破解育幼公共服务支出的难点

洪秀敏

婴幼儿照护是生命全周期服务管理的重要内容，对个体发展具有重要的奠基性作用，更是关乎亿万家庭福祉的民生事业。脑科学、儿科学、发展心理学等多学科研究成果均表明，科学、适宜的照护服务有利于促进婴幼儿在认知、社会性和情感等方面的良性发展，为其终身发展创造良好的人生开端。“全面两孩”政策实施以来，“无人照护”问题进一步凸显，家庭对托育服务的需求日益旺盛。而长期以来，由于资源严重短缺，我国婴幼儿照护和儿童早期教育服务发展不充分、供给不足等问题较为突出，尚属于民生短板，远远无法满足婴幼儿家庭的实际需要，供需矛盾日益凸显。

一、“幼有所育”不断取得新的进展对育幼公共服务支出提出了新的要求。

党中央、国务院高度重视解决人民群众关心的育幼难题。习近平总书记在2017年中央经济工作会议上就强调指出，要着力“解决好婴幼儿照护和早期教育服务”。党的十九大报告明确指出要在“幼有所育”上不断取得新的进展。2019年4月，国务院办公厅印发《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》，提出“以需求和问题为导向，推进供给侧结构性改革？？充分调动社会力量的积极性，多种形式开展婴幼儿照护服务”。2019年，中央经济工作会议部署“要重视解决好‘一老一小’问题”“支持社会力量发展普惠托育服务”的工作要求。

“幼有所育”公共服务体系建设必然要求不断提高育幼公共服务支出。党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确“发展普惠托育服务体系，降低生育、养育、教育成本”。2020年中央经济工作会议指出，“要合理增加公共消费，提高教育、医疗、养老、育幼等公共服务支出效率”。2020年12月，《国务院办公厅关于促进养老托育服务健康发展的意见》进一步提出要“更好发挥各级政府作用，更充分激发社会力量活力，更好实现社会效益和经济效益相统一，持续提高人民群众的获得感、幸福感、安全感”。一方面，这些政策所传递的党和国家加强育幼公共服务的信号和信心令人振奋，但另一方面也对育幼公共服务支出效率提出了新的要求。

二、当前我国育幼公共服务支出存在哪些难点？

由于当前我国托育服务属于非基本公共服务范圍，是地方政府事权，在中央财政全面核减非刚性支出的时期，育幼公共服务支出存在着较大的困难与挑战。

目前，我国托育服务市场尚处于起步阶段，社会力量举办托育存在“四缺、两难、两高”：托育服务的法律法规、标准规范、专业人才、财政投入严重缺乏；机构选址难、融资难；运营成本高（建设、房租、人工等）、风险高（安全责任、人才流失、家长信任等），客观上造成托育机构在数量、质量、价格、便利性、安全性等方面尚无法满足大多数家庭期待的安全质优、价格适中、方便可及的托育需求。

2019年国家发改委、卫健委联合印发了《支持社会力量发展普惠托育服务专项行动实施方案（试行）》，积极回应人民群众对普惠托育服务的需求和托育机构的支持需求，从中央和地方层面均给予了10亿元“真金白银”的优惠补贴支持，中央预算内“每个新增托位给予1万元的补助”，从地方政府事权角度提出在土地规划、报批建设、人才支持、卫生消防、财税补贴和金融支持等利好政策。但中央财政补助主要面向承担一定指导功能的示范性托育服务机构和社区托育服务设施，从实际情况看，多数托育机构认为扶持力度不足，申报积极性不高；有些机构虽然积极申报，但因不符合条件未能获批，受惠面有限。

特别是新冠肺炎疫情发生后，对刚刚起步的托育机构运营造成了重大影响，房租、物业、人工等刚性支出不减，有些机构还面临退费、断贷等问题，处境更加艰难，对于大量小规模、现金储备不足的机构而言，随时面临资金断流的风险。同时，也暴露出当下托育行业发展中由于相关配套政策和保障机制尚未建立健全，托育机构在日常运营、卫生安全、课程实施、服务质量、师资水平等方面尚缺乏强有力的扶持和必要的监管等问题，群众信任度不高，生源不稳定，导致运营压力进一步加大。

