国际税收情报交换对我国的影响及其对策

李英君

摘要：近年来，随着国际数字经济全球化的快速发展，纳税人跨境逃税有很大的操作空间。2014年2月13日，OECD发布了共同申报准则（CRS）作为全新的情报交换国际标准在全世界范围内实施，其为金融账户涉税信息的交换提供了重要的制度框架。本文将梳理当前国际税收情报交换发展动态及实施现状，借鉴国际经验，对中国的国际税收情报交换提出建议。

关键词：国际税收情报交换;反避税;税收透明度

一、国际税收情报交换的研究背景及意义

随着经济全球化的发展，纳税企业的业务越来越多地涉及到世界各地，由于国与国之间存在信息不对称，纳税信息的广泛性为各国的税收征管增加了负担。而且跨国纳税人为了实现自身利益的最大化，便利用境外的金融机构来逃避本国的税收监管，达到少缴税或不缴税的目的。

BEPS计划的提出，使得国际税收的征管合作日益增强，各国都旨在提高税收透明度，加强税收信息交换效率，从而保护税收主权国家的利益。

（一）有效推进反避税体系的完善

國际反避税的合作升级，提高税收透明度、增强国际间税收征管合作的呼声越来越高，因此税收情报交换在反避税实践中的运用愈加广泛。而税收情报交换是反避税的重点内容，其所带来的信息价值在反避税工作中将会被充分利用和发掘，能够为税务机关进行反避税工作提供完整的信息基础。跨境纳税人的全球财富分配状况会通过多边税收情报交换被税务主管当局所掌握，情报交换将成为全球反避税利器。

（二）构建税收透明的国际规则

经济全球化背景下，征税人与纳税人之间的信息不对称，使得税收主权国家的税基受到严重的侵蚀。因此中国应该积极的完善税收情报交换的税收法律制度以及税收征管制度，从而实现各国利益的最大化。而且开展国际税收情报交换能够让当地的税务局了解到本国纳税人的跨国资产信息，更有助于形成一个公平、清晰、透明的国际税收环境。

（三）国际税收情报交换的内涵

税收情报交换，也叫做涉税信息交换、税收情报共享，是指税收协定（和专项协议）缔约方为了税收协定（和专项协议）所规定的税种的正确查定与征收，相关法律和行政法规的正确执行以及相关人的起诉或裁决，而相互交换所需信息的行为，包括缔约对方向我方提供情报和提出情报请求（外来情报）和我方向缔约对方提供情报和提出情报请求（对外情报）。目的在于保障各自税收主权的稳定和财政收入的完整，同时也达到国际税收征管合作目的的一种方式。

国家税务总局对税收情报交换也给了相关的定义：情报交换是当前国际税收征管协助的主要形式，指缔约方税务机关之间交换涉税信息或开展税务检查合作。包括专项情报交换、自动情报交换、自发情报交换、同期税务检查、授权代表访问、行业范围情报交换。目前，从世界范围内来看，专项情报交换和自动情报交换是最常用的两种方式。

二、国内外税收情报交换的现状

（一）美国

2010年3月，美国要求瑞士提供所有美国居民在瑞士开立金融账户的信息，由此美国查获了大量纳税人逃避税信息，追回了巨额税款，从这项行动中获利后，也为了有效打击纳税人海外逃税情况，此后美国强制要求几乎所有国家与其签订税收情报上报的协议，这就是轰动一时的《海外账户税收遵从法案》（FATCA法案）。

该法案表面上看是为防止海外逃避税行为，要求所有的其他国家的金融机构向美国上报美国账户持有人的信息，其主要目的是借机获取广泛的税收情报。倘若有些金融机构拒绝按照规定标准上报纳税人的金融信息，或者上报的信息不符合要求，将会受到相应的惩罚，即对于来自美国的任何收入都要缴纳30%的所得税。

美国同时拥有国内和国际两种情报获取方式。为了保证FATCA的实施，通过两种方式：一是政府间协议;二是联合声明的方式使得非美国金融机构所在国政府认可美国海外账户纳税法案，并承诺为FATCA的实施提供协助。因此美国税收情报交换制度的建设时间比较长，对于中国来讲具有很强的借鉴意义。

（二）欧盟

一方面，欧盟实行过渡性政策和适当让渡所有权的方式。欧盟通过各成员国让渡主权来加强欧盟的权威性，即在每一财政申报年度终了后六个月的期限日期内就利息向税收当局提供。从2015年1月起，欧盟《行政合作指令》中关于税收情报自动交换涉及到的纳税人工作期间收入费用、董事会决定支付给董事会成员的劳务报酬、保险费用、养老保险金和转让房地产收到的收入等信息加入自动交换，欧盟成员国之间将自动交换，这为欧盟不断完善税收情报自动交换体系奠定法律制度基础，这也被称为欧盟版海外账户纳税法案。

另一方面，制定高标准的个人数据保护机制。欧盟的个人数据保护问题针对大多数欧盟国家都有专门的国内法对其个人数据保护进行法律方面的约束。如果与其进行自动情报交换的国家在保护个人信息数据方面被欧盟认定为不符合要求，那么欧盟有权拒绝提供个人相关的数据。因此即使加入CRS，各个国家依然要对自身的数据保护提高认识，逐步完善自身的数据保障措施，才能够与欧盟国家进行税收情报交换。

