浅谈影响城建电子档案利用率的几点因素与建议

吴颖卓

2016年由国家档案局印发《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》（档发[2016]4号），提出到2020年，初步实现以信息化为核心的档案管理现代化，全面推进档案资源存量数字化、增量电子化、利用网络化。自2013年江苏省陆续出台《江苏省建设工程声像档案管理办法（暂行）》（苏建规字[2013]1号）、《住房城乡建设厅关于做好全省建设工程电子档案编报工作的通知》（苏建函档[2013]81号）等文件，全省逐步开展纸质、电子和声像档案三位一体同步接收，建设单位向城建档案馆移交纸质档案的时候，需同时移交电子、声像档案，经核对齐全无误后方可。冯惠玲教授也指出：用数字方式完整的保留并强化文件、档案功能是一场没有选择的战役，用电子方式管理文件、档案的单轨制渐行渐近是一种历史的必然，单轨制档案管理将会使电子档案的利用率达到100%。

对于城建档案馆来说，“三位一体”接收对数字档案馆的构建帮助很大，利用电子方式管理和利用档案也是必走之路。相较于纸质档案利用服务效率低下，对纸张有损坏等弊端，电子档案能实现档案信息化管理，及时为用户提供利用，實现资源共享。电子档案的利用率越高，越体现其价值，发挥的作用也越大。

然而受诸多因素影响，目前城建电子档案利用率没有显著增加。如何在顺应时代潮流情况下有效提高其利用率是一个需要深入思考并且极具现实意义的问题。

一、城建电子档案利用率影响因素

1.电子档案共享程度低

信息共享是提高信息资源利用率的有效方式，大数据时代档案信息资源共享为档案利用服务带来了前所未有的机遇，数据交互使信息交换更及时更便捷，档案利用不再受介质存放空间的限制。然而目前各城建档案馆在自身馆藏档案数字化的基础上，由于缺少全盘规划，并受现实体制机制的束缚，鲜少能够开展更高层次的共享利用。好的资源如若不能进行有效配置，无疑是一种巨大的浪费。

城建电子档案的共享利用方式主要可分为线上互联网或信息系统方式和线下互动方式，但各有利弊。

借助互联网可以网站为端口提供线上查询利用，由于网络的开放性和档案的特殊性，往往只是提供目录数据的查询，内容查询还需到馆内上门查阅。

随着云计算的兴起，这一新一代网络资源共享模式也为档案信息资源的“云”共享服务提供了可能。将分散的各类档案信息资源通过云服务平台组织起来，借助“云”平台超强的计算能力提供服务。然而云计算需要以第三方形式存在，这就需要规模化的经营，并且同样面临着安全问题。

而比较符合当下工作实际的通过区域性信息系统平台构建来提供电子档案共享也存在重重困难。受条块状分割的档案管理体制影响，各地区各城建档案馆往往采取分离运作的方式，不相隶属，相互之间只存在指导与被指导的关系，因此，从档案接收到整理、归档都存在一些差异，使用的档案管理信息系统也大多不一样，往往仅限于自有平台，地方和行业之间的数据流动和共享平台建设刚刚起步，互联互通程度低，很少能够实现异地查询。

目前在城建档案馆中使用较多的还是线下的互动式共享。通过签订协议将电子档案通过数据拷贝的方式交换利用，通常只适用于内部利用，需设置身份权限，签订保密协议。

2.城建档案利用需求低

相对涉及范围广泛、与群众利益密切相关的房产、养老保险等民生档案而言，城建档案由于馆藏内容的特殊性，社会利用一直比较薄弱。城建档案主要包含建设工程、道路桥梁、公用设施、园林绿化、地下管线等方面的内容，实际利用则表现在为工程建设、规划设计、司法取证、办理产权、拆迁查询等提供有效依据。

社会档案意识是影响利用率的因素之一，公众对城建档案的馆藏范围以及如何利用其为自身服务的认知不足，缺乏对城建档案社会作用和价值的普遍认同。究其原因，一是馆藏资源建设渠道还需拓展，除了在建工程项目建设档案做到应收尽收，园林绿化、地下管线、村镇建设等档案收集不齐，无法满足档案利用的多样性要求;二是档案宣传力度不够，档案利用的大多数情况还是“坐等上门”式，较为被动，主动服务的意识不强，宣传渠道也较为单一;三是档案资源开发不够，档案编研程度不高、不够深入，也影响城建档案利用效益的发挥。

