公共档案馆参与公共文化服务的SWOT分析

2021-09-09陈齐哲

档案天地 2021年7期

陈齐哲

一、引言

档案馆是永久保管档案的场所，是面向国家和社会科学文化事业发展，服务党和国家各项工作的公共服务机构[1]。收集保管公共档案，由国家出资、服务于社会公众的档案馆都可以称之为公共档案馆，公共档案馆包括国家档案馆（历史档案馆、综合档案馆）和专业档案馆[2]，指的是由国家设立并管理的，为社会公众提供服务的综合档案馆，依法集中接收、管理本级党政机关、企事业单位、社会组织的档案和政府公报等政府公开信息的储存场所[3]，主要承担档案保管、爱国主义教育、档案利用、政府公开信息、电子文件备份等社会公共服务的职能[4]。2017年颁布的《浙江省公共文化服务保障条例》将“档案”纳入公共文化服务保障地方法规[5]，指出要将市、县综合档案馆纳入公共文化设施，将档案服务纳入政府购买公共文化服务的范畴，通过加强数字化和网络建设与管理，促进优质文化资源向基层流动的效率，实现档案公共服务标准化、规范化和均等化。与此同时，我国政府数据开放于2018年正式上升成为国家战略，挖掘现有公共数据潜力和提升创新发展能力成为档案馆发展的一种趋势。由此可见，公共档案馆公共文化服务既是政治任务，也是社会发展需要。公共档案馆开展公共文化服务，一方面可以提升档案公共文化服务和产品的受惠覆盖面，有助于形成档案馆+图书馆+文化馆+博物馆的公共文化服务格局;另一方面也是公共档案馆应对现实需要和发展趋势所进行的自我革新发展的必然选择。

二、公共档案馆参与公共文化服务的SWOT分析

SWOT分析又叫态度分析法或环境分析法，是由美国学者海因茨·韦里克创立的，基于内部和外部竞争环境与发展趋势对相关要素进行分析，并得出决策性结论的方法[6]。其中，S（strengths）代表优势、W（weaknesses）代表劣势，O（opportunities）代表机会、T（threats）代表威胁，优势和劣势主要用于分析系统的内部条件，机会和威胁用于系统分析的外部条件。从整体上看，对公共档案馆参与公共文化服务的SWOT分析，要将公共档案馆的内部优势和劣势，外部机会和威胁四大因素通过调查与筛选提炼出来，并按照系统分析的方法将这些因素组合起来进行分析，从而制定出相应的对策与方法（详见表1）。

（一）優势因素分析

公共档案馆的资源属于国家和社会全体公民并为全体公民所共享，在参与公共文化服务方面具有制度优势和资源优势[7]。首先，公共档案馆的制度优势主要体现在以下几个方面：一是公共档案馆是国家或地方政府设立的，最能体现档案事业的社会公益性和公共服务性特征的档案馆[8];二是公共档案馆制度安排体现的公共性、文化教育功能，形成了档案馆承担面向社会，为社会公众提供服务的社会化职能，如《中华人民共和国档案法》明确规定，“档案馆应当通过其网站或者其他方式定期公布开放档案的目录，不断完善利用规则，创新服务形式，强化服务功能，提高服务水平”[9];三是我国县级以上档案馆基本上都建立了符合当地水平的相关开放政策，进一步推进了档案的开放与利用。其次，从资源优势来看，档案是一种重要的信息资源，随着公共档案馆数量由少到多的发展，已经形成了包括文书类、声像（照片、录音、录像）类、科技类、专业类等，公务电子邮件、单位网站网页、融媒体等在内的门类齐全的资源体系。不仅如此，随着信息技术的快速发展，越来越多的档案资源被纳入文化共享工程，线上资源也都向数字档案资源进行转化，很大程度上构建了公共档案馆参与公共文化服务的全新平台。与此同时，随着红色档案资源的挖掘与利用，以讲述地方革命人物的红色故事，播放红色档案影片，再借助阅读推广活动和读者协会活动可以很好地发挥档案资源在爱国主义教育、课程思政化建设等方面的优势。也就是说，公共档案馆参与公共文化服务不仅内部优势明显，外部优势也正在建立完善。

