我国养老保险第三支柱存在的问题与优化对策

徐仁琼

(广西师范大学政治与公共管理学院，广西 桂林530007)

一、引言

人口老龄化发展是伴随着社会经济发展的一种必然趋势。中国数据统计年鉴显示，我国在2019年末已经有17599万人口达到65岁及以上，占总人口140005万人的比重达到了12.6%。按照联合国定义，当一个国家或地区65岁及以上人口数量占总人口比例达到14%即进入深度老龄化社会。我国2018年已有16658万人达到65岁及以上，占总人口比重11.9%。可知，我国65岁及以上老年人口在短短一年之内增长了0.7%，增长人数达941万人。按此增长速度，我国将在2022年从老龄化社会进入深度老龄化社会。

老龄化形势日益严峻，我国继续以第一支柱基本养老保险为主的养老保障体系将面临更大的挑战，基本养老金财政压力大、替代率降低、个人账户空账运行、制度未能完全覆盖全部人口等问题，使得基本养老金难以满足未来人们的养老需求。我国于1991年第一次提出养老金三大支柱，一直以第一支柱独大、养老资金依靠政府财政支持的方式来负担养老费用的支出，从而对第二支柱企业年金的发展不够重视，第三支柱个人储蓄型养老保险和商业养老保险的发展还面临诸多困难。如今，我国进入新时代中国特色社会主义社会，人们对日益增长的物质文化需求越来越高，对未来养老生活质量的期望值也在提升，想要提高个人退休后的养老水平，关键是个人要借助第三支柱养老金的发展。我国如果继续以第一支柱独大的养老形式提供养老保障，据预测我国将会在2035年面临养老金枯竭的危险。因此，我国近些年来出台了相关的政策逐步推动第二支柱和第三支柱的发展。2017年《关于加快发展商业养老保险的若干意见》的发布，从资金投资与安全稳健运营、个人税收缴纳优惠举措提供政策上的支持。应对人口老龄化亟须完善养老保险三支柱体系的协调发展，需要大力加快起步晚的养老保险第三支柱的发展进程。

二、我国养老保险三支柱发展情况

(一)我国养老保险三支柱的基本情况及构成

我国养老保险是由三支柱体系构成，第一支柱是以国家为主体的基本养老保险，1991年我国开始建立基本养老保险制度，主要以政府财政为主的基本生活保障制度，是占据我国养老保险三支柱体系中比重最大的一部分。2017年底基本养老金占养老金资产规模比重达79.6%，相较于美国的基本养老金占养老金资产规模比重为10%，我国的基本养老保险在我国养老保障中发挥了巨大的作用。财政支持上，国家给予第一支柱的财政补贴从2010年的1954亿元增长到2017年的8004亿元，财政支出规模逐年上涨。但是，基本养老保险替代率反而从1997年76%的替代率降到了2017年的45%左右，保障水平有限。由此可知，我国第一支柱基本养老保险发展规模大，但养老保障功能呈现减弱的趋势。

第二支柱是由雇主主导的补充性质的养老保险制度，一般由企业和个人共同缴费。我国2004年建立了第二支柱企业年金制度，到2017年底资产规模为1.29万亿元，占养老金资产比重的20.4%。企业年金的覆盖面受限，企业需要满足相应的经济条件和建立集体协商机制才能创立企业年金。因而，其覆盖范围普遍集中在电力、石化、石油、电信等垄断行业，在沿海和发达省份的推广要快于内陆落后省份。由于我国第一支柱缴费率过高，挤压了企业年金的发展空间，抑制了企业和员工缴费的积极性，最终造成第二支柱未能有效起到补充第一支柱的作用。

第三支柱是市场化的由个人投资或购买的商业养老保险，为人们的养老生活提供更高的待遇，覆盖到进城务工人员、灵活就业人员及流动性较强的职工，把第一支柱制度覆盖不到的人员吸纳进去。2018发布政策率先在上海、福建和苏州工业园三个发达地区进行试点，这被认为是第三支柱的开启。第三支柱的商业养老保险目前处于发展的幼芽期，未来还有很大的发展空间。

养老保险三支柱体系的构成如表1所示，三支柱的保障目标由保基本生活到提供高待遇的生活，保障力度更强。以政府、企业和个人为责任主体的筹集养老金模式，减轻单一主体负担养老金费用的压力。多层次主体筹集到的养老金可以自由选择效益好的投资，不再局限于银行储蓄和国债的收益，拓宽了资金的来源渠道，也能起到规避风险的作用，实现养老保险三支柱之间的相互补充，有利于资金的可持续性。

