新发展格局的国家治理意蕴

马亮

“十四五”时期与后疫情时代

中央政治局进一步明确新发展格局，是在各级政府紧锣密鼓地编制“十四五”时期经济社会发展规划的背景下提出的。从当前全球疫情大流行的发展趋势来看，“十四五”时期同此前的发展阶段相比会有实质性不同，而“十四五”规划与此前的五年发展规划也不可同日而语。

首先，新冠肺炎疫情的全球大流行将持续较长一段时期，任何国家都难以独善其身。新冠病毒是一种十分狡猾的新型病毒，我们对它的理解和研究还处于初步阶段。同“非典”相比，新冠肺炎的传播力强，但是致死率较低，这使各国在防控疫情时面临左右为难的境地。无症状感染者、非人际接触的间接传染、复阳风险的存在，都使新冠肺炎疫情的反复性较强，对各国防控提出棘手难题。

为应对新冠肺炎疫情，目前全球科研机构和制药公司正加紧相关疫苗研发和临床试验，但是新冠病毒的变异和全民免疫的难度，都可能使疫苗的效力大打折扣。与此同时，很多国家和地区还没有进入疫情传播的峰值，疫情的發展也充满较大的不确定性。虽然中国疫情防控取得了重大战略成果，但是偶发不断的输入性病例以及零星散发和局部暴发的新增本土病例，使得我国还将在较长一段时间处于疫情防控常态化阶段。因此，多位公共卫生专家都指出，人类社会将在很长一段时期同新冠病毒共存，而且很难将其彻底根除。

其次，新冠肺炎疫情流行的“后遗症”将持续很长一段时间，特别是会在社会心理方面产生持久的影响。新冠肺炎疫情不仅对人类健康和经济社会发展产生实质性影响，而且对社会心理具有潜在性影响，而人类的生活、生产、消费等行为，在很大程度上受社会心理的深刻塑造。即便是最乐观的估计，在2021年疫苗试制成功并实现全球免疫，疫后仍将会存在较长一段时间的社会心理调适和转变。因此，在“十四五”规划中，疫情防控应成为不容忽视的“主基调”之一。

从全国复工复产情况来看，目前正在稳步推进。但是，由于人们对疫情的恐慌心理，以及对未来走势的不确定性认知，国内消费的恢复程度还远不及预期。特别是出行旅游等涉及人际互动的消费场景，受疫情冲击最严重，疫后恢复的进度也最慢。因此，要认识到“十四五”规划的制定不同以往，无论是在制定经济社会发展目标还是提出具体发展策略方面，都应将疫后社会心理的调适问题考虑在内。

最后，疫情是一场危机，意味着它既是挑战也是机遇，要通过构建新发展格局来转危为机。在向后疫情时代转化的关键时期，要加快疫后恢复重建，并推动中国各个方面的全面转型升级。相比于常态时期，危机时期往往有利于尝试和引入过去不敢或不能采用的技术、措施和政策，并激发技术创新和制度变革。比如，健康码、人脸识别等新兴技术的广泛普及和深度应用，既同疫情冲击所提出的需求有关，也同疫情危机带来的机遇有关。

在全球疫情大流行时期，美国等西方发达国家的体制弊病暴露无遗并饱受诟病，而中国的防疫表现则受到了全球各国更多的认可。在这样一个至关重要的战略机遇期，抢抓机遇并谋求发展，是中国特别需要关注的重大战略课题。中国作为一个负责任的世界大国，在疫情冲击下稳定自身并加快发展，既是对本国国民的义务，也是对全球发展的责任。为此要加快确立国内大循环的主体地位，进一步激活国内国际双循环，推动中国并联动各国在百年未有之大变局中把握战略主动。

新发展格局呼唤新发展理念

构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，是对中国未来一段时期国家发展战略的全方位要求，而不仅限于产业、外贸等经济领域，对国家治理体系和治理能力现代化提出了新课题、新要求。新发展格局的构建需要新发展理念的引领，而新发展理念则会加速新发展格局的形成。7月30日的中央政治局会议指出：“必须把新发展理念贯穿发展全过程和各领域，实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展。”这意味着新发展格局要在质量、效率、公平、可持续性和安全等方面予以高度关注，并使这些指标成为新发展格局的指挥棒和风向标。

首先，要做好疫情防控与各类风险防范，确保人民群众的健康与安全，为促进消费和经济社会发展构建安全环境。从需求层次来看，安全是最基本的需求，也是疫情期间和后疫情时代最需要满足的需求。只有维护国民安全的底线，才能使生产、生活和消费全方面恢复，并在需求侧切实发力。一方面，要构筑和巩固“防疫墙”，保障人民群众的生命健康，提升民众对疫情防控的信心；另一方面，要加大基本公共服务供给力度，用高质量的公共服务托底经济社会发展。同其他国家相比，中国民众之所以不敢大胆消费，同教育、医疗、住房、养老等方面的刚性需求难以得到充分满足有很大关系。如果上学难、看病难、养老难等问题得不到根本解决，就很难将家庭储蓄有效转化为市场消费，也无法有力推动经济高质量发展。人们只有无后顾无忧时才能放开消费，否则居民收入的持续增长难以伴随财富效应带来的消费递增，反而可能进一步挤出国内消费。为此就要通过公共服务的高质量供给来打消民众的担忧和顾虑，使其能够真正通过消费享受到高质量发展带来的福祉。

