，亟待构建全国统一的电动自行车登记管理系统，以本地为中心，连点成线，以线带面，形成区域化的集聚效应，最终实现辐射全国的良好效果。

如果说，目前全国性电动自行车登记管理系统不能搞“一刀切”，一蹴而就的话，则不妨采取分两步走的发展战略。第一步，在省级层面，建立全省统一的电动自行车登记管理系统（如江苏省2019年4月15日实施的《江苏省电动自行车登记工作规范（试行）》）。毕竟，电动自行车盗窃案件的销赃地多为省辖区域或周边省市区域内，大范围跨区域的流窜犯罪并不常见。遗憾的是，目前许多省市在登记管理立法方面存在着法律规范漏洞和技术标准真空，亟待立法机关从顶层设计上加以填补和完善。第二步，在省级电动自行车登记管理系统建立完善，运作成熟的基础之上，逐步实现区域化联网，最终实现全国电动自行车登记管理系统联网运作的远景目标。目前，可供选择的便捷路径是，省市级交管部门车管所内设的非机动车管理科室，因人员极少，只负责本地非机动车的日常管理工作。而所承载的主要服务实战方面的信息查询功能尚未很好的发挥出来。我们认为，应当设立专门岗位（信息查询岗），配备专门人员（业务娴熟的专职民警和警务辅助人员）负责查询、维护本地电动自行车登记管理系统，以满足基层办案单位查询之需。尽快开通市际、省际间的快速查询绿色通道，整合资源、简化程序、再造流程。在服务百姓生产生活的同时，更好地服务于现实斗争的需要，服务实战，服务基层。