地方政府竞争对环境规制的动态影响分析

唐子琪 夏琳琳 高思远

摘要：本研究站在中国式分权的视角下，提出假说：在经济水平不断发展的过程中，随着财政分权、政绩考核指标的变化，地方政府竞争对环境规制的影响是变化的，最后得出结论：整体看来，随着经济的不断发展，地方政府竞争对环境规制呈现倒“N”型影响，与此同时，地方政府竞争对环境规制的影响也是不同的。本文根据现阶段我国的环境污染以及规制现状，分别分析了财政分权，地方政府竞争对环境规制影响的变化，评价了政绩考核指标在环境规制水平变化过程中发挥的作用，对我国如何提高环境规制水平具有一定的启发性。

关键词：地方政府竞争;环境规制;财权事权

一.引言

党的十九大提出，“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计，把坚持人与自然和谐共生作为新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略的重要内容，把建设美丽中国作为全面建设社会主义现代化强国的重大目标，把生态文明建设和生态环境保护提升到前所未有的战略高度”，集中体现了习近平总书记生态文明建設重要战略思想。

从1982年起，我国环境规制经历从无到有、从初设到完善 、从附属到独立，但是，中国之前的环境规制并非完全的切实有效，相比英美等发达国家高效成熟的环境规制，我国环境规制依旧在一个不成熟的状态。所以怎样平衡经济利益与环境效益成为了一个重要的议题。放眼中国实际情况，地方政府是环境治理责任的直接承担者，不言而喻，地方政府间的竞争对环境治理起着至关重要的作用。与此同时，中国式分权这一体制为地方政府竞争提供了竞争条件（财政分权）和竞争目标（政绩考核指标），财政分权为地方政府竞争提供了事权和财权两个重要条件，政绩考核指标为地方政府提供了目标，这在一定程度上会影响我国的环境规制，而在经济水平提高过程中，财政分权、政绩考核指标也在发生变化，地方政府竞争对环境规制的影响也随之发生变化。

在此之前已有大量的论文以中国式分权为基础，来分析地方间竞争对环境规规制的影响。杨瑞龙等（2007）从理论上提出在中国式分权的背景下，地方间政府竞争不利于环境保护。陶然等（2009）从理论层面提出一个分析框架，才去考察环境规制各主体之间的关系，从而得出在经济激励下地方政府竞争影响环境规制的结论。朱平芳和张征宇（2010）、朱平芳等 （2011）、赵霄伟（2014）等学者通过实证研究发现，地方政府在环境规制下存在“逐底竞争”现象。后来，部分学者开始分析竞争条件（事权和财权）、竞争目标（政绩考核指标）对环境保护与治理的影响。陈宝东和邓晓兰（2015）认为地方政府过多的事权和财权都是导致疏于环境规制进而加剧环境污染的原因。张彩云（2018）就财权和事权对各个地区进行实证分析，得出在不同阶段地方间政府竞争对环境规制影响不同的结论。

二.我国环境规制及其研究现状

我国是以能源生产与消费为主的大国，环境问题因而受到更多的重视，环境规制的也渐渐变为当下的一大热点，如何制定与实施环境规制越来越重要。在其中，地方政府竞争更是一个不可忽略的因素。

地方政府竞争一直被众多学者看作是推动中国经济长期持续高速增长的重要原因。在新时代背景下， 中国的发展目标已从高速增长转向高质量发展， 通过改革和完善竞争机制， 地方政府竞争仍将是中国经济增长的重要动力。但是地方政府间的竞争导致了地区间环境规制的“逐底效应”， 为了赢得经济增长竞赛， 促进本地区经济增长， 地方政府往往会减弱环境规制的力度。而环境规制对于经济发展具有双重影响， 一方面是抑制效应， 环境规制会增加企业负担， 抑制经济的增长， 另一方面是促进效应，环境规制会减少污染物的排放， 提高资源利用率， 促进生态环境改善。中国近些年来对如何正确处理经济增长与环境保护之间关系进行了一系列实践， 但是生态环境问题仍比较严重。

