城与乡:如何实现从二元割裂走向融合发展的嬗变?——基于江苏宁锡常接合片区城乡融合激励政策的调查研究

梁春艳，陈正源，宋 超

(江苏科技大学，江苏 镇江212000)

一、绪论

(一)研究背景

新中国成立70多年来，城乡关系的调整与发展成为我国社会结构性变迁的重要组成部分。城乡发展不是双输的零和博弈，而是融合发展、共享成果的共生过程。城乡融合发展是城镇化建设的高级阶段，统筹城乡发展、促进城乡融合是中国新型城镇化建设的关键内容。推动城乡融合发展，不仅要避免“城市兴、乡村衰”的老路，更要走出一条城市和农村携手并进、互利共赢的新路。因此，党的十九大、十九届四中全会、五中全会等都提出，促进城乡融合发展，以切实推动城乡融合发展。“十四五”规划和2035年远景目标纲要明确提出，要加快健全城乡融合发展体制机制。因此，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系是一项长期历史任务，需要整体谋划、明确方向。现阶段推进城乡融合，既是破解新时代社会主要矛盾的关键抓手，又是现代化的重要标志，也是扩展发展空间的强大动力。城乡融合是建设社会主义现代化国家的必由之路，对于我国由全面建成小康社会向基本实现社会主义现代化迈进具有非常重要的意义。

长三角地区作为我国城市化进程最快、经济活力最强的区域之一，城乡融合发展是长三角一体化发展的关键环节之一。江苏宁锡常接合片区作为国家城乡融合发展试验区的重要组成部分之一，做好国家城乡融合试验区建设是江苏按照党和国家的有关部署协同推进乡村振兴战略与新型城镇化战略的一大抓手，也是江苏加快迈向现代化和融入长三角一体化的重要举措，对于率先破解城乡二元体制障碍、全面激活城乡融合发展动力源、强力支撑“强富美高”新江苏建设具有重要意义。因此，本文以江苏宁锡常接合片区城乡融合发展试验区为研究对象，以城乡融合激励政策为切入点，探索政府、市场、企业等力量参与城乡融合发展的激励机制和影响效应，探讨激励政策的改进空间和优化路径，以促进城乡融合更好地发展。

(二)研究意义

城乡关系作为社会变迁的一条主线，在各种社会关系中占据着重要的位置，它的变化会引起其他社会关系发生变化。城乡融合发展作为21世纪新的增长动力，对于全面脱贫背景下实现乡村全面振兴和城乡经济高质量发展具有重要价值，主要体现在城乡融合发展既是打破城乡二元结构体制的有效途径，又是缩小城乡差别、实现城乡共同繁荣的新途径，还是实现城乡要素优化配置的迫切需求。因此，本文的现实意义在于研究城乡融合发展的政策激励机制和优化策略以激励城乡融合主体和要素参与，对城乡融合发展的研究领域进行进一步扩展和深化。毋庸置疑，当前的政府政策在推动城乡融合进程的同时，仍然存在一些不足之处，如政策工具单一、结构模式化等问题。本文将就这些问题展开研究，并提出解决方案与建议，为江苏省有关政府管理部门提供城乡融合发展的智力支持。

(三)研究思路

本文设计调查问卷对江苏宁锡常接合片区的相关企业、居民以及政府进行深入调查，通过应用有序Logistic模型研究已有城乡融合激励政策对城乡融合主体参与方式、参与动机、参与意识的激励效应，探析城乡融合激励政策对城乡要素参与的激励效度；应用意愿调查价值评估法(CVM)研究城乡要素参与城乡融合发展的意愿，评估城乡要素对城乡融合激励政策的需求，探析城乡融合激励政策对城乡要素参与的激励限度，在此基础上，深入探讨城乡融合发展激励政策的改进空间和优化路径。

(四)研究方法

1.意愿调查价值评估法

意愿调查价值评估法(CVM)是一种典型的陈述偏好和意愿评估方法，利用效用最大化原理，在假想市场情况下，直接调查和询问人们对某一项政策的满意度。本文采用意愿调查价值评估法(CVM)制定出针对不同主体——居民和企业参与城乡融合的意愿调查问卷。两份问卷聚焦评估不同主体参与城乡融合的意愿及影响其参与城乡融合的各个因素。本文根据调查实际做出如下模型来衡量居民和企业对于城乡融合政策的满意度、参与意愿，并以此分析得出影响不同主体参与城乡融合的相关因素。该模型中E＝E1、E2分别表示企业、居民的参与意愿，βj＝βj1、βj2分别表示企业和居民对于目前城乡融合激励政策的总体评价，δi＝δi1、δi2分别表示影响企业和居民参与城乡融合的因素，公式如下所示:

2.有序Logistic回归模型

有序Logistic回归模型是统计学中Logistic回归模型的一种，其特征是因变量多组且有序分类。常见的如生活满意度，答案包括5个:很不满意、不太满意、一般、比较满意、非常满意。该模型适用于分析有序多分类因变量与影响因素的关联性，分析在一定条件下因变量所处等级的概率。我们以概率函数f(p)为因变量，与自变量X1，X2，…，Xm建立广义的多元线性回归模型来分析已有城乡融合激励政策对城乡融合主体参与方式、参与动机、参与意识的激励效应。本文在借鉴相关文献的基础上，结合江苏宁锡常接合片区城乡融合的具体情况，将对城乡融合激励政策的总体评价(因变量)划分为5个有序等级，考虑5个企业相关的影响指标和6个居民相关的影响指标(自变量)，建立有序Logistic回归模型，公式如下所示:

