“九龙治水”变“一龙管水”

刘彦华

“我们是密云水库综合执法大队水上分队执法人员，请配合我们的工作，接受检查！”2021年5月24日，在密云水库水源保护区内的不老屯镇董各庄村水域，两名形迹可疑人员进入库区，执法人员立即上前对二人进行控制……

密云水库综合执法大队是密云区在密云水库一级保护区范围内成立的统一监管执法机构，这一在推进水源保护地及区域生态治理协作区、国家生态文明先行示范区建设中进行的保水体制机制改革创新，在全国率先实现特定区域综合性执法，真正将“九龙治水”转变为“一龙管水”。

综合执法体制改革势在必行

“一块果皮垃圾，留在岸上归环卫部门管，一脚踢到水里归水务部门管。”这是曾在网上流传的“九龙治水”窘境，道出了全国很多地方水环境保护治理中的现实问题。

保水是密云的第一要务，保水工作涉及部门多，涉及面广，仅在密云水库一域就有环保局、农业局、水务局、城管局、国土资源局等多个部门在此实施执法。

“挖沙取土归水政部门管，非法捕捞归渔政部门管，乱倒垃圾渣土归环保部门管……从法律上讲，这些部门都该管，但是各个部门又都比较分散，各执各法。”在综合执法大队党组成员、副大队长王万杰看来，随着管理的深化，各执各法的短板日益凸显：一是统筹协调机制不灵，二是“九龙治水”权责不清，三是基层执法力量薄弱，四是执法效率低。

为了避免“九龙治水”的乱象，解决密云水库涉及的管理部门较多、监管责任不明、执法效率不高等问题，更有效地肩负起保水的职责，2016年8月，密云区从水库管理处、生态办、农业局、环保局等7个部门抽调90名执法人员，组建密云水库联合执法大队，全权负责水库执法工作。

其中，就有在中国共产党成立100周年之际被授予全国优秀共产党员称号的密云水库综合执法大队溪翁庄执法分队队长段小龙。1995年参加工作的段小龙，一直在从事库区保水工作。密云区保水体制改革后，他被调到密云水库综合执法大队任水上分队党支部书记、分队长。为了把水上分队建设好、带领好，他不断探索新的工作方法，充分发挥自己多年从事执法工作的专业优势，创新工作思路，通过借鉴学习其他单位行政执法经验，结合密云水库实际情况，制定了多个专项整治行动方案，并带领队员一起学习专业知识，努力提高查办案件的能力和水平。集体和个人获得多项荣誉。

值得一提的是，2016年底，密云区委、区政府为进一步加强水库联合执法力量，决定面向本区退役士兵群体择优招聘一线辅助执法人员。最终在2000余名符合条件的近几年退出现役的适龄青年中，择优录用了20人。这支百里挑一的由退役士兵组成的水库青春卫士，成为库区行政执法的先锋力量。

通过对所有队员统一管理，统一调度，执法力度和效果得以提升。王万杰介绍，联合执法大队成立一年时间，出动执法巡查人员3.1万多人次，立案353起，几乎每天立案一起。困扰库区多年的非法钓鱼现象得到遏制，电鱼等非法捕鱼行为得到有效治理，库区放养牲畜行为得到有效控制。

然而，由于联合执法大队不是执法主体，立案、处罚、执行的各个环节，执法人员都要回到原单位审批，这就造成“一线执法人员没有处罚权，有处罚权的人却不参加执法”，管辖权和处罚权分离，联合执法大队在工作实践中的感受是——不给力。

于是，密云在全国率先建立了“特定区域综合执法”改革试点。就在密云水库联合执法大队荣获农业部“先进执法集体”称号不久，在中央编办和市委编办、市水务局、市司法局等部门的大力支持下，2018年6月，市政府批复同意开展密云水库涉水领域综合执法体制改革，将密云区农业、环保、城管执法等部门，涉及密云水库一级保护区水源保护的131项行政处罚权，统一授权给密云水库综合执法大队，集中行使密云水库一级保护区内的执法权。

统一行政处罚权，这是综合执法体制改革的核心与关键，从源头上破解了多头执法、执法空白、执法效率不高等问题。

物防+人防+技防，水陆空全方位无死角

密云水库一级保护区范围，指的是密云水库环湖公路以内（荞麦峪西侧至口门子村、城子以南至黄土洼以北、前保峪岭至老爷庙背水一侧及鲶鱼沟南背水一侧划定的区域除外），以及环湖公路以外的近水地带。一级保护区面积为273平方公里，涉及7个镇、43个行政村、95个自然村，17592户、3.8万人。

“5·24电鱼案”的查获并非偶然。从火箭军某部退役后成为一名辅助执法队员的董傲说，如何与狡猾的违法者斗智斗勇，这是他们必须学的一门课。“这些人可聪明着呢，白天不来，等到三更半夜，电鱼、钓鱼的就从上游的支流拐进来了。”2018年初夏的一天，半夜11 点半接到“有人电鱼”的举报电话，正在巡逻的队员迅速赶往举报地点，在草丛里一蹲就是整夜。可直到天际泛白，也没等来半个人影。“常事，不能让他們摸着规律，就得比拼谁有耐心。”接下来的几天连续蹲守，他们终于现场抓获了两条偷偷进入水库电鱼的违法船。

而“5·24电鱼案”通过不老屯分队执法人员日常巡查和视频监控系统，从24日上午9时发现违法线索，到下午13时左右实施精准抓捕，即本文开头的那一幕，前后只用了4个小时。

“在密云水库出了问题，都由我们负责。”虽然全队仅有百来号人，但在密云水库视频监控中心接受采访时，王万杰却底气十足地说出了这样一句话。他的底气正是来自为“5·24电鱼案”提供坚强保障的“物防+人防+技防”保水体系。

首先，为彻底解决游人入库观光游玩、畜禽入库觅食等污染水源、破坏环境的问题，密云水库在前几年便实施了库滨带及围网建设工程，沿库区155米高程线建设了长300多公里、高2.5米的永久性围网，安装了7000多个界桩，全面实现了封闭+网络化管理，禁止一切与“保水”无关的人员、车辆进入。