其次，要加速供给侧结构性改革，推动各类生产要素的市场流动，真正发挥市场在资源配置中的决定性作用。特别是要在“通”字上下功夫和做文章，打通堵点、连接断点，畅通产业循环、市场循环、经济社会循环。中国在过去取得的经济增长奇迹，同出口导向型经济模式关系密切。“中国制造”风靡全球，使中国制造业具备了强大的研发、生产和营销能力。但是，疫情使国际产业链、供应链和消费市场受到严重冲击，并反过来影响国内的外贸企业及其关联产业链。 要加大外贸企业的“出口转内销”，使其能够通过高质量的产品满足国内消费者日益增长的消费需求。中国崛起的中产阶级有极强的消费潜力，但是由于过去国内产品的质量标准不高，他们不得不通过出国代购、跨境电商等渠道满足消费需求。利用“中国制造”的优势，将优质产品转销国内市场，是实现国内大循环的关键所在。

最后，要紧紧抓住“卡脖子”的关键核心技术，通过政府引导和企业主导来破解难题。5月14日的中央政治局常委会强调：“要发挥新型举国体制优势，加强科技创新和技术攻关，强化关键环节、关键领域、关键产品保障能力。”全球产业链和供应链受到全球疫情大流行和逆全球化思潮抬头的双重冲击，对中国国内大循环体系的构建提出了挑战。美国政府挥舞美国中心主义的制裁大棒，对华为、抖音海外版母公司字节跳动等中国企业进行无端制裁，威胁中国国内企业的正常运营和出口贸易。

危机时期往往是科技创新的最佳发展时期之一，最典型的案例就是二战和冷战时期一大批突破性的科技创新，比如互联网、人造卫星等。在疫情时期和后疫情时代，加大以新型基础设施建设、新型城镇化建设和重大工程建设为代表的“两新一重”投资力度，是未来特别需要关注的重点领域。积极发挥政府的政策引领作用和企业的市场主体作用，使原创性的科技创新可以加快推进和脱颖而出，从而为国内大循环提供必要的科技支撑。

新发展格局对国家治理现代化的要求

新发展格局能否构建并完善，同国家治理體系和治理能力现代化关系密切。具体来说，新发展格局能否确立并发挥作用，同各级政府能否加快改革创新、优化营商环境、贯彻落实政策措施有很大关系。

首先，要进一步强化制度先行的治理理念，加快将中国特色社会主义制度优势转化为国家治理效能。适应于既有发展格局的制度体系在许多方面需要进行调整和改革，否则就可能成为构建新发展格局可能面临的制度性障碍。特别是一些部门和地区基于部门利益和地方保护主义而设立的各项制度，更加需要通过制度建设才能从根本上解决问题。新发展格局的构建与完善离不开制度建设，一方面这意味着新发展格局需要制度保障，另一方面制度建设可以将发展过程中的优秀做法和先进经验加以固化。与此同时，制度建设能够打破既有利益格局并为市场主体提供强力激励，将有利于疏通新发展格局面临的堵点、痛点和难点，并使这些“中梗阻”可以迎刃而解。

其次，要加大各级政府的改革创新，并推动其在全国复制推广。构建新发展格局意味着要打破既有的发展格局及其游戏规则，建立新的发展理念和游戏规则。比如，服务于外贸企业出口的政策措施可能难以用于服务这些企业出口转内销。再如，直播带货等新兴业态及其衍生的灵活就业，需要在产业扶持、就业帮扶、劳动保障等方面进行较大幅度的政策调整。这就要求各级政府部门锐意进取和勇于创新，真正用改革创新来为新发展格局创造合适的环境条件。过去中国经济增长是市场与资源“两头在外”，国际“公转”带动国内“自转”，“体外”循环拉动“体内”循环。但是，新发展格局意味着要通过国内“自转”引领国际“公转”，使中国经济的“体内”循环带动全球经济的“体外”循环。发展格局的深刻转型，意味着旧有的政府政策和措施都要进行较大幅度的调整和优化，也迫切需要加快推进政府改革创新。

再次，党政领导干部要更新理念和增强本领，适应新发展格局的各方面要求。新发展格局需要党政领导干部树立新发展理念，并增强服务新发展格局的各种能力。如果各级党政领导干部没有敢于担当的勇气和改革创新的能力，就无法为市场主体争取最佳的营商环境，也无法打破既有发展格局的窠臼和桎梏。新发展格局意味着不破不立和破旧立新，而创新同守成相比也有更大的挑战。在疫情防控常态化和新发展格局建立的双重任务之下，各级党政领导干部都要进一步强化执政能力和领导本领，用新发展理念武装头脑，用新发展格局衡量工作，加快实现国内国际双循环的动态互动。

最后，激发全社会的发展热潮，加快全能政府转向有所为有所不为的智慧政府。新发展格局的建立健全，同政府部门关系密切，但是更加同市场主体的参与息息相关。新发展格局不是政府部门的一厢情愿，而是要真正按照市场主体的行为意愿，让市场机制发挥决定性作用。为此要进一步理顺政府与市场之间的关系，构建亲清新型政商关系，使企业家精神成为引领经济增长和社会发展的关键驱动力。政府部门应广开言路，倾听市场主体的声音，出台和执行符合市场主体需求的政策措施，更好地为市场主体服务。

（作者系中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、公共管理学院教授）