新时期河长制管理体制内涵及展望

李少芳

摘要：从法律制度、监督机制、经济以及科技四个方面全面的对河长制的内涵进行剖析，对实际落实中出现的问题进行分析，然后对河长制未来的发展从建立“自下而上” 的法制、加大公众的参与力度、建立以市场激励为基础的环境政策等方面进行展望，最终的目的是有效的对江河湖泊中的“公地悲剧”进行合理的解决，从而达到奠定资源、环境、生态管理模式理论基础的目的。

关键词：新时期;河长制;内涵;展望

江河湖泊的产权具有公共性，导致在资源开发方面具有很强的竞争性，由于使用资源的人大多在本性上就存在逐利的倾向和规避责任的问题，这些问题直接导致江河湖泊存在“公地悲剧”也就是滥用资源、萎缩和恶化水体、退化生态功能等诸多的问题。大多数这方面的专家学者普遍认为只有确保制度合理设计才能真正的把“公地悲剧”这一问题彻底的解决掉。我国在对江河湖泊进行管理和控制采用的是集中性的政府统一管理。这样的集中管理体制，会导致中央和各级地方政府之间在执行管理政策和各级管理部门间分工协作两个方面存在着诸多的问题，从而导致“九龙治水”格局的出现。河长制是2016年12月11日由中共中央、国务院办公厅联合下达的《关于全面推行河长制的意见》明确提出来的，全国范围内要在2018年年底前完成建立和实施。河长制是综合治理资源、环境、生态的一种制度，它的前身是河流水质改善领导督办制、环保问责制，目的是联合和协调政府多个部门共同有效地治水，当部门之间在治水方面出现分歧和矛盾的时候，利用河长制进行协调，其的主要作用是协调、调度和监督。

一、新时期河长制管理体制所具有的内涵

（一）从法制角度看待河长制的内涵

河长制把环境保护法、水污染防治法明确规定的相关法律法规充分的体现了出来，如“地方各级人民政府应当对本辖区环境质量负责，采取措施改善环境质量”等，并对地方党政主要负责人需要负担质量和保护的责任做出明确的规定，这样能够实现各级行政部门共同从多个层面有效的管理江河湖泊。现阶段我国实施河长制并没有上升到法律层面，并没有真正的融入到涉水法律制度框架体系内。河长制本质上是一种法律制度，在河长权威和强力操作的基础上能够实现短期的、暂时的效益，更多的是任职期间政绩的具体体现。而没有作为一项法律实施的河长制会导致出现自主决策与执行的问题，不能取得稳定的、全面的、长期的效果[1]。

（二）从监督机制角度看待河长制的内涵

河长制在各地的实施大多都是把当地党政主要领导的政绩和水污染和水环境质量的治理、改善情况直接挂钩，并且保护水环境的目标完不成具有“一票否决权”，相对应的是具有严格性的“河长问责制”。河长制在治污方面的实际效果通过政府出台相关文件、“目标责任书” 签订等形式进行督查和考核。要严格对导致在水生态、水环境等方面得不到明显和持续改善的治理环境污染不力，节能减排不能按时完成目标任务，没有及时部署重大决策等问责。

（三）从经济角度看待河长制的内涵

中共十八大于2012年提出的发展战略——“五位一体”，其主要是协调增长经济与保护环境之间的关系。2018年颁布的《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》，明确了生态环境的价值性和承担损害责任的理念。《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》的发布，重点强调给予水流方面生态保护的补偿标准适当提高并加大筹集保持水土生态效益补偿资金的力度。出台的一系列文件表明我国在治理江河湖泊方面已经从单一的、命令控制型环境政策转变成结合命令控制与市场激励型环境政策。各级河长均由党委或政府主要负责同志担任，这样能够更好的对各级党委政府的执行力进行有效的整合，要在生态保护补偿资金，水权、排污权市场培育，市场配置水资源等方面充分发挥出河长制的积极作用[2]。