习近平总书记在党的十九大报告中明确指出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”新时代、新矛盾，这是党的十九大报告提出“幼有所育”最大的时代背景。不平衡、不充分，这是我国育幼公共服务面临的最大问题。当前，我国脱贫攻坚战取得了全面胜利。在这一新的发展时期，人民对美好生活的愿望更加强烈，对育幼等公共服务需求也将进入快速增长轨道，对基本公共服务和非基本公共服务的多样化、多层次、多元化、个性化的消费需求迅速扩大，将与非基本公共服务供给有限形成突出矛盾。因此，推动“幼有所育”不断取得新进展，必须直面新时代条件下的新矛盾、新问题，回应人民群众的新期待、新要求，从最突出的问题着眼，改善民生补齐短板。

三、如何破解育幼公共服务支出的难点，提高支出效率？

“十四五”时期是实现全面建成小康社会和开启全面建设社会主义现代化国家新征程的历史交汇期，也是即将迎来育幼公共服务需求持续释放的关键时期，要把握好新发展阶段、新发展理念、新发展格局提出的新要求，在统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局中思考和谋划育幼公共服务发展。要坚持以人民为中心，以满足家庭育幼需求为导向精准发力，不断提高育幼公共服务支出效率，加快推动育幼公共服务供给侧改革，加快补齐“一小”照护的民生短板，切实提高人民群众对育幼公共服务的获得感和满意感，进而有力推动扩大内需战略实施，促进形成新时代我国“幼有所育”公共服务体系新发展格局。

1.加大育幼公共服务财政投入，发挥“四两拨千斤”的引领作用

社会福利制度理论中有“底线公平”一说。“底线以下部分，是政府和社会的责任，是必保的，刚性的；底线以上的部分，是可以用市场机制由企业、社会组织和个人去承担的，是柔性的”。刚性制度强调政府在满足社会成员的底线福利需求时负有不可推卸、不能回避的“底线责任”和“首要责任”。“柔性机制”强调非底线福利责任主体的多元化，应充分发挥市场机制、慈善机制、互助机制、自助机制在非底线福利供给中的作用。

作为保障民生的公共服务，政府必须强化保基本、守底线、补短板职能，要从人民最关心、最直接、最现实的利益入手，确立刚性制度标准，承担起发展育幼的“底线”和“首要”责任。首先，应当合理增加公共消费中的公共服务领域支出比重。托育归根到底还是一份“育”的事业，是一件高度复杂且专业的事业，并不是一个注入资本后进行标准化生产就可以见效的事业。托育既有建筑设计和设施设备的硬件要求，也有服务质量和道德情操的软件要求。因此，扶持发展托育事业，政府要把投入跟上，更要把投入用好。对于专项补助和投入，应实行严格的项目管理，既用在硬件上也用在软件上，确保钱能花得顺利、花得安全，不仅要产出居民所需的托位，更要通过示范和标杆作用达到效应，有效提高公共服务支出的效率，也有助于增强家庭对托育机构服务的信任感和安全感。其次，应在非基本公共服务供给方面发挥主导作用，通过规则制定和政策鼓励等，拓展市场主体进入非基本公共服务多种渠道，满足不同群体的多样化多层次个性化需求。应进一步深化探索和完善优惠政策和补助体系，综合运用规划、土地、住房、财政、投资、融资、人才等支持政策，按托位或收托婴幼儿数量对非营利性机构给予补贴，大力发展成本可负担、方便可及的普惠性托育服务。同时，加大中小微企业托育机构的扶持政策，通过享有房租减免、物业费补贴，下调用电、用水、用气价格，税费优惠和金融支持政策，帮助纾缓疫情下托育机构的运营压力与实际困难，增强托育机构的信心和积极性。