(五)创新之处

本文的先进性及独特之处主要体现在选题、研究视角和研究方法三个方面:

1.选题新颖

城乡融合是“十四五”规划和2035年远景目标中的重要战略指导思想和发展新方向，研究城乡融合激励政策的影响和优化路径是一项创新性的探索。什么是城乡融合?城乡要素参与激励的情况如何?如何促进城乡要素对城乡融合政策的认同度?需要制定哪些政策措施来实现有效融合?这些问题都亟待探索和研究。

2.双重视角

本文综合了“自上而下”和“自下而上”两种视角对城乡融合激励政策的激励效应进行研究。①“自上而下”的视角是从政府层面出发。通过应用有序Logistic模型研究已有城乡融合激励政策对城乡要素参与方式、参与动机、参与意识的激励效应，探析政府出台的城乡融合激励政策对城乡要素参与的激励效度；②“自下而上”的视角是从城乡要素角度进行研究。应用意愿调查价值评估法(CVM)对城乡要素参与城乡融合发展意愿进行研究，评估城乡要素对城乡融合激励政策的需求，探析城乡融合激励政策对城乡要素参与的激励限度。两种研究视角的综合，为城乡融合激励政策研究的科学性与全面性提供了可靠保证。

3.多种研究方法交叉运用，相互印证

在研究方法上，本文既重视定性(深度访谈)方法的应用，又强调与一手问卷调查数据相结合，应用有序Logistic模型和意愿调查价值评估法(CVM)对收集的数据进行分析，重视数据的深度分析和挖掘，重视研究结果的相互比较归纳，相互验证、补充或修正，继而探寻政策激励因子对城乡要素参与城乡融合发展的关联和影响。不仅保障了激励政策优化策略的合理性，又保证了研究的科学性与稳健性。

二、理论基础与文献综述

(一)理论基础

1.城乡融合的概念界定

关于城乡融合的内涵，不同学者有不同看法。陈钊等(2008)认为城乡融合的外部表现即为城乡间产生空间意义上的融合即城市化进程。周凯(2012)认为，城乡融合是一个社会系统融合过程，涉及多领域、多方面。罗来军等(2014)将城乡一体化定义为生产要素与社会资源在城市与乡村之间双向流动。魏后凯(2016)认为，在经济新常态背景下城乡一体化己呈现出城镇化增速和市民化意愿下降，要素从单向流动转向双向流动，政策偏向从城市转向农村等新的趋势。吴丹(2018)以人力资本为视角提出城乡融合是城乡人力资本差距的缩小，以及人力资本的自发均衡。魏后凯(2020)通过辨析“城乡统筹”“城乡一体化”和“城乡融合”的概念，指出“城乡统筹”是手段，“城乡一体化”是最终目标，三者都强调城乡是一个整体，强调城与乡不可分割，通过共享共治，促进要素流动，平等同权，目的是构建符合新时代需要的城乡关系。

因此城乡融合的内涵可概括为:在一定区域内，充分发挥城乡各自的优势和作用，使其在社会、经济、生活和一、二、三产业联动发展，并在社会经济、生活方式、思想意识、生活水平及生态环境等方面广泛融合，形成相互依托、优势互补、以城带乡、以乡促城、共同发展的城乡关系，把城市和乡村建设成一个相互依存、相互促进的统一体，最终实现城乡的全面融合、协调发展。

2.相关理论基础

“二元结构”作为一个术语，最初是由荷兰社会学家J.H.Booke于1933年在荷属东印度(今印度尼西亚)社会研究中提出来的，他在1953年出版的《二元社会中的经济学和经济政策》中认为，当时的印度尼西亚是一个典型的“二元社会”:一方面是资本主义社会之前的传统社会；另一方面是荷兰殖民者输入的现代部门经济，二者在制度、文化方面的巨大差异直接导致了个人效用函数和行为准则的差异。伯克针对印度尼西亚的研究是最早以组织结构为视角对二元结构进行阐述的研究。

真正掀起二元经济结构研究热潮的是1954年的美国经济学家W.A.Lewis在著作《无限劳动供给下的经济发展》中，分析了国家存在的二元结构特征。美籍华人Fei J.H和美国经济学家Ranis Gustav对二元经济问题也有过经典的论述，他们对W.A.Lewis的模型进行了改进，更多地关注了城乡发展的协调性和公平性。

D.W.Jogenson建立了以农业剩余为基础的二元模型，农业剩余是乔根森模式的基础和核心，他认为工业资本积累的先决条件是农业剩余，农业剩余支撑了现代部门才能迅速发展。同时，他提出加快劳动力流向城市的速度，只有劳动力快速增长，才能促进经济迅速发展，进而实现和完成二元经济结构的转换。

(二)文献综述

1.国外研究综述

西方的城市化进程较早，国外出现了一些在国际上具有较大影响的学术理论与观点。按照不同学术立场进行分类，西方对城乡融合的研究可以分为:无产阶级立场、城市规划立场和城乡发展立场。

