加强应急救援能力建设的几点思考

马晓宇

灾害救援行动是一个老内容，又是一个新课题，近年来，各类灾害事故呈现突发多发趋势，应急救援日益成为一种常态化行动。加强应急救援能力建设，既要在理论上加强研究，又要在实践中不断深化，特别是要着眼形势任务要求，针对目前存在的问题，切实拿出有效的对策措施。

一、灾害形势分析

我国幅员辽阔，地理环境多样，各种自然灾害多发频发；社会经济发展迅速，各种灾难事故发生的机率不断增加；人口密度相对较大，社会联系日渐紧密，灾害破坏的后果更加难以预料和控制。从大的方面看，全球性气候变暖、环境破坏、能源资源的开发以及经济社会的无序扩张等引发的各类灾难，给人类生存构成严重威胁。近年来，各种灾害事故的发生呈现以下三个突出特点：

一是灾难的类型不断增多。从自然因素看，地球温室效应、厄尔尼诺、拉尼娜等现象，使各种灾害以出人意料的规模、方式突然地发生。2004年12月，印度洋特大海啸造成30多万人丧生；2005年8月，美国 “卡特里娜”飓风造成数十万人流离失所；2010年12月，海地大地震造成27万人死亡；2011年3月，日本大地震引发的海啸造成近2万人丧生，并引发重大的核灾难。另外，在世界各地不断出现的超强热带风暴、雨雪冰冻、火山、洪涝、沙尘暴、森林大火等灾害，时刻威胁着人们的生命安全。从人为因素看，各种不科学的生产生活、经营方式方法，使灾害爆发更加复杂多变。1986年4月，前苏联发生切尔诺贝利核电站爆炸事故、2005年吉林石化爆炸事故、2003年齐齐哈尔市日本遗弃化学武器中毒事件，以及煤矿透水、化工厂爆炸等灾难层出不穷。近些年发生的突发公共卫生事件，如非典型肺炎、禽流感、埃博拉病毒，以及当前还在肆虐全球的新冠肺炎疫情灾难等，都在以惊人的速度和破坏力摧残着整个世界。可见，增生灾害的因素越来越多，衍生灾害的变化也在不断增加。

二是灾难的发生更加频繁。从近几年统计情况看，各种灾害发生频率呈增大趋势，基本上是小灾连年不断，平均每两年就发生一次规模较大的灾害。从自然灾害看，从1989年联合国大会发起“国际减轻自然灾害十年”的30多年来，全球较大的自然灾害频次年均约320次。我国地震、洪涝、干旱等灾害几乎年年发生，大的灾害仍不能避免。意外事故，重大安全生产事故首当其冲，难以得到有效遏制，据统计，全国平均每天因安全生产事故死亡人数达到300余人。

三是灾难的后果日趋严重。在经济损失上，我国因自然灾害造成的经济损失，50-60年代年均400～500亿元人民币，70-80年代年均500～600亿元，90年代以后增至1000亿元以上。2020年全国各种自然灾害共造成1.38亿人次受灾，近600万人次紧急转移安置，这还是在新冠疫情肆虐、生产活动大部分停滞、人员流动减少的情况下发生的。在社会影响上，灾害不仅严重破坏人民群众正常生产生活，而且直接影响到社会稳定。频繁发生的洪涝、地震等自然灾害不仅使大量生产处于停滞状态，而且极大地造成人民群众的心理恐慌，这些不稳定因素一旦为敌对势力煽动利用，将会造成严重后果。

二、灾害救援应把握的基本原则

由于灾难的类型、破坏机理等因素，灾害救援行动具有一定的特殊要求。我们既有多年的实践经验，同时也面临许多新情况，必须深入研究救援行动的特点规律，准确把握灾害救援的基本原则。

一是高度重视，联合指挥。灾害救援行动关系到人民群众的生命安危，关系到社会稳定大局，必须像准备打仗一样，做好灾害救援行动的准备和能力建设。努力实现由“临时应急”向“预有准备”转变，由“人海战术”向“科技救援”转变，不断提高灾害救援的实效。由于救援任务多样，参与力量多元，指挥关系复杂，协同难度较大，要保证救援行动和各项紧急措施协同有序、顺利有效地进行，必须建立起统一指挥、联合救援的领导机制，以按照统一的决心意志开展筹划，围绕关键性环节和重要行动进行组织，根据灾情和任务实际具体实施，做到职权一致，逐级控制，行动统一，实现指挥机构与指挥关系、指挥意志与救援目标的统一。