综合来说，目前已有研究关于地方政府竞争与环境治理之间的关系形成了三种观点。其一是竞争到顶的观点，这部分学者认为地方政府竞争会促进政府提高环境规制（张文彬2010）等;二是竞争到底的观点，认为地方竞争使得政府会降低环境规制门槛，认为环境支出存在显著的策略互动行为。第三种观点则认为地方政府竞争对环境规制无显著影响，如Damania（2001）等人的研究均支持此观点。

地方政府竞争、环境规制对污染排放的作用机理主要表现在两个方面：一是，地方政府倾向于只重视经济发展，忽略环境治理。我国污染排放的增加主要是由于缺乏相应的环保投入，即地方政府为了实现经济赶超，形成投入资金的挤出效应。二是，为了吸引资金、技术、人才等，地方政府降低环境规制力度，加剧了地区生态环境破坏状况。

如果与我国的国情以及相关政策相结合，会发现经济增长目标在制定过程中存在上级政府至下级政府的“层层加码”现象，同时地方政府同级之间普遍存在竞争现象，且竞争程度越来越激烈，导致地方政府进行经济增长目标的制定时会存在某些策略性动机，对地方资源配置决策产生影响。在经济增长目标约束的作用下，地方政府之间会展开策略性竞争，通过传导机制影响该地区以及周边的环境治理强度。再者，由于当前我国政治集权与财政分权的特色治理模式，地方环保部门受到上级环保部门和本级地方政府的双重领导，在人、财、物上依赖于地方政府，缺乏环保管理的独立性，影响了地方环保部门环保职能的有效发挥。合理的地方政府竞争可以促进本地区与发达国家、发达地区之间先进技术、管理经验等要素流动，从而有利于本地区技术水平和创新水平的提高，减少对环境的污染，促进绿色发展。而在中国式分权下，地方政府竞争往往超过合理水平。地方政府各项政策的制定与执行会受到官员政绩表现、官员晋升机制等因素的影响，地方政府为了更快地体现政绩，在“官员晋升锦标赛”中获胜，往往为“政绩”展开竞争，放松环境规制标准，引进从发达国家、发达地区迁移出去的高污染企业，争取凸显政绩的大型项目，重经济增长、基础设施投资，轻环境、医疗、教育等公共服务投资。

三.环境规制的动态变化

事实上，地方政府竞争对于环境规制的影响是适“时”而变的（韩超等，2016），在经济水平较低的时候，各界对于经济增长的要求更为迫切，尽管建立了完善的环境规制体系，但是实施起来也是相当困难的。因为为了发展经济，更多的事权将使地方政府的竞争对环境规制的负向影响较大，由于财政收入少，地方政府从发展经济中得到的受益较少，这样“经济激励”对环境的负向影响可能较小。同时，政绩考核指标也更应重视经济指标，地方政府竞争对环境规制正向影响较小，或者负向影响较大。;经济水平提高之后，规制实施的效果将会发生非常大的变化，地方政府的事权和财权都在增加，中央政府制定的政绩考核指标也在变化，对环境质量要求提高，因此，地方政府竞争对环境规制的正向影响变强，负向影响变弱。

四.财政分权对于环境规制的影响

如上文所言，由于当前我国政治集权与财政分权的特色治理模式，地方环保部门受到上级环保部门和本级地方政府的双重领导，在人、财、物上依赖于地方政府，缺乏环保管理的独立性，影响了地方环保部门环保职能的有效发挥。合理的地方政府竞争可以促进本地区与发达国家、发达地区之间先进技术、管理经验等要素流动，从而有利于本地区技术水平和創新水平的提高，减少对环境的污染，促进绿色发展。而在中国式分权下，地方政府竞争往往超过合理水平。地方政府各项政策的制定与执行会受到官员政绩表现、官员晋升机制等因素的影响，地方政府为了更快地体现政绩，在“官员晋升锦标赛”中获胜，往往为“政绩”展开竞争，放松环境规制标准，引进从发达国家、发达地区迁移出去的高污染企业，争取凸显政绩的大型项目，重经济增长、基础设施投资，轻环境、医疗、教育等公共服务投资。