马恩列斯站在无产阶级的立场上，主张消除城乡差别。他们认为，在人类发展的历史进程中，城乡关系会经历城乡依存、城乡对立、城乡融合三个阶段。强调用新技术来实现消除城乡差别，使城乡生活条件相同。

英国社会改革家埃比尼泽·霍华德(Ebenezer Howard)站在城市规划的角度，曾在他的著作《明日:一条通向真正改革的和平之路》一书中提出非常著名的“田园城市”理论。此理论对工业化条件下的城乡融合进行了构想，他提出的“三磁铁理论”，让城乡根据自身特点，扬长避短，形成新的生活方式。

美国著名的城市学家刘易斯·芒福德(Lewis Mumford)，站在城乡发展的立场上，提出通过分散权利来建造许多“新的城市中心”，形成一个更大的区域统一体(regional entities)，通过以现有城市为主体(但要大大的分散)，就能把这种区域的统一体引向许多平衡的社区里，就有可能使区域整体发展，不仅可以重建城乡间的平衡，还有可能使全部居民在任一地方都享受到真正的城市生活的益处。同时，又可避免特大城市在发展过程中所产生的各种困扰，最终建成的“田园城市”的发展模式。

2.国内研究综述

国内目前对于城乡融合的研究主要集中在三个视角:城乡融合机制、城乡融合的制度、政策机制构建以及城乡融合发展模式和实现路径。

关于城乡融合机制的研究，主要以折晓叶和艾云、张英洪、李兵弟为代表。折晓叶和艾云(2014)从社会学的角度提出了我国城乡关系变迁的制度研究方向的分析框架:以城乡关系的实现框架为线索，分析了关于城乡关系演化的理论，该框架包括基层与上层、乡村与城市等诸多二元互动博弈结构，分析框架从多重制度逻辑相互作用的角度，就“互动机制”和“行动策略”进行分析，并形成相应的议题探讨。张英洪(2015)着重强调城乡融合机制中城乡之间功能互补、权利平等、制度统一，并从三个层面提出了策略和措施；同时对“城乡一体化”从内涵、表现、实质三个维度进行阐述，并就城乡一体化与城市化的关系进行探讨。李兵弟(2017)认为，我国已经进入了城乡融合的新阶段，重点强调城乡双向发力，共同推进供给侧结构性改革，建设特色小镇促进城市与乡村之间的文化融合，提出“富足小城+特色小镇+美丽乡村的城乡并举模式”和“一体城乡，二农为主，三建齐发，四本为要，五全共识，六事同举，七素统规”的城乡发展“七字诀”。

关于城乡融合制度和政策构架的研究，主要以魏后凯、韩俊为代表。魏后凯(2016)以中国经济“新常态”为背景，对中国新常态下的城乡关系进行了分析，他认为，当今中国的城乡治理不能采取零敲打碎的办法，在新常态下，城乡一体化的新趋势主要有:城乡一体化格局即城镇化增速和市民化意愿下降，城乡收入差距进入持续缩小时期，要素从单向流动转向双向互动，政策从城市偏向转向农村偏向。同时也面临着农民增收和市民化难度加大，“农村病”综合治理刻不容缓，资源配置亟待实现城乡均衡，城乡二元体制亟须加快并轨，基于分析，从户籍登记制度、土地管理制度、就业管理制度、社会保障制度、公共服务体系和社会治理体系五个方面，提出了综合要素改革的一揽子路径优化方针，以更好地推进城乡融合。韩俊(2018)从资源配置、要素流动、乡村人力资源开发三个维度，对城乡融合政策体系构建做出规划；强调树立全局观念；他认为，我国的现代化不是“一边是繁荣的城市，一边是凋敝的乡村”，并由此阐述了构建城乡融合政策体系的紧迫性和必要性。他还认为，要坚持乡村振兴和新型城镇化“两个轮子一起转”，提出完善权益政策从而解决农民工“进城不落户”的问题；并制定相关激励政策，让农民有意识地为乡村振兴做出应有贡献。

关于城乡融合发展模式和实现路径的研究，主要以宋迎昌、王博雅等为代表。宋迎昌(2019)对城乡融合路径选择和政策思路做了梳理，得出城乡发展的三种模式。即:以城带乡、城乡互动、乡村融入城市，并提出路径优化策略。他认为要自上而下，尊重城镇化发展规律；因地制宜；不搞“齐步走”“一刀切”；提出各地区差异化发展，量力而行，久久为功，深化制度改革并轨、因地施策的个性化发展模式。王博雅(2020)等通过对浙江特色小镇的定位梳理，提出以特色小镇为城乡融合的创新节点，以此为载体发挥特色小镇对农村地区的辐射作用。他们认为，特色小镇克服了“产业园”等发展载体功能单一的弊端，把生产、生活和生态功能融为一体，不仅关注产业集聚，同时还关注人口的集聚以及人口和产业集聚的匹配；其本质上是一个特色鲜明、环境优良、具备完整城市功能、符合产业转型升级和新型城镇化方向的“产业聚集和人口聚集的空间载体”，是“创新创业创造”的重要平台，也是城乡融合的重要政策工具。