二是快速反应，果断决策。在救援行动中，时间就是生命。比如，一旦错过72小时的地震救援“黄金时间”，就是上再多的救援力量，都很难挽回人民的生命损失。因此，要高度敏锐，密切关注发生的重大灾情和事故，预做相关准备；要雷厉风行，采取特事特办的超常措施，以最快的速度和最高的效率完成一切準备，按时到达灾区；要果敢坚决，摸清情况，熟悉环境，找准任务的重点和难点，果断定下正确的救援决心，有力地组织实施。

三是严明纪律，灵活用兵。各种救援力量要牢固树立“三个特别”的优良传统，大力抓好作风纪律教育，严格遵守国家法律和民族政策。机动灵活地统筹使用各种力量。坚持量灾用兵，根据灾害性质、规模和危害，科学确立救援力量和装备种类；坚持适时用兵，准确把握救援力量投入时机和方式，做到反应迅速，紧张有序；坚持重点用兵，抓住关键环节，集中精兵强将攻关突破；坚持就近用兵，保证快速形成突击抢险能力；坚持机动用兵，在形成整体救灾部署的基础上，要掌握一定的机动力量以应对各种意外情况。

四是发挥优势，务求实效。要充分发挥组织优势，以完备的编成、顺畅的指挥、集中的行动，成建制、成规模地使用，在重大灾害中发挥决战决胜作用；充分发挥技术优势，有效运用各专业救援力量，在抗震救灾、抗洪抢险、修桥筑路等救灾行动中发挥骨干突击作用；充分发挥精神优势，以“一不怕苦、二不怕死”的英雄气慨和强大的突击力、战斗力，在各种急难险重任务中发挥中流砥柱作用。

三、提高救援能力对策措施

针对应急救援存在的设计预见不到位、力量建设跟不上、训练模式不匹配、救援机制不完善等问题，应着力加强对策措施的研究。

一是追踪研判形势，树立前瞻理念。提升应急救援能力，首先应加强对救援形势的分析研判，确立符合任务需求的救援理念。第一，要有超前预测的理念。《孙子兵法》中提到：“明君贤将，所以动而胜人，成功出于众者，先知也。”应急救援就是争时间、抢速度、救生命，灾难发生前就要未雨绸缪、早做准备。坚持定量分析和定性分析相结合，运用计算机模拟，研判可能发生灾难的类型、强度和施救策略，树立从“现场认知”到“超前认知”、从“现场救援”到“提前预防”的理念，增强救援组织的预见性。第二，要有救援实验的理念。主动适应各类灾难突发频发和救援条件发展变化的新情况，搞好救援“预实践”，加强灾情破坏效应的仿真模拟，组织指挥协调、力量运用、救援方法、综合保障等环节的研究论证，通过试验模拟，找出提升应急救援能力的对策措施。第三，要有综合检验的理念。按照实救要求，构设与任务性质相符的人文自然环境，组织全员额、全要素、全过程的救援演练，把练指挥、练方法、练保障结合起来，重点检验应急救援灾情预警能力、筹划决策能力、指挥协调能力、救援实施能力，进一步优化救援行动预案。

二是基于能力需求，进行系统设计。应急救援要像练兵打仗一样，体现由追随救援向设计救援转变。第一，要完善应急救援行动预案。凡事预则立，不预则废。尤其是应对突发性灾害的救援，更需要有周密细致的行动预案。首先，要认真分析研究任务区内地理环境特点和灾害分布情况，掌握常发灾害产生、发展、变化的规律，把握各种灾害的诱发因素和危害特征；搞清道路交通、社情民情和可供利用的保障资源情况，为制定切实可行的救援行动预案提供依据。其次，要深入研究任务。认真研究历次发生的各类灾难救援的行动样式，把可能担负的任务研究透，把任务的性质研究透，把遂行任务的方式研究透，切实做到预有准备。同时，要完善细化预案。按照系统、配套、管用的要求，做好方案、预案的深化细化。根据行动需要，把可能出现的情况考虑到，把各种困难和问题估计足，力求形成种类齐全、行动具体的方案体系。第二，要搞好网络化灾情监测。充分运用各级信息网络系统，建立资源共享的运行机制。通过实时监测获得的数据和信息，分析判断灾情信息，跟踪灾情变化趋势，及时进行预报和示警，指导督促有关部门、救援力量和人民群众做好防灾抗灾工作和救援准备，为高效展开救援行动提供决策依据。第三，要加强体系化救援力量建设。要着眼对各类灾难实施救援的要求，本着“队伍精干、装备精良、行动快速、指挥高效”的原则，成系统、成体系、有针对性地抓好专业救援力量建设。按照合成、精干、高效的要求，组建由各专业救援力量参加的联合救援指挥机构；针对灾害的分布、类型等特点，分区域、按专业合理预置救援力量；根据救援任务和作业环境，配备技术含量高的专业装备器材；依据灾害的强度、受灾程度等，预储预置必备、足量的救援物资器材。第四，要构设实救化的训练环境。要以各类专业救援训练场地为平台，建立与任务需求相配套的综合救援训练基地，主要担负练指挥协同、练行动方法、练综合保障的任务；分方向、分地区建立与易发灾害类型和区域任务相匹配的专业训练基地，主要进行地区性灾难事故的专业训练；以军地院校、科研院所为载体，建立与能力需求相适应的人才培训基地，担负不同灾害类型、不同救援样式、不同受训对象的培训任务。

