我国商业银行破产风险处置制度的完善研究

2021-09-10马齐阳

商业2.0-市场与监管 2021年6期

马齐阳

摘要：在激烈的金融市场竞争中，商业银行破产是难以避免的客观现象，鉴于银行在经济社会中的系统重要性，最理想的方式是通过商业银行破产风险处置制度，帮助濒临破产的商业银行摆脱危机，避免破产的社会负外部效应的扩大。目前，我国并未就商业银行破产进行专门立法，现行的商业银行破产风险处置制度存在破产标准认定不精准、处置权力配置不合理、程序设置不完善、处置后果分配不公平等问题。反思问题产生的原因，涉及到形式正义与实质正义的对抗、行政权与司法权的冲突、效率价值和秩序价值的选择、社会本位与个人本位的价值权衡。为了充分发挥我国商业银行破产风险处置制度的作用，建议重构破产标准的认定、优化处置权力的配置、完善商业银行破产风险处置制度的相关程序、强化对存款人利益有限保护。

关键词：商业银行;破产;破产风险处置制度

金融风险的防范与控制一直是国家高度重视的热点问题，中央多次提出要化解防范银行业等金融机构引发的金融系统性风险，必须严防死守风险防控的底线。同时无法否认，再强大的金融风险防控也难以消除商业银行陷入困境的可能，最近报道的包商银行破产消息，又将商业银行破产风险处置相关话题推向高潮。回顾我国问题商业银行市场退出的实践历史，现有的制度与措施难以应对多变的金融风险，构建一套完善的商业银行破产风险处置制度势在必行。

目前国内学者对商业银行破产风险处置制度的研究并不多见，更多的是着眼于银行市场退出这一更为宏观层面问题的探索，从我商业银行破产风险危机处理的实践出发，关注商业银行市场退出的本土化因素更多，更多地注重破产风险处置的细节化问题，比如划清商业银行破产与行政性处置、市场退出与国家干预之间的关系等。但是研究破产风险处置制度不是孤立地看待问题，而是牵一发而动全身，完善我国商业银行破产风险处置制度，为我国破产法相关立法提供思路，同时能够丰富我国金融市场治理方式，推动问题商业银行市场退出的有序进行，防范金融系统性风险地发生。

1.我国商业银行破产风险处置制度存在的问题

从法学角度看，破产有实体和程序双重含义。即破产是指债务人不能清偿债务时，为满足债权人正当合理的清偿要求，就债务人总财产进行的以清算分配为目地的审判程序。”可见，破产作为一种状态，需要科学的法律制度安排：一是要从法律层面认定破产，二是要通过法律程序，保护好债权债务关系中各方合法权益，并预留好强制性的措施。破产有广义和狭义之分，狭义破产是指破产清算程序，广义破产包括和解、重整等。通过考察我国商业银行破产风险处置的若干典型案例，可以发现在商业银行破产风险处置机制的运行过程中，存在如下问题：

1.1处置标准认定不精准

破产标准是启动破产程序的法律标准，破产标准的意义在于判定债务人丧失清偿能力，表明破产人达到破产界限的法律事实，破产主体出现持续财务恶化并为司法机关宣告破产提供依据。根据《企业破产法》规定的破产认定标准：“明显缺乏清偿能力”、“资产无法覆盖所有债务”以及“无力清偿到期债务”，这三个核心要件共同组成判断普通破产标准的核心判断要件。商业银行虽然作为法人机构的一种，但是其自身存在经济上与法律上的特殊性，在我国现行法律上并没有针对商业银行的破产标准作特殊的规范，解释上只能适用企业的一般破产标准。而企业的一般破产标准的规定较为简单、笼统，且企业的一般破产标准在具体判断商业银行是否达到破产界限上也存在不契合性，很难对商业银行破产作出判断。