三、中国国际税收情报交换发展历程

自改革开放以来，中国经济持续增长，经济发展水平和综合国力都在不断提高。因此在快速发展经济的同时，中国更应该注重与其他国家的交流与合作。

（一）萌芽阶段

1983年，中国与日本签订了第一个含有税收情报交换条款的税收协定，第一次将情报交换应用于实践工作中，从国际法律角度打开了我国税收情报交换工作的新局面。由于当时在国内没有制定详细的有关税收情报交换的条文，工作规模小且简单，而且可以进行交换情报的国家也很少，因此中国在初期的工作中收效甚微，没有完全享受到情报交换带给国家的税收红利。

（二）发展阶段

随着跨境经济的急速发展，中国在20世纪进行税收情报交换的规模逐渐增大，情报交换工作量不断增多，税务机关意识到将税收情报交换工作纳入规范化管理的体系当中是一项十分重要的工作。随后国家税务总局颁布了《税收情报交换管理规程》和《税收情报交换工作保密规则》，表明了中国正式开始了国际税收情报交换的工作。

（三）成熟阶段

进入21世纪以后，中国的税收情报交换制度和管理体系逐渐健全，积极应对税基侵蚀与利润转移BEPS计划。仅在2014年我国通过税收情报交换的反避税工作对税收贡献了近600亿元，比2008年增长了50余倍，对外开展情报交换的国家达46个。2017年《非居民金融账户涉税信息尽职调查管理办法》的正式发布，说明CRS在中国正式实施，金融机构开始对个人和相关企业的账户进行调查，并在2018年9月首次对外交换信息。

四、中国国际税收情报交换存在的问题

（一）法律法规制度不完善

规范国际税收情报交换，就需要有一套完整的法律法规作为依据和支撑。但是目前中国的税收情报交换制度在国内法律层面还尚不规范。

首先中国实行的所得税法具有一定的缺陷，没有很好地体现调节国民收入和差距。有相关数据表明中国越来越多的居民直接選择移民来转移资产;而且随着世界税制的不断发展，税收征管法没有一套完整的规定，并不能满足目前国际上对于税收情报交换的高要求。

因此，中国国际税收信息交流的法律制度的一大弊端在于法律层面太低，缺乏实体法方面的法律条款。

（二）对纳税人个人信息保护不完善

国与国之间在进行税收情报交换的过程中，打破了传统的保密原则。跨国纳税人的涉税信息在税务机关面前透明化，在没有告知纳税当事人的前提下，就将其相关的信息交予缔约国家。因此OECD与相关的国际组织在《多边税收征管公约》《金融账户涉税信息多边主管当局间协议》中都对纳税人的信息保密工作做了规定。但是中国目前还没有税收情报交换环节有关保障纳税人信息权利完善的法律规定，缺乏情报交换过程中纳税人信息权利的保护，主要表现在三个方面：个人数据信息保密性较低、缺乏纳税人权利救济机制、没有明确的信息泄露处罚措施。

（三）税收情报的收集上意识淡薄、能力不足

根据相关数据的统计，中国接到的交换税收情报的请求很多，但是中国对外发出交换情报的申请较少，中国一直处于税收情报交换工作的被动地位，也因为情报交换请求少，导致税务机关在进行税收情报交换方面缺乏经验，收集信息的能力不足，意识薄弱。

五、完善国际税收情报交换对我国的影响与启示

（一）优化相关法律法规制度

目前中国税务机关在国际税收情报交换工作中收到的情报请求的数量和规模在不断地扩大，为了能够保障中国的国际税收工作更加高效及时地完成：

一方面，要提高立法层级，将国际税收情报交换纳入我国的税收法律中，通过立法更能有助于情报交换发挥其作用。另一方面，要在法律中明确规定保密原则，对于泄露纳税人信息的要给予处罚和相应的赔偿。而且《税收征管法》应该赋予税务人员调查的权利，同时也应该建立一套自然人税务登记制度。

（二）完善纳税人信息保护制度

国与国之间进行税收信息交换是基于纳税人的相关金融信息，首先为了实施更加高效的税收征管制度，金融机构需要将账户持有人与税收征管的相关信息披露给税务机关，但同时税务机关也必须对保证纳税人的账户信息不被泄露。所以基于此，就必须要制定一套完善的法律来保障纳税人的信息。而且对纳税人信息的有效保护，不仅仅可以保护纳税人的合法权利，而且使纳税人监督税务机关的工作，在一定程度上降低了执法风险。

（三）加强国际税收专业人才的建设

由于情报交换工作对税务人员的要求都比较高，从事国际税收情报交换的人员需要具备一定的职业素养，在处理相关数据时不仅要具有税务方面的知识，还应该精通计算机技术。因此，中国应该制定严格的人才培养规划，培养其专业技能以及计算机等方面的知识，从而为中国的国际情报交换的发展保留人才，建设一批专职的税务工作者团队。

六、结束语

想要确保金融行业稳定发展，就要对国际税收情报交换工作给予足够重视。实际开展税务工作过程中，需要通过优化相关法律法规制度、完善纳税人信息保护制度以及加强国际税收专业人才的建设等工作，全面提升国际税收情报交换效率，为税务工作的健康发展保驾护航。

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