3.小结

综上所述，国内外关于城乡关系的理论研究主要集中在三个方面:一是城乡发展的内在机制和动力因素；二是城乡发展的模式；三是城乡融合发展的途径。从本文已有文献来看，国外研究成果虽然丰硕，但多以二元结构为起点进行分析，在角度上有其局限性；另外，由于制度、国情等方面的差异，国外研究多数以“观察者”的视角进行观察和评价。要讲好中国故事，仍需立足新时代中国现实和中国特色社会主义伟大实践，结合乡村振兴战略，走新时代中国特色城乡融合的崭新道路，进行理论和实践的探索。国内多数学者集中于动力机制、发展模式研究，缺乏对区域实证的相关研究，所提出的政策多为宏观经济政策，微观方面和可操作性都显得不够，对于我国城乡融合政策的研究，仍需继续深入。本文应用有序Logistic模型、意愿调查价值评估法(CVM)研究城乡要素参与城乡融合发展意愿，评估城乡要素对城乡融合激励政策的需求，并深入分析影响城乡要素参与城乡融合的因素。最后，根据城乡要素参与城乡融合发展的现状，结合协同治理原则，提出城乡融合激励政策优化路径。

三、研究设计

(一)研究假设

城乡融合发展的根本目标在于消除城乡差距，实现城乡经济社会一体化发展，政府激励政策的对象是企业与居民，执行的主体的是政府。因此，本文以企业、居民为调查主体，以政府为访谈主体进行研究设计。对于激励政策的效应做出如下分析:城乡融合发展通过政策激励城乡融合主体和要素的参与，通过调整制度、要素或环境激发居民或组织行为动力，因此激励政策作为调动要素和主体参与城乡融合的媒介，发挥着不可或缺的作用，据此本研究假设:

H1:居民的城乡融合意识对城乡融合发展将产生正(+)的影响。

H2:企业的城乡融合动机对城乡融合发展将产生正(+)的影响。

H3:政府的城乡融合方式对城乡融合发展将产生正(+)的影响。

研究假设流程见图1。

图1 研究假设流程图

(二)问卷编制

1.问卷设计与发放

为深入了解相关主体参与城市融合的现状，对所涉及的不同主体(企业、居民)制定相关调研问卷。在针对企业调查问卷中统计了企业的基本情况，包括企业的类型、企业家的教育程度、企业家年龄、企业的员工数量、企业的创办经营年限、企业的经营模式、企业单位年营业收入，共7个题项；此外根据实际情况归纳出5个方面的影响因素，分别为对政策总体认同度、对政策传播性认同度、对政策稳定性认同度、对政策内容认同度、对政策支持性认同度，其中每个影响因素包含一定数量的题项，共31题项。

在针对居民的调查问卷中统计了居民的基本情况，包括被调查者的年龄、性别、文化程度、职业、家庭年收入，共5个题项；此外归纳出7个方面的影响因素，分别为被调查者对政策的认知与态度、对政策总体认同度、对政策传播性认同度、对政策稳定性认同度、对政策内容认同度、参与城乡融合的意愿、参与状况、城乡融合的参与动机，其中每个影响因素包含一定数量的题项，共28个题项。

本次问卷发放采用线上和线下两种形式进行，线上采用问卷星将问卷链接发放给相关主体进行填写，线下将纸质版问卷发放至该区域内的企业和居民进行填写。此次共计发放针对企业的问卷304份和针对居民的问卷310份，回收到问卷共计614份，有效问卷614份，有效率达到100%。

2.信度与效度分析

采用Cronbach’s Alpha系数测度调查问卷1和问卷2的信度，由SPSS计算出的总体Cronbach’s Alpha系数分别为0.884和0.816，在0.8～0.9之间，表明调查问卷具有很好的信度，即问卷的可靠程度很高。

为了判断数据是否适合做因子分析，需要先对数据计算KMO值并进行Bartlett球形度检验。由表1和表2数据可知，2份问卷总体的KMO值分别为0.867、0.965，在0～1之间，并且较趋近于1，表明各变量的相关性较强，变量的结构效度较好。Bartlett球形度检验的x统计值的显著性概率Sig均为0.000，小于0.01，因此调查数据适合进行因子分析。

表1 问卷(企业)的KMO值和巴特利特球形度检验结果

表2 问卷(居民)的KMO值和巴特利特球度检验结果

3.问卷描述性分析

从统计结果来看，304份企业有效样本中，对政策总体评价表示比较认同及以上的占65.79%；310份居民有效样本中，对政策表示比较满意及以上的占45.16%。

(1)企业参与城乡融合激励状况的特征因素

表3为关于企业参与城乡融合激励状况的样本统计。如表3所示，在304个样本中，企业家的教育程度集中在初中到本科或大专，其中高中或中专的人群最多。企业家的年龄在40～50岁的居多，其次为50岁以上，整体上年龄层次偏大。企业的经营类型较为平均，以小微企业为主，企业员工的总人数与经营类型相符，其中500人以上企业占比较小。企业创办经营年限集中在1～10年，且贴牌生产的企业较多，其次为生产代工型，公益性企业虽说这几年开始兴起，但在调查领域还是比较少见。在江苏宁锡常接合片区，由于大多数企业为小微企业，因此年收入超过一半在200万元以下，200万元至1000万元居于其次，4001万元以上比较少见。