如若以“不能清偿到期债务”作为判断商业银行的破产标准显然并不科学，也无法真正有效启动破产程序。其理由如下：第一，商业银行在经营中虽可能出现投资决策失误，导致不良资产增多出现一时的流动性偿付危机。但是，出现的流动性危机并非是持续性的，在一段时间内，商业银行完全可以通过其他替代性措施来缓解。第二，一时的经营困难不能说明已经完全丧失清偿能力，商业银行经营的多元化，其利润来源多样，而这在一般企业中是无法比拟的，第三，按照央行的要求，商业银行都要按照央行的存款准备金率来缴纳存款金，其做纳存款金的功能就是为了满足资金清算和存款提取等业务的经营所需.在商业银行遭遇流动性风险时，银行完全可以提取准备金用来偿还债务，缓解经营危机，第四，从商业银行流动性风险监管指标上看，既要满足五个具体监管指标，且要满足无法以最低的成本来及时补充商业银行的资金的情形时才能判定商业银行无法偿付到期债务，否则，无法准确判断。

若以“以资产不足以清偿全部债务”作为判断商业银行破产的标准，则有失客观且缺乏科学依据。理由是：由于商业银行的资产构成较为复杂，既包括现有利益，也包括预期经济利益资源，如不能全面考虑预期利益，贸然启动破产程序，宣告商业银行破产，是十分不经济的，且银行强大的负外部效应，很有可能引起金融动荡。所以只有在穷尽了所有手段后，仍然不能清偿全部债务时，才能真正达到商业银行破产标准的起点。

若以“明显缺乏清偿能力”作为商业银行破产的标准，它通过资产负债表虽能简单明了的反映商業银行的资产和负债，但是，资产负债表具有一定局限性，一方面，资产负债表从时间节点上看，它无法全面且真实地反映商业银行的经营状况;另一方面，资产负债表的审查评估时间较长，且极具专业性，可能错过最佳破产时间。因此，“明显缺乏清偿能力”作为判断商业银行破产的标准不够全面。

基于商业银行的特殊法人地位，目前多数国家在针对商业银行破产中，制定了专门的监管性破产标准，这一标准充分发挥了监管机构的作用，并且符合商业银行破产预防的价值理念，可以针对商业银行破产作出量化评判，从而启动破产程序。然而，迄今为止，我国并没有专门针对商业银行单独构建监管性破产标准，因此，为防止商业银行将来可能出现类似于破产的极端情况，加强对商业银行的监管，有必要在现行法律框架下，引入并构建符合我国国情及银行业的监管性破产标准。

1.2处置权力安排不合理

通过对国内商业银行破产风险处置的实践案例与立法现状的梳理考察，可以發现我国对商业银行破产风险处置权力的法律安排上存在如下问题与不足：

一是处置权力的授权依据不够充分。商业银行破产风险处置本质上是国家对市场的一种干预与矫正，按照“职权法定”的现代法治理念，任何一种处置权力的行使都必须有法律法规的明确授权。比如，在“威海银行”案例中，当地政府采用了财政贷款置换、直接财政弥补损失等一些所谓的“创新处置手段”，但从依法行政的要求来看，任何动用公共资金或者影响其他主体权利义务的处置权力都必须有明确的授权依据。

二是处置权力之间的协同衔接不够完善。例如，行政权与司法权之间的衔接方面，按照《企业破产法》关于重整的规定，银行监管机构可以向法院提出重整申请。但《银行业监督管理法》《商业银行法》等法律，均只规定了商业银行依法宣告破产的，需要银行业监管机构同意，对于商业银行申请重整这一类破产保护措施的情形，相关立法并没有明确的规定。

三是处置主体之间的职责边界不够清晰。《人民银行法》规定人民银行有“防范和化解金融风险，维护金融稳定”的职责，《银行业监督管理法》亦规定了银监会要“对可能引发系统性银行业风险、严重影响社会稳定的银行业突发事件制定处置预案”“对发生信用危机的，可依法实行接管或者促成机构重组”，但对于处置主体的职责范畴与边界，在立法上尚需进一步细化明确。

四是对处置权力的制约监督机制相对缺乏。现行立法对处置权力的规定较宽泛，存在较大的自由裁量空间。仅凭原则性的审计、监察监督规则，缺乏更为具体的制约监督机制，会造成处置权力的滥用或怠于行使，不利于商业银行及利益相关方的保护，进而损害公共利益。

1.3处置程序设置不完善

狭义的商业银行破产风险处置程序仅仅指破产清算程序，广义的含义则包括和解、重整等，此处的论证是从广义的角度来说的。虽然《商业银行法》对接管、重组、并购和停业整顿进行了规定，但是总的来说，原则性强，没有细化，可操作差，有待进一步完善。