但是，政府能力也是有限度的。在目前国情背景下，育幼公共服务必须要加入柔性调节机制，引导地方政府制定支持性“政策包”，带动企业提供普惠性“服务包”，拓展市场主体进入非基本公共服务多种渠道，发挥市场、慈善、互助机制等多元主体在推进育幼公共服务供给中的作用，满足不同群体的多样化多层次个性化需求。如推动有条件的用人单位以单独或联合相关单位共同举办的方式，在工作场所为职工提供托育服务，支持大型园区建设服务区内员工的托育设施；引导和支持有实力、信誉高的企业发展一批嵌入式、分布式、連锁化、专业化托育机构，扩大服务供给，提供全日托、半日托、计时托、临时托等多样化的普惠托育服务。将刚性机制与柔性机制相互结合，增加托育服务供给机制的灵活性和弹性，充分激发市场活力。

2.精准把握家庭育幼公共服务需求，提高供给侧与需求侧的匹配度

习近平总书记曾深刻提出“深化供给侧结构性改革，最终目的是满足需求，因此要深入研究市场变化，理解现实需求和潜在需求，在解放社会生产力中更好满足人民日益增长的物质文化需要。”如果政府提供的公共服务却不是人民群众所需要的，支出效率显然不高。首先，为增加人们群众对方便可及托育服务的供给能力，应统筹规划托育服务供给结构与布局。应根据“一小”分布和结构变化、现有托育资源服务半径情况，对托育机构建设进行科学测算和按需规划，建立与常住人口规模相适应的婴幼儿托育服务机构规模。建立常态化督查机制，督促专项规划或实施方案的编制和实施，确保新建住宅小区与配套托育服务设施同步规划、同步建设、同步验收、同步交付。其次，要精准把握家庭育幼需求。要推动大数据、人工智能嵌入婴幼儿家庭对育幼服务类型、年龄、内容、形式、价格、距离等的需求表达与及时监测。在此基础上，对需求进行分类管理，精准识别哪些需求是基本的，哪些是非基本的；哪些是生成型需求，哪些是发展型需求。需求分类能够为精准对接供给多元化提供前提和基础，有助于引导市场、社会组织与政府等不同育幼供给主体匹配形成不同的托育供给模式，确保育幼服务的供给侧与需求侧之间的有效匹配，增强按需供给、有效供给，不断提高公共服务支出效率，从而更好地回应和满足人民群众对婴幼儿照护和早期教育服务的多层次、多样性、差异化服务需求，从而提升家庭对育幼服务的获得感和满意感。

3.加强育幼公共服务的规范与监管，不断提高育幼服务质量

针对当前托育机构服务质量参差不齐的实际状况与问题，要坚持以育幼公共服务质量提升为目的，以机构可持续发展为根本目标，通过完善规范管理和质量保障，不断推动托育机构质量稳步提升，提高公共服务支出效率，实现育幼公共服务健康有序和可持续发展。

首先，严格托育机构准入制度的规范管理。明确托育机构对依法登记、备案承诺、履约服务、质量安全、应急管理、消防安全等承担主体责任。落实政府在制度建设、行业规划、行政执法等方面的监管责任，实行监管清单式管理，明确监管事项、监管依据、监管措施、监管流程。

其次，对登记备案的托育机构依照标准和规范进行全过程质量监管。以托育机构质量安全、从业人员、运营秩序等方面为重点加强常态化监管。监管结果及时向社会公布，该结果既可作为资源配置和奖惩的重要依据，也有利于家长择园和形成全社会共同监督的良好机制，推动托育机构自觉、持续提升托育服务质量。

最后，应推动建立托育行业自律规约，加快构建以信用为基础的新型监管机制。鼓励通过成立全国和地方婴幼儿照护（托育）行业协会，凝聚托育机构力量，加强正面宣传引导和社会舆论监督，逐步建立和完善行业自律和社会监督机制，实施守信联合激励和失信联合惩戒，坚决守住安全健康底线，积极促进托育行业健康发展，让广大人民群众放心、满意。

国家社科基金重大项目“全面二孩政策下城市地区0-3岁婴幼儿托育服务体系研究”（17ZDA123）阶段性成果。