表3 企业参与城乡融合激励状况特征因素统计

在激励政策总体认同度上，超过50%的企业家对城乡融合激励政策的总体评价为认同，大部分企业家对税收激励政策、人才激励政策和金融服务政策的总体评价为认同，在土地激励政策、科技成果转化激励政策和产权/股权激励政策上，大部分人表示一般认同。

企业家们对政策传播性认同度评价较好，认为工作所在地政府对城乡融合激励政策的传播力度较大，对新出台的城乡融合激励政策的宣传比较及时，并且自己比较关注当地城乡融合激励政策的宣传报道，有时还会主动搜寻有关城乡融合激励方面的政策。

在激励政策稳定性认同度上，虽然江苏宁锡常接合片区持续出台了比较多的激励政策，但变动频率和政策周期并没有达到理想的效果。对于政策变动情况，大多数企业家认为税收激励政策比较可能在未来发生较大变动，其他方面的政策发生变动的可能性一般。

在政策内容认同度上，接近一半的企业家认为激励政策内容比较好懂，而且能够使自己受益比较多。其中，税收激励政策比较满足自己的需求。在政策支持性认同度上，大部分企业对研发经费投入、研发人员投入、技术改造投入的政策支持度表现一般，因此，研发成果变动较小。

(2)居民参与城乡融合激励状况的特征因素

表4为关于居民参与城乡融合激励状况的样本，与企业家不同的是，居民的年龄主要集中在18～40岁，男女分布较为均衡，但文化程度总体不高。职业分布较广，企业单位职工占比较多，国家干部比较少见。家庭年收入主要集中在11～20万元和20万元以上两个层面。

表4 居民参与城乡融合激励状况特征因素统计

在认知与态度调查中，大部分居民比较了解城乡融合方面的政策，了解途径主要为网络媒体和单位内部宣传资料，比较符合年轻人的了解方式。虽然超过50%的人认为国家有必要实施城乡融合并且愿意参与城乡融合，但是他们对城乡融合具体的激励政策一般了解。超过60%的居民希望城乡融合政策未来能够在使群众从中得到实质的实惠、城乡社保一体化和提高医疗服务水平方面进行改进；对取消农业户口方面没有太大的需求。

居民在激励政策总体认同度、传播性认同度、稳定性认同度和内容认同度方面和企业参与城乡融合激励状况的各变量统计结果差异不大。就居民参与动机而言，大多数居民持积极态度，他们认为参与城乡融合是改善自身生产生活条件的有效途径，同时能够建立良好的人际关系网络。

(三)访谈提纲编制

为了更好地分析政府在城乡融合发展中所起的作用，本文设计了一份访谈提纲，以增强调查的真实性和说服力。具体提纲见表5。

表5 访谈提纲

前往各个政府部门随机选取54位行政管理人员进行访谈。本次访谈者共计54位，最终获得有效访谈共54份，有效率达100%。

四、城乡融合激励政策对江苏宁锡常接合片区影响的调查分析

基于第三部分的研究设计、问卷调查与访谈，本部分通过运用有序Logistic模型等方法对城乡融合激励政策对江苏宁锡常接合片区的影响进行深入分析，主要从企业、居民以及政府等三个维度展开。

(一)问卷结果检验

在采用有序Logistic模型进行回归分析之前，需对其应用条件进行检验，具体包括无多重共线性假设检验和比例优势假设检验。

1.多重共线性假设检验

为了避免潜在影响因素之间存在强关联性，可通过线性回归的容忍度或方差膨胀因子诊断自变量之间的多重共线性，如果容忍度小于0.1或方差膨胀因子大于10，则表示有共线性存在。数据的检验结果如表6所示，各潜在影响因素的共线性假设检验的容忍度均大于0.1，且方差膨胀因子均小于10，故可进行后续分析。

表6 共线性假设检验结果

2.比例优势假设检验

利用SPSS进行Logistic有序回归分析，对1号、2号问卷的比例优势结果进行检验，得到表7和表8；显著性sig均大于0.05，说明假设成立，数据可以用Logistic模型进行后续分析。

表7 1号问卷(企业)比例优势检验结果

表8 2号问卷(居民)比例优势检验结果

续表

(二)问卷分析

本文将激励政策对企业影响维度分为政策总体认同度、政策传播性认同度、政策稳定性认同度、政策内容认同度和政策支持性认同度；对居民影响维度分为政策总体认同度、政策传播性认同度、政策稳定性认同度和政策内容认同度，并研究了居民的参与意愿和参与状况、参与动机。将参数估计制表，得到表9。

表9 有序Logistic回归分析

从表9中可以发现，企业对于激励政策的总体认同度、支持性认同度(主要表现为政策出台前后技术手段改造的投入)与城乡融合发展呈正相关。

对于激励政策的稳定性认同度(主要表现为激励政策的持续性)与城乡融合发展呈负相关；就居民而言，对于政策内容认同(主要是农村公共卫生服务供给以及相关医疗体制机制的建立)呈负相关。从居民的参与意愿和参与状况来看，在参与城乡融合的途径中，对城乡融合需求的表达与城乡融合发展呈负相关。将分析结果列表，得到表10。

表10 问卷结果分析

续表

根据本次调查结果，做出如下分析:

1.企业对城乡融合激励政策的反应情况分析

从宏观上看，激励政策对企业起到正向作用，为企业节约了成本，使其有充足的资金，并用于技术革新；从微观上看，对于企业而言，税收激励政策、科技成果转化激励政策以及相关政策出台前后，政府对于政策技术改进的投入对企业参与城乡融合产生积极影响，相关激励政策对于企业的生存和发展产生良好效应会更好地引导企业参与城乡融合。因此，对于促进城乡融合主导力量的政府而言，在城乡融合过程中不断向相关企业释放红利，减少企业压力，促进企业不断稳中向好发展，从而不断增强企业参与城乡融合，汇聚各方力量共同推进城乡融合发展。政府政策出台的持续性也是影响企业参与城乡融合意愿的重要因素之一，从模型结果来看政策出台的持续性因素的系数在5%的水平上显著，但符号为负，通过问卷得知大多数企业认为政府的城乡融合激励政策变动频率较高，数量较多，政策周期不长。因此可知，政策的不稳定性会影响企业参与城乡融合发展意愿，后续政府出台政策时应充分考虑激励政策的出台频率、数量与周期。

另外，政策的延续性不够，使得企业对政策的感知度不够高，加之政府与企业间信息不对称，企业自身的学习和制度化能力有所欠缺，因而企业需要政府持续引导，同时发挥自主性，而“政策”是引导企业的“信号灯”。由此，政策的持续性出台不仅能给企业带来优惠，还能形成一种倒逼机制，通过一系列激励政策(如产业扶持、金融支持、税收优惠)等方面的政策，推动乡镇企业转变发展战略。通过政策调研，了解企业需求，政企精准对接，通过持续的政策出台，带动企业逐步进行战略转型与升级。以上需要政府与企业的通力合作，企业自身通过政策反馈也能使组织内部的创新能力和学习能力得以优化，从而使企业可以更好地适应市场环境。

2.居民对城乡融合激励政策的反应情况分析

就内容认同度而言，从宏观来看，在现行城乡二元体制下，宁锡常接合片区经济的高速增长在刺激基层医疗公共服务需求的同时，也加剧了城乡间由于人力资本、财政收入、设备设施投入差异导致的不均衡发展。就供给侧而言，资源投入的区域差异和专业技术的壁垒导致的医疗资源供需之间的不匹配和低效率，仍是客观存在的现象。

另外，大量医疗机构盲目转型使得农村医疗资源被侵占，加剧城乡医疗资源分布不均，使得大批患者流入城市。造成“患者流失—医务人员收入下降—医疗人才流失—医疗服务供不应求”的恶性循环。同时也要看到，官方对医疗政策的宣传不及时、不到位，使得居民对医疗政策的感知度下降，也是造成医疗服务供给与城乡融合呈负相关的原因。

从参与意愿来看，居民缺乏有效的政策反馈机制和利益表达途径，导致“官-民”互动较少。一方面，在实际运作中，社区作为上级机关与居民之间的纽带，在资源配置的过程中，自治组织往往演变成“行政手段”。另一方面，通过行政手段干预，能够直接影响到居民对政策的看法以及“官-民”互动的实效性。

在自上而下的科层制权力运作体系中，基层“末梢”的位置以及治理手段与治理目标之间的不平衡，使得政策在量化为指标时发生异化。民意回应机制的失灵可能加剧“政策施行-科层制传达-政策异化-感知度降低-参与意愿降低”的恶性循环。

(三)访谈分析

本文梳理设计的访谈提纲，对城乡融合政策中的具体措施进行分类整理，得到表11；对城乡融合政策中的具体执行情况进行整理，得到表12。

表11 城乡融合政策中的具体措施(政府)

表12 城乡融合政策给企业带来的优势

表11表明，受访的行政管理人员提到的政策主要集中于体制机制、发展模式等宏观方面，由此可以看出当地政府及官员对行政管理体制创新理解较为深入，同时也可以反映出当地政府的持续学习能力、持续创新能力较好。从体制机制、发展模式等建议来看，需要加强对激励政策的顶层设计，进一步营造宽松的制度环境；同时给相关主体更大、更明确的制度创新空间，为全面深化制度改革和体制机制创新营造更加优越的制度环境。就金融政策和公共服务而言，受访者提到的具体政策偏少，反映出政府在制度供给方面契合度、感知度等有待提高；在产业带动方面，主要集中在农业，对于制造业、服务业的具体政策偏少。

表12表明，激励政策带给企业的红利主要集中在土地产权、人才吸引、科技成果转化三方面，结合“三权分置”改革推动经营权股份化，未来可以依托土地承包权为制度平台，保障农地制度持续创新；针对金融政策，两张表都提及农村征信体系和农村风险评估机制，未来，江苏省可以依托全省覆盖的基层农村金融机构，对农地抵押、农村金融服务等领域进行实时监控，从而进一步优化农村金融生态。

总体而言，多数政策集中在体制机制、模式创新等宏观层面，对于政策的具体施行和落实，仍需进行细化；人才激励政策过于泛化，较为单一，需要进行制度方面的创新。针对远景目标，受访人员均有较为明朗的设想，下一步将根据国务院国家乡村振兴局、江苏省委 省政府的部署，对城乡融合、乡村振兴、美丽乡村建设等领域进行统一规划，为实现乡村振兴、推进城乡融合增添新的力量。