根据《商业银行法》第六十四条的相关规定，银行监管机构如何判断已经或者可能发生信用危机和严重影响存款人的利益，换言之，接管的生效要件并没有得到没有量化。即使是进行了及时、有效的专业判断，谁来监督其合法性和适当性，特别是基层的监管部门，受当地银行监管部门的管理层或者地方政府的影响很大，一旦地方某个银行出现此类问题，监管标准的统一性就难以实现，刚性不足而弹性有余。

停业整顿实质上是对问题银行的一种挽救措施，是银行监管机构按照规定作出的，但是它同样的也很大程度地受地方政府影响，立法中没有考虑到如何界定地方政府的角色或者说职能，在风险保障不到位的前提下，地方法人银行机构实际上由地方政府信用背书。从安定角度出发，地方政府责任重大，这个立法中要接地气，要明确地方政府角色和权限范围，否则银行业退出市场化法治化难以推进。

重组和并购是银行破产预防制度的重要方面，实质上也是世界各国处理银行破产的主要措施，破产清算毕竟占少数，我国在这方面主要是行政救助和处置，法律层级不高，随意性较大。如《防范和处置金融机构支付风险暂行办法》第二十五条规定：“对于支付危机严重、资不抵债、拯救无望且资产负债规模较小的金融机构，可允许有关金融机构自愿兼并或收购”，实际上这个完全可以进入破产清算程序，自愿收购的可能性基本不存在，最终还是要靠地方政府处置，也容易产生道德风险。

1.4处置后果分配不公平

从债权人享有的权利来看，对商业银行进行破产风险处置时，对债权人利益保护的程度与一般企业破产时有所不同。一般企业破产法规定债权人享有破产申请权、有权获取与其利益相关信息的知情权及异议权、债权申报权、公平受偿权及参与债权人会议参与表决等权利，而商业银行在进行破产风险处置时，债权人则不具有这些权力。享有的权力不同，必然会导致最终利益分配的不同。

以重整方式为例，与一般企业破产重整相比，商业银行破产重整债权人的权利受到明显的限制。首先，由于监管机构启动破产重整的时间可能早于一般企业，债权人的破产申请权可能处于无法行使的状态;其次，债权人提出的破产申请必须由金融监管机构批准，实质上限制了提出破产申请权的主体;再次，最高偿付额限额内的存款债权可直接受偿，而除此之外的其他债权人的清偿要求则因被冻结而无法行使;最后，重整程序的启动意味着债权人丧失了对破产财产的处分权，只能被动接受破产财产分配的结果。

从债权人最终能获得赔付的数额标准来看，我国现有的存款保险制度在综合考虑保护存款人利益与防范发生道德风险的基础上，设立最高的赔付数额为50万元。虽然该数额能囊括大部分的存款债权人，但这种债权人能在最高限额内获得全额赔付的模式实际上是由存款保险机构承担了全部存款人的存款风险，明显有违收益与风险相适应的原则。在英国，采用的是最高偿付额和赔偿比例相结合的限额保险模式，由存款保险机构和存款人共同分担存款收益和风险，更有助于商业银行的良性运营。除此之外，我国《存款保险条例》还规定了最高偿付数额可以随着经济的发展速度及金融风险等诸多因素进行适时调整。但鉴于我国各地经济发展不均衡的现状，如果举国上下全都适用50万元的最高偿付额标准，显然不符合我国基本国情，“一刀切”的最高偿付数额的设定难以满足实务需要。对于经济条件优越的债权人而言，50万可能只是杯水车薪，超过五十万以外的部分就因此石沉大海？这样的分配后果也很难让人觉得公平。

2.我国商业银行破产风险处置制度问题的反思

2.1形式正义和实质正义的效用难以兼顾

之所以建立商业银行破产风险处置机制，目的在于通过对经营状况出现危机的问题商业银行进行及时的处理，从而创建高效的市场经济运转秩序，建立起良好的市场经济运行环境。通过前文分析，商业银行启动破产程序的认定标准是根据企业的一般破产标准来认定的，商业银行作为特殊的经济主体，怎能和一般的企业同一而语？看似都属于经济主体的范畴，然而这只是形式上的体现，未能正真发挥实质正义的效益。

