浅析政府会计改革

丁艳丽

中国自进入新的发展时期以来，在深化预算管理体制改革和现代化财务管理水平日益提高的情况下，政府会计传统的单一核算方式已逐渐不能满足信息需求者的需要。特别是预算法修订以后，预算会计与财务会计所呈现的预算执行信息和财务信息愈发不对称，迫切需要建立一个统一、科学、规范的政府会计准则体系，来有效衔接政府财务会计与预算会计。从上世纪90年代起，财政部就成立专班，从理论与制度设计到框架的构建，再到一步步按计划、按节点的改革落实，2014年《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》就是此次政府会计改革新的起点。

政府会计改革的背景和意义

在1978年改革开放后我国的经济快速发展，随之公共财政管理制度体系逐渐暴露出一些与社会市场经济发展不相适应的问题，如预算体系不够完善，预算管理和控制方式不够科学，预算资金的使用绩效不高，预算透明度不强等。为建立市场经济条件下灵活高效的财政管理体制，党中央提出了全面深化改革的总目标，并对预算管理制度改革方面提出了明确要求。2014年《关于深化预算管理制度改革的决定》的发布，详细部署了改革的方向和各项具体工作。其中针对加强执行管理，提高财政支出绩效方面，提出要建立权责发生政府综合财务报告制度。据此，同年发布了《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》，方案中就改革的指导思想、基本原则、配套措施及具体实施步骤作出了逐一列示，就此开启了此次政府会计改革的篇章。

权责发生制政府综合财务报告制度的提出是对延续几十年的政府会计规则的一次里程碑式变革。一直以来，我国的政府报告制度一直是基于收付实现制下的政府会计核算所形成的决算报告制度，重点反映政府年度预算资金收支情况，不进行成本核算，也未全面反映政府活动所引起的资金运行轨迹。无法科学、全面、准确地反映政府资产负债和成本费用，不利于加强政府的财务控制、提升政府内部财务管理水平，防范政府主体债务风险等。而采用权责发生制政府综合财务报告制度，则是采用权责发生制政府会计核算为基础，通过构建统一、规范的政府会计准则体系和政府资产负债表等报表体系，完整清晰地反映政府预算执行信息和财务信息。这也符合现代预算管理需要，有利于加强政府治理能力、评价政府绩效、化解政府债务风险，为实施全面绩效管理、提高财政透明度等提供牵引作用。

政府会计改革取得的成效

完善了政府会计准则制度体系

截至2019年底，财政部已制定发布了一项政府会计基本准则、十项政府会计具体准则及相关应用指南和系列报表，以及多项新旧制度衔接、补充规定和相关解释文件，从制度层面解决了政府财务报告的核算基础问题。改革后的《政府会计制度》规定，除特殊业务按照补充规定进行相关业务核算外，各类行政事业单位对基本业务按照统一的会计制度核算。极大的缓解了由于会计制度及会计核算不一致带来的可比性差、数据难以汇总等问题，在预算会计信息与财务会计信息的衔接上也有很大改善，为实现政府综合财务报告奠定了基础。同时，改革后的政府会计实行“双功能、双基础、双分录、双报告”的会计模式，克服了原来单一预算会计系统的缺点，如收到上级部门债务转贷收入时，在进行资产、收入增加账务处理的同时，也同步进行债务和净资产增加的账务处理。改变了过去仅对预算资金流向进行的账务处理，更加全面、系统地反映政府资产债务情况等信息。

满足了政府信息公开透明度的需要

转变政府职能，建立服务型政府，就要提高政府信息透明度，这是现代政府公共管理的必然要求。财政部在改革中明确提出要坚持公开透明的原则，要便于社会监督，要按照政府信息公开要求，建立健全政府财务报告审计和公开机制。随着人民群众文化水平的提高和民主意识的增强，人们对政府受托责任的重视程度也在逐渐提高，公众作为委托人，将自己的钱、物交予政府代为决策和使用，当然希望了解这些资源的来龙去脉，关注资源使用的效率和效果。在这种情况下，建立政府整体和政府各个部门能够遵循的统一内容和程序规范的政府会计信息披露制度，向公众报告报告在哪些方面花了钱，做了哪些事，取得了什么效果是极其必要的。除了社会公众，对其他政府信息需求者，如信托机构、银行等金融机构、审计监督部门等，也可根据各自的需要获取想要的信息。

防范了政府债务风险

改革前的政府会计是按照收付实现制来核算经济业务活动，仅能反映政府预算执行中资金使用的过程，不能完整准确地反映政府资产以及负债的全貌，特别是对于潜在的隐性债务或是或有负债，例如，拖欠工程款、拖欠职工工资、提供担保等，这些游离于会计核算体系之外的负债，将来可能会对地方政府财政运行和经济发展造成巨大隐患。收付实现制下支出核算也不划分收益性支出和资本性支出，无法反映跨年度成本分摊等，导致预算资金结余不实，信息不准确，导致对政府偿债能力的错误判断等。改革后的政府会计则是按照权责发生制来核算经济业务，它的特点是双重核算体系并存，即是对待一笔经济业务活动，同时从按照预算会计和财务会计两种账务处理方面核算，同时利用会计科目设置及会计报表及附注来对政府债务的直接债务、隐性债务及或有债务进行确认和计量。这样的方式有助于政府全掌握自身负债金额及其变化，及时防范和化解不当政府债务造成的风险。

政府会计改革的问题及建议

政府财务报告编制方面

从完善制度机制方面看，目前已初步建立了政府财务报告框架体系，但框架下的一些细之末节问题还是存在。如业务环节方面，政府财务报告编制自下而上汇总形成，各级政府涉及预算单位多、汇总层次多、衔接环节多，从部门财务报告编制到政府财务报告汇总，通过层层合并抵销，中间涉及业务繁多，尤其是上下級往来业务抵销等。这就对会计核算数据信息的匹配程度的要求甚高，对最终呈现的政府财务报告中所体现的财务信息影响也大。信息系统使用方面，全国上下政府财务报告的编制使用一个信息系统编制汇总，对这个信息系统的要求就极其高，运行速度要快，还要稳，还能适应各个不同类型单位信息系统的核算数据之间的互联互通、政府财务报告信息系统与会计核算系统的对接传递等，一旦某个环节出现断点都将会影响整个政府财务报告的编制。

政府债务风险信息披露方面

近年来，我国地方政府债务规模扩张的速度越来越快，公众对政府债务的关注程度也越来越高，想从政府披露的会计信息中获知的信息也越来越多。在目前的政府债务公开信息中反映的仅有地方债务限额、余额等债务规模单个量化指标及政府资产负债等财务信息，但单纯通过这些信息和数据有时很难做出客观的评价判断。例如，人们常用负债率指标来衡量地方政府的偿债能力，可如果横向比较，不同城市由于产业结构的差异，负债率虽然相近，但实际偿债能力却存在很大差异。再如，有些地方政府的收入主要来源于上级转移支付，那其收入能力的大小就与当地的经济发展没有直接关系了，如果用负债率这个指标来分析时，就未必能得到正确的结论。此外，很多资产负债表所不能包括的表外信息，如地方土地储备状况、国有资产产权变动的情况等，却都是地方政府用来偿债的重要经济资源。怎样运用、披露这些不同的政府会计信息，以做出科学、准确的判断将是改革中不可忽视的问题。

（马鞍山市财政局）

参考文献：

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