而在以重经济绩效轻公共服务为特点的目标之下，地方政府原本就具有以放松环境规制为手段来争取流动性要素的动机。当这一争夺过程再与国内地方分权的体制联系在一起时，争夺的激烈程度与对资源配置的扭曲作用更加明显：地方分权给予地方官员通过快速发展本地经济而让自身在地区间政治与财政竞争中脱颖而出的极大激励;环境政策作为博弈工具在地方招商引资中的作用被不断放大;由此引发的盲目攀比和恶性竞争导致资源的极大浪费与不合理配置。更为严重的是， 这将使得国内部分地区本来就很不协调的环境与经济发展的关系雪上加霜。

中国的财政分权体制会扭曲地方政府实施环境规制的努力程度，财政分权引致的财政压力和晋升激励会使地方官员更加关注经济增长而忽视环境保护。环境政策的执行者大多是地方政府，财政分权的存在会引发中央与地方政府、地方政府间的环境规制政策博弈，使环境规制的治污效应依赖于不同省份的财政分权程度，这使其可能呈现某些非线性特征。另外，财政分权会在许多方面影响地方政府竞争。

五.启示及改善意见

1.改善以财政收支为主的环境规制策略：加大对生态环境保护的财政投入力度，稳定增加环保支出数额，充分发挥出财政支出的治污效应。

2.健全政府间环境治理的激励相容机制：将环境治理和经济转型有机结合起来;不同级次政府间财政收支责任与能力及财政分权与环境分权程度应当匹配，减少财政压力或晋升激励对环保事业造成的扭曲效应。从而减少民众与中央政府间多重委托代理链条过长带来的效率损失。

3.中央政府有效地监督规范地方政府的竞争行为，：加强财政内部监督;建立全方位的财政监督体系。加强地方政府间合作与协调， 促进区域互利共赢：各地区拥有不同的比较优势以及相互依存的关系， 也有着共同的利益包括共同的社会利益和生态利益。加强地方政府间合作与协调， 并不是要消除财政支出竞争， 实际上这也是不现实和不可能的。但我们可以最大限度地释放财政支出竞争正外部性， 使之进一步调动各地方政府积极性。进而使各地方政府加强财政合作， 对地方政府间财政支出竞争加以约束和规范， 最终达到双赢乃至共赢。

4.制定适合区情的环境规制政策，确保绿色技术创新绩效：绿色技术创新是推动经济绿色转型发展的重要引擎，为提高绿色技术创新效率，根据绿色技术创新存在显著的空间聚集性的研究结论，以及环境规制政策区域性差异的邻近效应存在，政府可针对产业具体情况分类别、分区域制定差异化环境规制政策，以促进绿色技术创新的空间聚集与绩效提升。

5. 合理引导地方政府融资， 建立并规范地方政府的融资渠道：地方政府的收入比较缺乏的弹性， 而财政支出中充满各种各样不确定性的因素，导致财政收支不相抵，收入小于支出亦时常发生，因此地方政府必然会去寻找其他融资途径。因此，中央可以扩大地方政府发行债券的权限， 严格通过法律规定地方政府债券的种类、额度、控制指标、偿还方式等， 以防范可能出现的债务风险。此外， 加大整顿地方政府投融资平台的力度， 地方政府可以采取政府采购招标的方式， 以授权代理的方式确定合适的单位来承担地方政府投融资平台的职能。

参考文献

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作者简介：

唐子琪，女，生于2000年5月，汉族，重庆人，江苏大学，会计学方向

夏琳琳，女，生于2000年8月，汉族，江苏常州人，江苏大学，能源经济方向

高思远，男，生于1999年11月，汉族，江苏苏州人，江苏大学，金融学方向

基金项目：

本文系江苏大学2020年度财经学院第19批大学生科研课题拟立项资助项目，项目编号：19C056