众所周知，市场经济的内在要求之一就是平等，但这种平等是极其抽象的，市场经济主体在追求形式正义的同时，很可能带来实质上不平等的结果。市场经济的公平需要建立在全体社会成员都能享受到平等的福泽的基础上，面对不同类型社会成员的不同差异，有必要有差别地对待，从而实现真正的公平。实质正义中一项重要的指标就是实质公平，这与市场经济在公平方面的价值目标是一致的。从市场主体的身份地位来看，商业银行的能力大小显然更具有市场竞争优势;从客户信息的掌握程度来看，商业银行显然更处于绝对优势地位，从经营者专业程度来看，商业银行显然更具有专业优势。若不对商业银行的破产风险认定标准和一般企业的进行区分，长期以往，不但会给市场竞争结构带来损害，还会给市场运行机制造成不良影响。

形式正义与实质正义两者并非完全对立，而是相互联系、相互影响，共同存在于商业银行破产风险处置机制的同一法律框架之内，实质正义体现在它是以社会整体利益作为出发点，同时也是以社会整体利益的满足作为实现的衡量标准，它并不反对形式主义，而是对形式主义的一种补充，是以达到结果正义的相对正义，而不是绝对正义。

2.2行政权与司法权的价值难以平衡

破产程序是一个司法程序，主导破产进程的机关是法院，破产法律制度一般都对法院在破产程序中的职责权限做了明确规定。但是在银行这类特殊企业破产过程中，除了法院司法权的运用之外，监管机构还要对破产程序施以严密监督，通过前文有关案例的分析，在我国银行破产风险处置中，某些时候行政监管权的行使会对破产程序的进行起决定性作用。由于监管机构在破产中的监管职权并不是规定在普通破产法中，而是规定在银行法或监管法规中，两类法律法规的价值取向不同，而且缺乏协调和衔接，监管机构的行政权无法通过一种合理的机制融入破产程序中，所以监管机构在破产程序中履行职权时，难免与法院的司法权发生冲突。

尽管与一般企业相比商业银行破产有特殊性，但在我国它仍具有司法属性，归根到底，它还是一种在银行无力清偿全部债务时由法院作为中立机构对银行债权债务进行公平安排的制度设计。换言之，在商业银行破产中，法院对权利义务配置的最终裁决便是司法权的正当性所在。法院凭借其独立的地位、秉持公正的立场，在债权人与债务人之间、债权人与债权人之间配置并督促各方行使权利、履行义务，实现公平正义，是法院所代表的司法权之价值所在。

另一方面，银行业本身的特殊性使得其一旦破产将会对社会稳定和金融安全带来较大的负面影响，所以促进银行业的合法、稳健运行，维护公众对银行业的信心，保护银行业的公正竞争，提高银行业的竞争能力，是银行监管机构参与银行破产并在其中行使行政权力的内容与目标。此外，银行业务专业性较强，银行破产更是一项复杂而巨大的工作，普通法院很少有能够胜任银行破产业务的法官，而银行监管机构不但精于银行专业知识，对银行日常业务的监管使得其对破产银行的实际状况往往有着更为准确的把握，行使行政权的银行监管机构参与到银行破产中来，能够极大地提高处理银行破产案件的效率，节省社会资源。因此，促进社会整体利益最大化，保障金融体系稳定就成为了银行监管机构所代表的行政权力在银行破产中的价值所在。

行政权与司法权同为国家公权力，但是二者在银行破产中却代表不同的价值取向，前者为全社会的整体利益，后者为个体的公平正义，这两种价值目标都须在处理银行破产时兼顾实现，然而理想状态与现实难免存在差距，行政权与司法权的价值冲突很难得到平衡，因而造成处置权力的安排存在不合理现象。

2.3效率价值和秩序价值的功能难以同步

效率是单位时间的产出，效率价值是我国经济高速发展的客观要求。商业银行作为特殊的市场经济主体，在经营中具有高风险、发生危机时具有极强的传导性、破产时极具强烈的负外部效应，面对金融市场灵活多变的特殊性，各国对商业银行破产立法的相关问题均采取十分审慎的态度，对商业银行破产风险处置制度的设定更是如此。从破产风险处置的法律内在属性来看，一般企业破产法强调的效率和公平的价值，而商业银行破产法更应注重对安全和秩序的价值追求;从客观表现形式来看，和一般企业的破产相比而言，商业银行破产的程序更为复杂，必经的环节更多;从法律规定的具体内容来看，商业银行破产程序的法律规定比一般企業破产法的规定更多了技术性和行政性的色彩。