3.数字化成果不规范

在实际利用中，数字化程度以及数字化成果的规范性对是否能够进行有效利用影响很大。受资金和决策影响，很多单位在数字化时往往不是全文数字化，而是根据重要程度、利用程度有选择性的、分批次的开展，一旦要进行查询，就会出现“找漏”的情况。

在数字化工作开展过程中，纸质档案数字化标准日趋完善，2017年《纸质档案数字化技术规范》修订，将数字化工作进一步向更科学、更规范的方向推动，按此标准数字化的纸质档案，在档案扫描、图像处理上一般较为规范，但也存在一定错误率，较多的体现在图像命名和数据挂接上，图像命名错误将直接导致挂接失败或紊乱，同时，其规则的不统一也将在未来数据迁移或数据共享时带来很大难度。人工核验精力有限，抽检也不一定能发现错误，这就导致“找错”的情况出现，影响利用效益。

另一方面，对于自2013年之后“三位一体”同步移交进馆的电子档案，一般由第三方服务公司制作，由于其资历水平限制，往往质量参差不齐。并且其移交电子档案发生在进馆整理之前，所以虽经核验，但其真实性仍有质疑，目前暂不对外进行利用。

4.法律保障和边界限制不明确

利用对象在获取电子档案后，有时需提交第三方作为凭证再次利用。某些电子档案的证据力因为没有明确法律法规保障而受到质疑。目前，一些法律、法规和行政规章对某门类电子文件证据力予以确认，如电子公文、电子商事档案、电子证照、电子合同、电子发票等等，其是否与纸质档案具有同等法律效力均有明确规定，但这一进程相对于档案繁多的种类来说，显然还是落后的。

这与电子档案利用过程中的边界限制不明确也有关系。是否严格区分保密和公开共享档案，是否准确划分密级和期限，在利用过程中的访问控制权限是否细分准确，哪些电子档案可以复制而哪些仅能读取。电子档案在被利用对象获取之后，其如何对其管控也是城建档案部门无法监管的，不能有效控制造成档案信息的泄露，显然责任重大，这也加深了城建档案馆在利用电子档案时的顾虑。

因此，缺乏法律保障和边界限制不论是从客观上还是主观上，都极大地影响电子档案的利用率。

二、提高城建电子档案利用率的建议

1.加快构建信息资源整合和共享机制

一是加强顶层设计。在一定的行政管理层级上对档案信息资源进行通盘考虑，将一个个信息孤岛进行有效串联，打破地域分割，在一个更广阔的区域谋篇布局，多网互通构建平台，展望协同合作、共享资源、融合发展的生动愿景，这也是档案共享利用的应有之义。在此基础上，统筹规划尤为重要，明确目标和重点，划分时间和进度表，理顺体制结构，打通各个档案信息资源产生和利用渠道，从而进行职责分工和流程再造、整合，改进工作模式，增加经费保障，并通过制度形式确定和保障各方权利和义务。

二是加强技术供给。再好的设计师也要借助工具才能达到效果最大化，合作与共享机制的实现，需要依靠强大的信息平台，品尝大数据时代的发展红利。以省为单位的统一政务服务平台已基本建成，档案数据交互与服务平台也指日可待。着力提高技术实现多网互融构建数据高度集成统一信息平台，从框架构建、基础建设、运行维护、安全控制等多维度布局网络体系，实现不同数据库和不同系统中数据结构与内容的规范统一，确保档案信息资源向上兼容，注重不同客户端、移动设备、操作系统及浏览器的互联互通与应用服务，并全过程做到信息平台的安全访问控制和风险防范，实时备份、操作留痕。当然，基于未来数据量的庞杂和维护成本的高昂，更多展望于“云”共享服务模式。