二、对河长制未来发展趋势进行展望

（一）河長制需要建设 “自下而上”的法制

合理有效的实施河长制对于地方政府制定和出台相关法律法规是十分有利的，能够实现建设“自下而上”的法制机制。基于中央大力推广河长制的背景，促使地方政府大力的按照河长制法制内涵的相关要求建设法制，把河长制上升到法律法规的高度，在法制品质方面的提升和在目标责任制方面的法治化把河长的主要职责、命名、主要条件要求、关键环节、目标任务、监督考核相关责任人等进行了规范，并保证和制定的法律法规高度一致，这也为实施河长制从法制层面提供了保障[3]。

（二）河长制需要对称发展监督信息

河长制相关的保障措施对各种形式的社会监督进行了明确的规定，强调要消除河长制在信息方面存在的壁垒，要提高公众参与的力度，要解决信息方面存在的不对称问题。相关政府部门要把监测河流湖泊主要水质指标的真实信息主动公布出来，同时还要明确规定涉水企业必须把排污相关指标信息定期进行公开，大力的对举报有奖制度进行推广，定期进行媒体曝光，如果企业在环境保护方面存在违反行为将被列入“黑名单”并公布，针对政府监督能力不足的问题可以通过购买服务的方式进行弥补。把监督管理权进一步开放，从监测环境和污染源、评估企业环境行为、评价治理工程绩效三个方面进行有效的监管，逐步实施“第三方” 专业考核，也就是市场或专业机构进行考核，对水环境治理绩效的评价要从社会对改善水质水环境的满意度和认同度等方面进行。河长制考核主体、标准、方式、结果等信息要向全社会公开。

（三）河长制需要市场激励环境

作为市场导向政策工具的河长制相较于传统的命令控制型环境政策工具，能够更好的刺激企业，促使企业选择使用那些具有竞技性和成熟性的控制污染技术并能从中获得一定的收益。在治理江河湖泊的环境方面需要投入大额的资金，我国现阶段在资金投入上并不能满足实际需求。因此势必要在河长制中引进市场机制，主要发展趋势体现在以下四个方面：其一，对排污收费标准江河湖泊准和使用相关制度进行完善和改进，在制定排污收费税率的时候要对关键污染因子多导致边际收益的削减、清洁水环境目标、现行控制污染技术等进行综合的考量，并电力增加污染税收入来抵消其他税收的循环税收制度。其二，合理构建交易水权、排污权的市场并扩大治理供水、污水的市场，以此来对水资源配置进行调节和优化和对制污染的水平进行调整，从而达到创新与应用节水和控制水污染技术、在企业间流转水资源的目的。其三，对开发利用水资源和水污染减排的补贴力度进行削减，控制政府在开发利用公共资源方面的开支成本，促使水资源环境市场具有公平竞争性和良性循环性。其四，治理环境需要建立投入多元化机制，在治理河流环境方面鼓励社会资金投入，从产业政策、税收循环、金融信贷等方面给予相关企业优惠，这样能够对合理利用资源、节水、节能进一步激活[4]。

结束语：

河长制具有追责严格、协同有效、执行有力等重大作用，能够有效的改善诸多地区水资源、水环境、水生态状况，同时这也是对治理公共资源在制度层面的创新。从对河长制所具有的内涵进行深入的剖析不难发现其存在着法制框架体系内处于尴尬地位、市场机制不完善、监督存在信息壁垒等诸多的问题。河长制在未来的发展中，需要建设自下而上”的法制、引入市场激励和监督机制等，这样才能把“公地悲剧”这一问题有效的解决，才能实现长效的管理模式建立的目的。

参考文献：

[1]付莎莎，温天福，成静清，等.河长制管理体制内涵与发展趋势探讨[J].中国水利，2019，864（6）：8-10.

[2]刘清辉.河长制的实践困境及解决路径探析[J].时代报告：学术版，2020，（2）：94-95.

[3]陈建国.对全面推行河长制管理制度的思考[J].农业科技与信息，2019，No.563（6）：100-101+103.

[4]钱宝晶.浅谈河长制在农村水资源保护应用中的问题与对策[J].农业科技与信息，2019，566（9）：39-40.

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