有条不紊的秩序是人类文明的前提和最基本的构成要素之一。经济法中的“安全”是指人们在经济活动中利益或行为的保障程度及其遭受损害的可能性。秩序是与无序相对立的，一种具有一致性、连续性和确定性的社会现象。当社会出现无序状态时，会严重影响社会关系的稳定性、结构的有序性、行为的规则性和进程的连续性，偶然和不可预测的因素将极大地干扰人们的正常生活。在商业银行破产风险处置机制中，相关程序设置并不完善，便是秩序价值的未能跟上新事物的差距之所在。为了维护社会秩序的正常运转，有必要采取行之有效的措施来消除无序状态并且防止其发生，完善的法律则是帮助人们实现这一重要目标的手段之一。

通过前文分析，我国对商业银行破产风险处置的程序设置方面，整体上有趋于效率价值的取向，但在商业银行市场退出这一环节，尤其是在破产这一方式中，以安全和秩序作为第一层级的价值目标万万不可不容忽视。问题商业银行的出现是金融危机和经济秩序错位的产物，破产是对其最为彻底的纠正手段，若在此过程中忽视了对安全和秩序的维护，将造成更大范围内的不利后果，商业银行破产法的存在也就形同虚设了。在商业银行破产风险危机处理的相关法律的价值体系中，安全价值和秩序价值应处于第一层级，公平价值与效率价值在第二层级上，两者在相互博弈的过程中应该寻求最佳平衡，同时发展。

2.4社会本位和个人本位的价值冲突难以调和

社会公共利益是社会公众从社会生活的角度出发，为维护社会的正常秩序、正常活动而提出的愿望和需要。这种利益不能简单地等同于个人利益或国家利益，它不是个人利益的简单相加，而是个人利益之间的有机统一。社会公共利益作为法律维护的对象或利益单元应该有自己的确定内容，以区别于个人利益和其他利益。否则，所谓的社会公共利益不但成为空谈，而且很容易成为侵蚀私人利益的借口。商业银行是社会各种资金的运动中转环节，可以吸收社会闲置资金，对社会资源进行优化配置，随着社会的迅速发展，商业银行与我国经济形成了协同发展和相互依托的关系，在我国金融体系中占据着愈加重要的地位。国家对问题商业银行进行危机处理时，本着高效、最大程度维护社会公共利益的角度出发，及时止损，这反映了社会本位的价值追求。

前文对商业银行破产处理后果进行分析时，在债权人利益的保护方面，存在分配结果不公平的问题。国家对存款人最高偿付限额设定为50万元，超过的部分则得不到保障，银行的错为什么要让广大无辜存款人来买单？我们知道，人是目的，而不是手段。在坚持“社会本位”的前提下，仍应坚持以人为本、可持续发展的原则，忽视这一指导思想的“社会本位”必将是短命的观点。为了让受害的存款人能够争取更多的补偿款，让个人合法利益得到更大程度的保护，这是“个人本位”价值的凸显。

个体利益与社会公共利益的矛盾客观存在，“社会本位”与“个人本位”的价值冲突也无法避免，金融市场具有多变性，商业银行在运营中也不能保证零破产风险，在国家对社会公共利益的保护也不可能是完全的、有效的、安全的情况下，“社会本位”的价值观应该在商业银行破产风险处置机制中受到更严格的限制。如何设置“社会本位”和“个人本位”两者之间平衡的界限？如何使个体利益与社会公共利益在整体上实现平衡，尤其是结果意义上的公平？可能还需要实践中不断探索。

3.完善我国商业银行破产风险处置制度的对策

3.1重构商业银行破产风险处置制度的认定标准

在构建商业银行破产认定标准的问题上，可以在《企业破产法》第 2 条确定的三种情形基础上，补充监管性标准，银行业监管机构以此为标准审查商业银行是否符合破产原因。将一般企业的破产标准和商业银行的区别开来，追求形式正义的同时兼顾实质正义。