（二）劣势因素分析

公共档案馆与公共图书馆、博物馆、文化馆（站）相比而言，在公共文化服务方面存在明显的劣势，主要有由客观条件造成和由主观条件导致的。从客观条件来看，公共档案馆参与公共文化服务的资源是丰富的，但是开放程度有所限制，再加上从事公共文化服务的时间不长，积累的经验不足，基础普遍薄弱;从事档案公共文化服务的人才资源缺乏，很大程度上制约了服务模式的创新与档案公共文化产品的市场竞争力;档案馆从封闭式管理到开放式服务的变革中，暴露了一些深层次的矛盾和问题，如参与公共文化服务中相应的配套制度和措施还有待于进一步完善，服务手段、方式和内容跟不上社会需求和信息技术的发展等。从主观条件来看，公共档案馆的公共文化服务意识薄弱，再加上场馆建设和服务一直得不到充分的建设，档案公共文化服务成效普遍较低;二是公共档案馆及其管理部门对相关政策的理解与落实不够到位，导致档案资源开发缺乏持续性和系统性，对接社会需求的能力不足;档案公共文化服务提供主体与需求客体之间普遍存在“你提供”但“非我所需”的现象。

总体上来说，公共档案馆参与公共文化服务的基础不牢固是最关键的劣势，如档案资源丰富与利用不足的现象并存，档案封闭式的管理方式与开放式的社会需求同在等制约了档案公共文化服务的充分提供[10]。

（三）机会因素分析

目前我国公共文化服务已经基本上实现了市场化、社会化的发展转型，再加上文化事业单位公共文化服务水平的日益提高，公共文化服务的需求市场在不断扩大，形成了良好的公共文化消费的环境氛围。

从需求市场来看，随着我国脱贫攻坚战取得了全面的胜利，人们的收入水平和消费水平不断提高，伴随着乡村振兴的进一步推进，对档案公共文化服务的需求已经进入总量快速扩展和供给结构优化调整的新阶段，这无疑为公共档案馆参与公共文化服务提供了广阔的市场空间。

从政策来看，除了《中华人民共和国档案法》，《机关档案工作条例》《档案缩微品制作记录格式和要求》《交通档案管理办法》《会计档案管理办法》《档案馆建筑设计规范》《干部档案工作条例》等条例、管理办法和规范要求为档案公共文化服务标准化、规范化建设提供了支持。与此同时，习近平总书记关于档案工作“走向依法管理、走向开放、走向现代化”的重要论述，强调“要提高档案信息化水平，运用现代化技术做好档案管理工作”[11]，这为公共档案馆的数字化公共文化服务提供了根本遵循，有助于档案公共文化数字化服务的推广与运用。2020年6月通过，2021年1月1日起施行的最新修订的《中华人民共和国档案法》明确指出，“有效保护和利用档案，提高档案信息化建设水平，推进国家治理体系和治理能力现代化”“加强档案宣传教育，增强全社会档案意识”“国家加强档案工作人才培养和队伍建设”“县级以上各级档案馆的档案，应当自形成之日起满二十五年向社会开放”“保障电子档案、传统载体档案数字化成果等档案数字资源的安全保存和有效利用”“推动档案数字资源跨区域、跨部门共享利用”等。这些政策、标准规范和国家领导人的讲话精神，为档案公共文化服务的发展指明了方向，同时也为各地公共档案馆开展市场化、社会化的文化服务创造了良好的社会环境。