五、进一步完善激励政策，促进宁锡常接合片区城乡融合的对策

企业、居民与政府是城乡融合发展的有机整体，三个主体密切联系，本文围绕企业、居民和政府三个层面提出促进城乡融合发展的政策与建议。

(一)完善政务服务体系，提升企业城乡融合动机

1.优化农村金融风控体系，助力企业发展

切实做好农村金融风险控制工作，对村级、镇级银行等基层金融机构及组织做实统筹管理，规范运行规则与流程。进一步推动农村金融体制机制创新发展进程，增强在农金融活力；提升在农金融服务质量，针对在农企业的具体需求和发展困难，根据个体差异，提供定制化的金融服务，同时简化办理流程、削减不必要费用，为企业减少经营成本。完善风险评估体系，对有偿还能力的中小企业和有潜力的企业项目给予持续性产业扶持政策，通过兼并、做股、收购、重组，增强企业活力，为企业发展创造良好的宏观环境。

2.积极推进农业信贷担保服务逐级稳步延伸

健全政策性农业信贷担保体系，为金融机构向乡镇企业提高信贷投放质量提供政策支持和资金保障。在村级党组织和基层农村信用社间建立合作关系，紧密两级主体之间的联系纽带，促进结对共建。加强农村信用评估审核与监督工作，结合立法与舆论宣传，惩治失信行为，增强信贷风险控制。提高信贷担保机构服务覆盖率，为产业型农业经营主体提供信贷担保服务的同时，加强对小规模经营农户主体的扶持。此外，协同利用农业保险与农业信贷，双向发挥作用，减轻农民“不敢贷”的思想负担，消除顾虑，间接推动农业信贷担保服务从上至下逐级延伸入基层，提高信贷担保效率。

3.构建政策服务体系，增强政策反馈机制

通过实地调研，切实了解企业需求，精准施策，将税制作为惠及企业的工具，对制造业企业采取“先交后返”的税收激励措施；对农业合作社及涉农企业采取上门式、订单式、跟踪式服务，确保政策施行的各个环节的连贯性，及时开展政策咨询，简化审批流程，提供一站式服务，提高行政效率；同时，加入企业对接政府的政策反馈机制，形成政府与企业的双向性协商关系，增强企业的“角色意识”。避免政策落实过程中出现僵化单一的“硬着陆”情形，有效增强政策实施的灵活性与可变性，更好地为企业谋取健康的发展空间。

4.政府发挥纽带作用，在企业与高校、科研机构之间“牵线搭桥”

通过引进高学历、高技术人才，丰富中小企业人才的知识结构，同时建立岗位稳定性机制，增强中小企业对高学历、高技术人才的吸引力。在企业内部，建立相关薪酬机制，从而优化人才结构。同时提信息透明度，提高非物质奖励比例，完善人才评价机制，尽力避免可能的寻租行为。以更加开放的视野引进、培养和使用人才，进一步发挥高端人才在城乡经济社会发展中的重要作用。

(二)政策下沉，提升居民城乡融合意识

1.医疗机构去行政化，增强服务意识

通过推进“医改”，对基层医疗机构(社区卫生服务中心、卫生所、卫生院)等机构进行财力、物力、人力投入和政策扶持，通过划拨专项资金，提高基层医务工作人员待遇，扎实推进“基层首诊”和“一般医疗下沉”改革，切实解决医疗资源城乡分配不均的问题，做好城乡患者分流，优化基层公共卫生服务供给，提高居民对基层医疗制度供给、服务供给的信心。

2.加大宣传力度，建立健全干部下沉机制

通过互联网+政务平台模式，对居民合理需求进行梳理，通过市长热线、市长接待日等形式，增加领导干部曝光度，密切干部与群众的血肉联系；通过门户网站、微信推送以及政策宣讲等方式，加大对新出台政策的宣传力度，提高居民对政策的感知度。在政策宣传线上推送的同时，注重宣传的落地性，宣传工作不能浮于表面，积极转变方式。对政策的宣传要做到宣讲+解读两到位，不能让群众“不明所以”。政策宣传中凸显民生性，少用官话套话，尽量避免照搬条令的情况。同时，政策宣传务必全方位入户，避免造成居民间信息不对称，导致居民对政策变革与实施的不信任。

3.政事透明，强化基层农民诉求表达

通过合作社、农民协会等组织形式，提高农民组织化程度。畅通农民利益表达机制，明确农民组织的“权利—义务”关系，关注“没有话语权”群体的利益，完善村务公开、政务公开制度，增强农(居)民对社区(基层)治理的知情权，扩张对话渠道，尊重农(居)民的表达权。创新基层民主中农(居)民参与政治生活的形式，为农(居)民运用政治权利实现个人利益奠定言路基础，增强基层政治管理的民主性。

4.培养和塑造居民的社区“共同体”意识

通过评选“社区好人”“社区道德之星”等群体，宣扬社区内部的模范家庭、好人好事，对社区建设的客观成绩积极宣传，激发居民参与社区建设的积极性，建立社区网站，开展基层网络问政，着眼于共同需求，以互联网为媒介，定期为居民答疑解惑。以共同利益为基础，将本社区(行政村)居(村)民普遍关注的热点、难点问题作为扩大政治参与的关键抓手，由于这些问题涉及共同利益，可以让他们得到实惠，因此可以调动广大居民参与基层政治生活的积极性，从而塑造和培养他们的社区共同体意识。依照相关法律法规，建立一整套社区政治参与体制机制，例如通过建立社区志愿者服务制度，来进行定期考评、年度考核、评比表彰；将一部分社区服务资源向受到表彰的积极分子倾斜，以实惠激励人们向榜样学习。社区参与制度化:对于社区志愿者群体，内部要有激励政策，将志愿者参与服务的时间、程序规范等通过条文形式进行规范，制定翔实而具有操作性的章程，以引导和规范居(村)民有序参与，从而增加居(村)民共同体意识。