三是立足实救要求，探索效能型训练模式。仗怎么打兵就怎么练，在什么样的环境下救，就在什么样的环境下训，要紧贴灾害类型和救援实际，探索走开效能型训练路子。第一，模块化计划安排。将救援任务区分为不同课题、不同阶段、不同环境进行统一计划安排，形成纵向各救援类型衔接，横向各救援力量逐阶段形成救援能力的“矩阵”模式。在内容上，统筹各类救援力量，组织不同救援模块展开训练，既突出应对各类型灾害的专项训练，又强调各救援力量的协同训练；在形式上，突出训练的融合集成，积极开展全要素全系统联合行动，形成和提高整体救援能力。第二，实案化组训模式。围绕救援任务，采取“训练设计由上至下、能力生成由下至上”的训练模式，逐级分解课题内容，形成纵向衔接、横向融合的训练内容体系。采取“课题牵引”的方式，抓好指挥协同训练、救援技能训练、军地联合演练，坚持由低到高、从下至上的实案化训练和检验，整体提高救援能力。第三，循环型训练方法。在训练设计上，坚持把救援任务分解为训练课目，把训练课目转化为训练计划，救援训练一个课题一个闭合，一个阶段一个提升，一个年度一个回路，逐阶段、逐级别展开训练，形成计划、协调、评估闭合流程，应用于救援训练各环节和全过程，提升救援水平和效益。第四，检讨式检验评估。在组织训练和救援演练中，要善于发现问题，注重剖析原因，看训练演练是否符合灾情预测，看能力素质是否达到行动要求；要运用信息技术，研制开发应急救援训练评估系统，增强对救援能力评估的科学性、准确性；要依据检验评估结论，认真总结规律，研究对策措施，充实完善方案计划。

四是着眼灵敏高效，健全救援机制。要实现救援行动各要素之间的“匹配”和“对接”，必须完善应急救援运行机制。第一，要健全预警机制。整合军地信息资源，建立共享平台，将军地探查预警力量、安全情报力量以及地震、气象等专业领域的信息力量进行融合，完善监控系统，实现灾情预警信息互联互通，确保遇有灾情能够及时发现、尽早处置，为争取“第一时间”提供保障。第二，要健全指挥机制。按照“平时应急和战时应战”要求，理清军地联合救援的指挥协调关系，建立常态化军地协调机制，健全信息交流、联合演练、学术研究和交叉培训等制度，确保救援行动灵敏高效。第三，要健全培训机制。围绕建设一支懂管理、会指挥、善协调的应急救援指挥队伍，协调軍地分管领导参加培训；围绕建设一支能前瞻设计灾害救援行动的专家队伍，安排科研院所相关领域的人员参加培训；围绕建设一支熟悉灾害知识、精通救援技能的技术骨干队伍，组织相关专业人员参加培训，如，机场、厂矿、地铁等重要目标和人员密集的院校、医院等公共场所的安全员、卫生员等，使其成为灾情预警的情报员。第四，要健全管理机制。加强应急救援能力建设的计划管理、目标管理、动态管理等，确保能力建设各项工作有序运转；实行分级分类管理，按职能分工、灾害类型和救援任务，最大限度地发挥各级对能力建设的领导作用；注重运用信息化采集、考评、监控等手段，对能力建设过程和结果进行精确管理、控制和分析，为科学决策提供依据。第五，要健全保障机制。注重发挥区位优势，走开军地结合、军民融合的保障路子。把灾情监控、指挥通信、物资供应、装备保障等内容，纳入地方经济社会发展规划和国防动员范畴统筹实施；借力国家和地区保障资源，完善配套抢险救灾各类专业装备器材，依托地方各省市储备基地，加强可能发生重大灾害区域物资器材的预储预置。

（作者单位：华润置地（北京）物业管理有限责任公司）