（四）威胁因素分析

档案公共文化服务，实质上是借助档案资源开发利用的方式去消除或缓解公共档案馆的生存与发展的问题，即相关威胁因素的清除。档案公共文化服务的威胁因素指能够直接引起公共档案馆服务手段、服务内容、服务模式的变化，从而导致档案公共文化服务效能下降和市场竞争力减弱的内在因素。综合分析发现，档案公共文化服务的威胁因素主要有三：一是公共文化服务主体之间的竞争激烈。公共图书馆、博物馆、文化馆（站）是公共文化服务的主体单位，高校图书馆、高职院校图书馆和私人图书馆、博物馆是公共文化服务的重要组成部分，并已经成为公共文化服务的中坚力量，公共档案馆参与的公共文化服务无论是涉及人群还是社会影响力都正在成为制约档案公共文化服务活动发展的短板。二是公共文化服务的标准化、规范化程度日益提高，并正在从服务均等化向服务可及性发展。但是目前我国公共档案馆参与的公共文化服务范畴比较小，依据李彩容团队的研究成果，可以发现档案公共文化服务的参与模式主要是查档服务、政务公开、档案展览等，并受到场地、资金、人员、展示形式和利用等方面的限制。再加上档案部门人员结构的问题，档案工作人员业务负担重、相应的培训与发展存在机制缺失或不完善的问题，导致了“以收藏为主”的被动服务模式，与公共文化服务均等化目标的实现相去甚远，更遑论档案公共文化服务的可及性。三是以数字化转型带动的公共数字文化服务压缩了档案公共文化服务的生存空间。一方面公共档案馆产生的数字档案资源量已经很大，但由于受到档案保密性和安全性的影响，可通过网络查询、利用的档案，尤其是数字档案全文还是不够;另一方面公共档案馆对地方特色档案资源和红色档案资料进行数字化建设的力度有所不足，导致了可以大范围开放和社会大众需要的档案数字资料总量不足。

三、提高公共档案馆公共文化服务能力的现实路径

（一）政策环境：从制度保障到具体建设

公共文化服務政策是政治系统的产出，本质上是一个政府相关部门与需求民众交流、反馈、修正的循环过程。这一过程连接了政府、政府关联机构、文化企业、文化服务机构、社会大众对公共文化服务各个环节的供求关系、文化产品生产对策、相关政策评价等。因此，公共文化政策的制定应该以社会效益最大化为目标，不仅要为民众普遍接受的图书馆、博物馆、文化馆（站）等公共文化服务机构制定完善且可持续发展的服务政策，还要制定可以发动和激励有能力参与公共文化服务的学校图书馆、社会资本力量、档案机构、文化志愿组织的政策。对公共档案馆而言，公共文化服务已经“有法可依”，《中华人民共和国档案法》的颁布和实施，从法律层面确认了档案馆作为公共文化服务体系建设的合法地位。2017年颁布的《浙江省公共文化服务保障条例》，一方面为浙江省公共档案馆开展公共文化服务提供了“名正言顺”的法制依据，另一方面为全国各地综合档案馆或公共档案馆进入公共文化服务建设体系提供了探路铺石的经验。

目前，从总体上来看，中央和各级政府对公共档案馆公共文化服务的政策保障仍然是低水平、不平衡和不完善的，从制度保障到具体建设的道路尚处于探索阶段。根据我国公共文化服务的发展趋势和公众对档案资源的需求变化，对档案公共文化服务的政策建设应该注意以下几个方面的问题。

1.建立和完善档案公共文化服务的地方政策

资金投入不足、工作人员短缺、档案文化产品单一等，是制约档案公共文化服务工作发展的瓶颈。而档案公共文化服务对社会教育、爱国主义教育等具有重要的作用，是人民认识历史、联系当下和展望未来的信息桥梁。随着公共文化服务均等化、标准化的推进和实现，档案公共文化服务设施的规划设置、产品线的完善、服务水平与质量的提高已经成为一个非常重要且迫切的任务。然而，这些问题如果没有地方政策的支持，根本无法解决。因此，地方政府和相关部门要从当地实际出发，结合地方档案的特色，从经费投入、人才保障、团队建设、档案文化产品生产与推广等方面制定细则，让地方档案公共文化服务资金充足、人员有保障、服务手段创新、文化产品供需平衡，符合地方社会发展的需要。

2.加强对档案公共文化服务政策的评估

档案公共文化服务政策是一个动态的发展过程，需要根据不同时期出现的新情况、新问题进行调整和修订。如《中华人民共和国档案法》从1987年9月5日通过到现在[12]，已经经历了1996年、2016年和2020年的三次修订，档案的开放问题、公民档案的利用权的界定、档案馆公布权的变化等都在发生变化。而这些政策制度延续、革新或终结的安排，主要依据政策在实施过程中的考察和评估结果作出决定。可见，加强档案公共文化服务政策的评估是一项重要的工作，会影响档案公共文化服务的效能。那么，加强档案公共文化服务政策的评估可以考虑做好以下几个方面的工作。首先，提高社会各界对档案公共文化服务政策评估重要性的认识。其次，在评估标准方面要注重多样性和全面性，不仅体现档案资源利用的公平性，还要考虑政策执行的效率性。第三，引入专业的政策评估团队，与政府相关部门的官方评估组织形成互补，以保证评估的客观性和真实性[13]。

