抢占国家级新区制造业发展制高点

文｜张克林 于昱

2018年12月，习近平总书记在中央经济工作会议上强调要坚定不移地建设制造强国，要求紧扣重要战略机遇期的新内涵，坚持新发展理念，充分发挥市场在资源配置当中的决定性作用，推动形成协调合理的产业结构，高效优化的资源配置，充满活力的供给主体和有效的制度供给，满足产业升级和消费升级的需求。

一、我国国家级新区制造业的发展优势

一是政策优势。国家级新区是一个由政府主导的综合性功能平台，支撑和带动区域发展是国家级新区落实国家赋予各项战略任务的基础。为此，国家为新区制造业发展在园区建设、产业发展、人才集聚、体制改革等方面提供一系列政策倾斜。二是资源优势。国家级新区是适应我国改革开放和区域经济均衡发展需要的特殊产物，大多依托直辖市和重要的省会城市建设新城，经济基础比较雄厚，基础设施条件相对完善，教育、医疗等公共服务设施比较完备，综合条件良好，具有较强的发展基础和较大的发展潜力。三是管理优势。国家高度重视国家级新区建设，打破原有行政区划界限，充分赋予新区规划、土地、财政等与开发建设适应的行政管理权限，保障新区的健康发展。

二、新区制造业发展取得的成效

第一，紧跟国家制造业发展方向，着力打造具有自身特色的主导产业。国家级新区从国家层面明确产业定位，既立足自身优势，又遵循市场规律，更融入国家战略。例如，上海浦东新区要“打造世界级先进制造业集群”；浙江舟山群岛新区要建成“我国大宗商品储运中转加工交易中心、重要的现代海洋产业基地”等。新区根据产业定位明确主导产业发展目标、主要任务和政策措施，指导产业发展实践。目前各个国家级新区已基本形成具有自身特色的主导产业。

第二，以高端创新产业为发展重点，注重两化融合，提升制造业发展能级。一方面，国家级新区以“创新”“新兴”“先进”“高端”为重点进行产业选择。例如，贵安新区抓住国家发展大数据产业的重大机遇，结合自身生态优势，设立国家首个大数据产业集聚区和国家大数据综合试验区，吸引富士康、高通、微软等一大批标杆企业落户。另一方面，国家级新区以信息化和工业化深度融合为核心，为制造业发展注入新动力。例如，浦东新区将信息化植入重型装备产业等传统制造业，通过采用智能化技术生产智能化产品，带来乘数效应，一些技术含量高、竞争力强、市场定位准确的企业出现逆势增长。

第三，围绕主导产业，构建产业新城，创造促进制造业发展的城市新空间。大多数国家级新区围绕主导产业，通过产业新城和产业园区建设促进产业集聚集群发展，完善产业配套，优化生产生活空间布局，带动城市建设，完善城市功能，促进产业与城市融合发展，产城融合发展有利于人才集聚，又更好地促进了制造业的进一步发展。

三、我国国家级新区制造业发展水平差异较大

由于各新区区位、开发历史、基础条件等的不同，新区的制造业发展水平大致可以分为三大类：

第一类是上海浦东新区和天津滨海新区。这两个国家级新区起步于上世纪80年代和90年代。历经30年的改革开放，通过引进和自我发展，已经形成了以先进制造业为主的发展格局，制造业门类齐全，发展水平高，在集成电路、新能源汽车、超级计算机、医药、大飞机、人工智能等领域形成了一定的自主研发能力，部分已达到国际先进水平，是当前国家级新区制造业发展的标杆。

第二类包括重庆两江新区、大连金普新区，成都天府新区，南京江北新区、广州南沙新区、青岛西海岸新区和福州新区。这些新区主要在沿海经济发达地区和内陆中心城市，通过不断引进和自我创新，形成一定的特色先进制造业门类，如集成电路、液晶显示器等，但综合经济实力仍有待增强。

第三类为其他国家级新区，发展基础比较薄弱，项目引进比较困难，目前仍然以传统制造业为主，新兴制造业规模小。

四、我国国家级新区制造业发展中存在的问题

第一，主导产业的特色仍彰显不足。从主导产业选择来看，不少国家级新区往往热衷于发展各类热门项目，缺乏对产业链的系统研究，从而造成新区间、新区内园区间产业结构趋同，优势和特色难以显现。部分新区虽然有较大规模的同类企业群，但产业发展和项目选择仍存在很大程度上的随意性和被动性。一些新区在竞相培育新兴产业时，产业定位不明确，特色不明显，存在“一哄而上”的现象。

第二，部分国家级新区制造业发展动力不足。中国对外开放政策以及工业化浪潮是催生沿海新区制造业发展的主要动因。金融危机后，西部重庆、成都、西安等城市比较成功地承接了沿海地区的产业转移。时至今日，传统制造业已经处于市场饱和状态，新兴制造业还处于勃发初期。而且，一些高端制造业如集成电路、高世代液晶显示屏、OLED 显示屏往往优先考虑布局在区位条件好，人才荟萃的上海浦东、南京江北、广州南沙等沿海新区，甚至在没有国家级新区的武汉、合肥等城市布局，西部地区仅有成都天府新区、重庆两江新区等少数几个发展较好。在此背景下，新区发展的“马太效应”越发扩大，中西部部分新区出现招商困难、发展乏力的局面。

第三，一部分新区与传统行政区交叉叠合，影响新区建设与管理。新区属于经济功能区，除浦东新区等一部分新区与行政区划一致外，不少部分新区与行政区存在交叉现象，这在促进资源突破行政区划界限，使其更大范围内优化配置的同时，也给新区管理带来了较大挑战。特别是有的新区地跨不同的地市行政区，存在着土地、财政、城市管理等体制方面的不顺畅，一定程度上影响了新区开发建设效率和质量。

从未来发展看，为实现制造业高质量发展，我国国家级新区应充分借鉴发达经济体、全球城市和跨国公司在制造业关键领域的发展经验，从“产业导向、技术方式、科技支撑、区域保障和体制机制”等方面进一步抢占制造业新一轮发展制高点的路径导向，在建设成为区域经济增长极，辐射带动区域经济发展以及吸引人口、集聚产业、提升城市综合实力等方面发挥重要作用。