虽然构建了监管性破产标准，但并非是完全否定普通破产标准，需要对监管性标准与普通破产标准进行协调适用。如果银行满足于普通破产标准中所规定的破产原因，监管机构即可依据法定程序向人民法院提交破产申请。当然，除了依据监管性指标来认定商业银行是否达到破产标准外，但也不是要完全的一味遵守，需要具體情况具体分析。当商业银行触及到普通破产标准特别严重的情形时，不管监管性破产标准是否达到银行破产的界限，商业银行就可以直接进入破产清算程序。这样不管从保护债权人存款安全与金融秩序的安全与稳健上来说，还是从预防商业银行破产的价值目标上看，都是一种微观审慎的行为。充分协调适用商业银行的监管性破产标准及普通破产标准，更具有科学性，也更符合我国目前的银行业稳健政策。特别是在当前国家宏观经济出现较大下行压力的情况下，商业银行破产更需要谨慎、科学启动破产程序，让问题银行能够实现充分救助，即便在无可挽回的情况下，监管机构也能快速、有效的启动破产程序，使有问题的商业银行依法退市。

3.2优化商业银行破产风险处置制度的权力安排

商业银行破产风险处置的权力配置问题是制度设计的关键核心之一，优化商业银行破产风险处置机制的权力安排，除了需要明确监管机构主导程序推进，还需要平衡司法权与行政权之间的价值效用，充分发挥“府院联动”、分工合理、各司其职的机制作用。银行业监管机构作为主导的立法模式，并不意味着法院退出破产程序。而是监管机构发挥专业优势，更快确定适合危机银行挽救方案，法院和政府部门配合监管机构，保障破产程序合法有序推进，保障程序公平公正。

第一，要严格遵循职权法定原则，总结我国处置实践中行之有效的处置手段，借鉴国内外有关处置的最新成果，以专门立法确认的方式，丰富我国处置权力的内容与种类。建议赋予我国相关处置机构设立过渡银行、设立“剩余银行”资产管理工具、强制实施处置程序内的法定“自救”以及实施暂缓执行提前终止权等一揽子最新处置权力工具，并与我国《公司法》、《合同法》等法律制度有效衔接，保证处置权力工具的配置上充分有效。

第二，完善商业银行破产风险处置中行政权与司法权的衔接关系。明晰各项处置权力的法律属性，纠正笼统以行政处罚后果或者行政强制措施等带有负面评价的“撤销”程序实施处置权力的现状，通过科学定位处置权力的性质，实现商业银行破产风险处置的行政程序与司法程序的无缝衔接。

第三，厘清处置司法权与行政权在银行破产风险处置中权力的边界。明确处置权力的牵头机构，加强各处置权力之间的沟通协作。针对我国现行处置权力设置存在交叉的现状，建议明确“系统性风险的认定”等交叉职权的归属，探索建立跨部门的商业银行破产风险处置机制，在商业银行破产风险处置上有计划、有侧重地实施处置权力地“组合拳”，提升破产风险处置地实施效果。

第四，加强对处置权力的监督与救济。建议明确审计、监察、财政等部门在商业银行破产风险处置中的监督职责，制定相应的监督实施流程，明确处置权力实施机关及其工作人员的法律责任。同时，探索在日常的行政诉讼救济机制基础上，建立专门的破产风险处置权力的行政诉讼救济制度，充分保障商业银行及其股东、高管等利益相关方的合法权益。

3.3完善商业银行破产风险处置制度的相关程序

完善商业银行破产风险处置机制的相关程序，应当在兼顾效率与秩序价值的基础上，遵循最小成本原则，尽量保全银行价值，维护社会秩序和国家金融安全。对于商业银行破产风险处置的前置程序设立，应确定以银行业监管机构为主导的专门立法模式，确定破产重整和破产清算两条路径。在商业银行破产制度中，充分发挥银行业监管机构主导作用，及时介入，快速处置，提高银行危机挽救效率，节省司法成本。

由银行监管部门选择适用接管或者重整方式，通过对问题银行的多项指标进行考查，当其认为该银行的破产倒闭影响比较大，会引发银行系统的动荡，需要对其进行及时而有力的救助时即应适用接管程序;若银行监管部门确保不会引发系统风险或认为无须进行接管的情况下则可适用重整程序。