3.加强对档案公共文化服务政策执行的监督

对社会公众而言，享受档案公共文化服务均等化不仅需要政策本身的完善，还需要政策执行环节的完善，而政策执行出现偏差，很大程度上源于执行监督机制的不完善。文献调研发现，我国档案公共文化服务政策起步晚，监督还处于软弱无力的状态，严重影响了政策预期效果的呈现，所以需要加快建立有效的政策执行监督机制。首先，要依据《中华人民共和国档案法》明确每一项政策内容执行主体、执行要求、时间期限和执行步骤，让档案公共文化服务有明确、具体的执行参照标准;其次，加强各级政府相关部门对档案公共文化政策制定和执行的监督，对执行不力没有达到预期目标的相关部门或人员不仅要追究责任，还要及时整改;第三，发挥好各种民间组织、社会力量和民众对档案公共文化服务政策执行中的监督作用，可以推动监督方式的规范、加大信息公开的力度。

（二）跨界合作：从完成任务到追求效果

公共档案馆的资源是丰富的，但是人员、资金以及产品又相对缺乏，在公共文化服务的过程中出现了服务内容单一、服务手段落后、服务产品层次性不足、服务便捷性不够等问题。与此同时，公共图书馆、博物馆、文化馆（站）、高校图书馆、私人博物馆等文化机构不仅资源丰富、人员与资金相对充足、公共文化产品也更丰富多彩。可以通过区域内的公共档案馆与其他公共文化服务机构建立合作关系的方式，构建公共文化服务资源和服务共建共享的优质渠道，一方面弥补档案公共文化服务经验不足、效益不佳、人员不够和资金投入短缺等基础性的问题，另一方面可以形成区域性的大公共文化服务体系。区域性公共文化服务联盟的构建需要考虑以下几个问题：一是合作的方式，涉及人员、资源、技术等的共建共享框架;二是合作的组织框架，包括合作的目的、各文化单位的职责、活动开展的方式等内容;三是合作的评价与奖惩机制，有符合公共文化服务标准的评价机制，并利用奖惩机制约束公共档案馆参与公共文化服务的不当行为，优化档案公共文化服务的效果。

公共档案馆参与公共文化服务是社会发展的必然要求，探讨档案公共文化服务政策的完善、评估与执行，具有重要的现实意义[14]。总之，档案公共文化服务应着力挖掘、发展、弘扬地方特色档案和红色档案的历史价值和文化价值，最终满足人民群众对档案资源的消费需求，保障人民群众的基本文化权益[15]。

参考文献：

[1] 袁海燕.浅谈档案信息资源的合理配置[J].黑龙江档案，2012，（01）：94.

[2] 张振.重庆市档案科技管理问题与对策研究[D].重庆大学，2016.

[3] 金世斌等.坚持数字档案强省加快档案信息化建设[J].档案与建设，2018，（03）：76-79.

[4] 范华平.提高档案为民服务（下转45页）（上接30页）能力[J].中国档案，2015，（02）：38-39.

[5] 李宗富，张瑞瑞.国家综合档案馆公共服务能力评估：现实依据、理论根基与研究难点[J].档案与建设，2019，（03）：10-15.

[6] 徐肖萍.特色小镇房产营销策略研究——以厦门桃李春风特色小镇为例[D].浙江工业大学，2017.

[7] 程结晶，彭小芹.用户感知价值导向的公共档案馆核心能力的建构[J].档案学研究，2011，（02）：24-28.

[8] 吳广平.我国公共档案馆建设的制度困境及对策研究[D].中山大学，2010.

[9] 《中华人民共和国档案法》

[10] 祝玉华.论林芝地区已公开现行档案的开放和管理[J].西藏发展论坛，2006，（02）：36-38.