(三)政策协同，改善政府城乡融合治理绩效

1.加快户籍制度改革，推动城乡间劳动力要素流动

地方政府充分发挥户籍制度改革的主导作用，进一步引导、规范户籍制度改革的具体工作过程。加快打破城乡二元户籍结构的限制，为城乡间劳动力要素的合理流动提供可靠、公平的政策环境与制度保障。户籍制度与居民的社会福利和公共服务紧密联系，城乡二元的传统户籍制度强化了城乡相对分离的二元经济结构以及劳动力市场的城乡分割状态，制约了农村剩余劳动力在城市落户，限制了城乡融合的效率。政府应当加快落实户籍制度改革，弱化户籍对城乡间劳动力流动的限制作用，对城乡居民一视同仁，进一步消除城乡二元身份标志对农村人口流入城镇的影响，进而推动城乡间劳动力合理流动。

2.着眼差异，实现公共服务均等化供给

首先，政府应以促进机会均等为核心，重点保障农村居民获取优质公共服务的机会，并充分解决公共服务供给不足和供给不均的问题，以完善公共基础设施为重点，把优化公共服务质量作为工作目标；其次，政府为居民提供公共服务时，既要注意到城乡结构差异与城乡矛盾差异，又精准落实公共服务政策，提供具有区位特色的公共服务；最后，政府应重点聚焦公共卫生、基础教育、社会保障等民生领域，着重解决城乡差异问题。在财政分配中逐步提高支农领域的占比，优化公共服务的均等化，进一步消除城乡公共服务的结构性差异，为维护城乡社会稳定提供实际保障。

3.通过网格化管理，实现社区、村企与行政人员对接

密切村企、居民、非政府组织和政府的联系，完善行政人员考核与问责机制，定期对有关村企、居民进行暗访，建立惩处机制，通过诫勉谈话、行政处分等手段，对落实主体责任不力的人员进行问责，建立监督与处置互相分离的形式，做到随时发现问题、解决问题，确保政策落到实处。依托基础数据和百姓互动平台，通过网格化管理体制及时了解掌握居民的利益诉求与反馈意见，充分发挥政府的主导作用，实现社区、村企与行政人员有效对接，从而提高基层治理效率，实现居民自治良性互动。

4.创新治理模式，走向合作共治

明确基层自治组织定位，转变基层自治组织角色，乡镇一级政府转变传统的行政管理方式，不能一味搞指令式管理。完善并健全基层自治组织选举条例，明确组织原则，完善民主选举程序，补充民主决策、民主管理、民主监督等有关内容，以适应基层民主政治建设的需要。深化“放管服”改革，政府内部改革传统的行政管理体制，简政放权，理清多个部门重复管理的行政权，防止出现基层组织行政命令重叠、混乱，管理机构权限不明等部门性冲突。提升政府治理体系的现代化水平，提升行政便利化水平，通过授权，从资源、政策、制度层面优化社区公共服务供给，形成多元主体合作的治理网络结构，增强居民政治参与的正向反馈，强化居民政治参与。

5.加强基层工作人员的服务意识及群众工作能力

通过组织基层工作人员的教育与培训，结合居民反馈，及时纠正基层工作中出现的形式主义、因循守旧等问题。深化基层人员为人民服务的工作意识，转变基层人员经验主义的单一工作方法，增强基层人员在科学解读政策内涵、平衡居民利益诉求、协调群体矛盾等方面的群众工作能力。进一步完善基层干部体系与晋升机制，充分利用并优化人才引进政策，吸收专业化、高素质的人员进入基层。提升基层服务的效率与质量，获取居民对基层治理工作的正向反馈。基层党员干部树立模范带头意识，发挥带头作用。加强自身思想道德建设，凡事亲力亲为，在基层服务工作中身先士卒，树立良好的群众口碑，争取对其他干部、工作人员起到表率激励作用，从而提高群众对基层工作的认同感、满意度。

六、结语

党的十九大报告指出，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。“十四五”规划和2035年远景目标纲要明确提出，要加快健全城乡融合发展体制机制。城乡融合进入一个新的发展阶段，本文研究表明，城乡融合制度作为一种制度安排，其制度的制定及其发挥的作用对城乡融合主体和要素的参与尤为重要，城乡要素参与方式、参与动机、参与意识以及发展需求对城乡融合要素的制定和修改产生了重要的影响。因此，为了城乡融合制度更好地适应江苏宁锡常结合片区的制度环境，制度设计者要充分考虑到不同城乡融合主体对政策的总体认同度、传播性认同度、稳定性认同度、内容认同度和支持性认同度等方面对城乡融合制度实施的推动力，并采取全面系统的措施促进江苏宁锡常接合片区的城乡融合发展。