对于接管和重整程序的的衔接设置上，则可以遵循以下两条规则：第一，当商业银行重整程序启动后，银行监管部门在对重整程序进行介入参与的过程中，发现该银行存在的问题较为严重，不进行及时有力的救助可能会引发系统风险时，则应提出终止重整程序的要求，继而启动接管程序;第二，当商业银行接管程序启动后，针对银行提起的破产诉讼可能导致重整程序的适用，在这种情况下，应以银行监管部门的接管程序为优先。而当商业银行接管期限届满却仍未能恢复正常经营能力时，接管程序终止，该银行则可能会因申请人的申请而进入重整程序。

3.4强化风险处置制度对存款人权益的优先保护

在商业银行破产风险处置的财产结果分配上，追求“社会本位价值”的同时，不能忽视对“个人本位价值”的保护。若过分重视维护金融系统稳定而忽视个人私益，将导致社会公众丧失金融信心，引发大规模挤兑现象;但过分保护个人私益，又可能导致金融系统崩溃。公益与私益并非对立关系，从长远角度而言，公益的増加会促进私益的增长，同时债权人与债务人利益的增长也会间接促进公益的增长。因而商业银行破产重整立法应立足社会本位观的同时，突出保护存款人的利益，妥善协调商业银行重整中公益与私益的关系。

在破产路径的选择上，银行业监管机构应当充分考虑存款人权益优先保护，衡量商业银行是否还有恢复商事信用的可能，结合商业银行资本充足率数据等情况，作出综合判断。对于仍有挽救希望的危机银行，以破产重整方式使其恢复正常经营，对于已经没有救助价值的商业银行，尊重市场规律，进入破产清算程序。

在存款人利益的法律保护方面，针对我国现行的存款保险制度存在保险范围不明确、缺乏相应的辅助机制及道德风险难以杜绝等问题，可在《存款保险条例》中增列相应条款，保障数量众多的存款人的权益。如让存款保险机构也享有参加银行破产重整的权利;赋予存款保险机构处置方式的灵活性，提高存款保险机构的赔付效率，以免发生挤兑风潮;赔付标准的额度设定上，可由地方监管部门根据本地经济发展的现状及金融风险状况等情况确定地方标准，报国务院批准后公布执行，并确定每隔一个经济周期再结合地区经济结构、居民储蓄意愿、经济风险状况等因素，由地方金融监管当局会同中央人民银行重新评估决定是否调整最高赔付额标准。

4.结语

美国管理专家诺曼.奥古斯丁所说：“一次危机既包括了导致失败的根源，又蕴藏着成功的种子，发现、培养、进而收获潜在的成功机会，就是危机处理的精髓。”机会与风险始终是一对孪生兄弟，所以我国商业银行在经营管理的过程中，遇到破產风险危机时并不可怕，可怕的是放任其野蛮生长的做法所带来的危害后果。商业银行作为最重要的市场主体之一，其破产后的社会影响力更具有杀伤力。

通过现有的现实案例来看，目前我国商业银行破产风险处置制度还存在诸多不足，体现在标准认定、权力配置、程序设置、结果分配等方面，为了解决这些问题，需要将商业银行破产风险处置制度形式正义与实质正义的效用紧密结合起来;需要妥善处理好行政权和司法权的关系;需要重视效率价值和秩序价值的功能，并让其得到最大程度的发挥;需要在立足社会本位价值的基础上兼顾个人本位价值的保护。具体到相应的完善对策，则包括：一、重构商业银行破产风险认定标准，在《企业破产法》第 2 条确定的三种情形基础上，补充监管性标准。二、优化权力配置，要严格遵循职权法定原则，完善商业银行破产风险处置中行政权与司法权的衔接关系，厘清司法权与行政权在银行破产风险处置中权力的边界，并加强对处置权力的监督与救济。三、完善商业银行破产风险处置机制的相关程序，尤其是前置程序设立，应确定以银行业监管机构为主导的专门立法模式，确定破产重整和破产清算两条路径。四、强化对存款人利益的优先保护，在破产路径的选择上，银行业监管机构应当充分考虑存款人权益优先保护，在存款人利益的法律保护方面，可在《存款保险条例》中增列相应条款，保障数量众多的存款人的权益。

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