2.挖掘潜在利用者和利用需求，引流管理模式改进

刺激档案利用需求，从而进一步提升电子档案利用率，也需要适当进行“营销”，并改进管理模式、利用环境，提供档案利用优质服务。

一是加大宣传力度，让档案意识逐渐渗透扩散到公众思想观念当中去。社会档案意识是影响城建档案利用率的外界因素中的主观原因，抓住宣传日、开放日等时间节点，利用媒体合作、开办展览、社会公共活动等途径，将档案利用服务主动“推送”到公众视野里，加深公众对通过利用档案信息资源来保障权益、获得利益、科学研究、满足精神文化追求的认知。

二是深入开展编研，对城建档案内容进行深层次开发。将已有的馆藏内容结合当下热点动态和最新需求，把档案信息加工成“产品”，让“死”档案活起来，为社会开发出更多档案信息精品。在把控学术性的同时，增加可读性、趣味性、知识性，并通过多种媒体媒介分享传播，例如开设专栏、案例教育、拍摄城市建设纪录片、举办旧城改造图片对比展等等。

三是加强资源建设和整合，丰富馆藏、优化结构。拓展城建档案资源外延，细化城建档案分类，注重档案内容多样化、新型化发展趋势，提升馆藏档案收集质量。例如地下管网档案、物业项目档案、老小区加装电梯档案、园林绿化档案、文保单位修复档案等均可纳入馆藏范围，同时做好老照片、专题类照片（视频）的征集、保管和编研开发。

3.档案数字化质量控制与技术规范

馆藏档案数字化是一个庞大的系统工程，城建档案馆受规模和人员限制，面对巨大的馆藏量往往选择政府招标采购数字化项目，鲜少自行开展数字化工作，但不管是何种方式，都需要对这一工程实行全过程质量控制和规范管理，避免因数字化成果质量问题影响电子档案利用效率。前期审慎进行档案鉴定和数字化企业与人员的资质、规模审查;中期严格按照《纸质档案数字化规范》对流程和阶段性成果进行抽检，注重元数据的采集和保存，对于较常出现的图像命名和挂接错误问题，应统一命名规则和文件大小规格，并尽量减少人工录入，能通過目录数据库采集的全部实行自动采集;后期可引入监理或第三方评估机制。为今后对接档案共享信息平台，要注重数据的互通开放性并进行实时备份。

增量电子档案的质量把控，需加大对第三方服务公司的电子档案制作培训和审核把关，针对其进馆顺序引起的真实性、原始性存疑进而影响电子档案使用问题，笔者认为只是暂时性的，目前虽使用光盘方式移交电子档案，但随着单轨制提出，电子档案在线接收和利用并不遥远，电子档案系统化建设势在必行。城建档案馆可作为认证部门对审核通过的资料生成电子签章，并由系统进行逻辑归档。

4.加强电子档案法律保障和边界限制

城建档案馆内部应厘清电子档案利用边界限制。也就是说，电子档案的利用在考虑其特性的基础上有针对性的加以规范和限制。内容上，由于档案信息内容的敏感性和机要性，要严格进行内容审查和界定，区分出公开利用和限制利用，从而再细化利用范围和利用方式;程度上，档案信息资源利用权限要有明确划分，并根据利用进度有序开放，每一环节应当是独立分离的，对利用后的电子档案要全程追踪，及时收回、指明用途、指定有效期或设置再利用权限。

加强电子档案利用中法律法规应对和保障。一方面是电子档案的法律效力需以法律形式固化下来，电子文件防篡改技术有很多，例如文件固化技术、哈希值校验技术、数字签名技术、可信时间戳技术、区块链技术等等，技术和法律博弈，需要从容应对技术冲击和管理变革，与时俱进。另一方面，对于狭义的档案违法行为，一般以《档案法》及其他法律法规加以制约，应结合实际情况充分研究各种违法情况和处罚措施，在档案相关法律法规中明晰责任界限和执法尺度。

当前时代，电子档案的形成和利用给档案管理方式既带来了许多便利，也随之带来诸多挑战。本文虽详细列举了几点影响其利用率的显性要素，但可能还有所忽略。展望未来，需要城建档案工作者在实践中不断探索，不断发现问题，不断改进工作，最终将实现预期目标。

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作者单位：常州市城市建设档案馆