表1 我国养老金三支柱体系构成

(二)发展我国养老保险第三支柱的必要性

基于我国迅速进入老龄化社会，“未富先老、未备先老”的现实，以及国际上美国以注重第二支柱401K计划为主的养老保障，加拿大第二、三支柱的养老金规模占总资产规模达90.6%，澳大利亚1992年之后实行强制性的超级年金覆盖范围达到90%，缴费率由1992年的3%提高到2002年的9%，到2025年缴纳比例将会上升到12%，它占据三支柱体系中的重要地位。这些国家经过上百年的养老保险三支柱改革的实践证明，构建多层次的养老保险协调发展是应对未来养老问题的关键。我国第一支柱覆盖范围广、财政支出大、发展处在瓶颈期；第二支柱覆盖面有限，2017年我国共有80429个企业建立了企业年金，其中职工参与人数达到2331万，占城镇就业职工的比率仅仅为5.49%，建立企业年金的单位数量尚未达到法人企业总数的1%。因此，我国大力发展第三支柱个人商业养老保险势在必行。

发展我国养老保险第三支柱是应对未来老龄化问题的长久之计。何文炯教授在广西师范大学的一次讲座中指出，随着人们物质生活的提高，未来的养老问题主要还是依靠个人养老来解决。他认为养老保险可分为两大类，一是起到保障人们基本生活作用的基本养老保险，二是补充养老保险，而人们未来高质量的养老生活主要依靠补充养老保险来保障。因此，增加第三支柱养老保险在未来养老保险中的比重，来实现养老保险三支柱的协调发展是满足人们未来养老需求的重要方式。未来人们手里拥有一定的养老金，代表具备一定的支付能力，但是不能保证人们将来养老享受质量保证的养老产品与养老服务，第三支柱个人商业养老保险的发展能为老年人提供适合老年人投资的多元化、健康的老年人产品，有利于老年人养老资金的保值增值，也为老年人提供养老产品与养老需求服务，促进养老产品与服务产业的发展，形成资金投资保值增值与养老物质需求的良性循环系统。

三、我国养老保险第三支柱发展困境

(一)个人对养老保险第三支柱存有疑虑，参与意愿低

个人对养老保险第三支柱存有疑虑受多方面因素的影响。一是第三支柱个人商业养老保险是新兴发展的保障方式，个人对此不是很了解，无法给予充分的信任。我国第三支柱个人商业养老保险起步晚，2018年才开始在我国进行试点，试点期结束后并没有向社会公布试点结果的相关文件或报告及后续的推广政策。所以，人们在没有充分的把握第三支柱能够为未来养老带来收益时，不会轻易参与到第三支柱个人商业养老保险当中。据统计，我国目前只有28.72%的群众愿意通过购买商业养老保险来为自己的晚年生活提供补充保障。二是个人因素的影响。基于传统养老观念的影响，个人对政府养老高度依赖，依靠政府提供的基本养老保险能够解决将来养老问题；或是孩子较多的家庭往往也会受到“养儿防老”观念的影响，会偏向于家庭养老而不考虑再购买第三支柱的个人商业养老保险。同时，职工个人经济购买力低、教育程度低、对保险知识的了解程度低和风险认知度低都会造成职工购买商业养老保险的参与率低。而第三支柱作为农村居民、灵活就业人员主要的养老补充，他们的经济能力、教育程度、对保险认知是影响他们购买个人商业养老保险的最大因素。我国农村老年人口占老年总人口的60%左右，因此，农村老年人购买个人商业养老保险是提高第三支柱参与率与发展的关键。

(二)养老保险第三支柱市场化程度低，发展缓慢

我国第三支柱刚形成，资本市场外部环境尚未达到发达国家的成熟程度。学者们认为现在是发展第三支柱的合适时机，因为我国的经济由高速度发展转向高质量发展，已经达到发展第三支柱的条件。由于第三支柱刚入市，市场化程度相对较低。具体表现为:一是个人商业保险机构数量少，2018年9月银保监会先后共公示出三个批次符合经营要求的保险公司名单，三个批次共有19家公司可经营个人税收递延型商业养老保险。二是个人商业养老保险的产品与服务少，且未能满足老年人个性化需求。因此，第三支柱就是一边探索符合市场化的发展方向，一边缓慢发展。

(三)养老保险第三支柱起步晚，配套政策长期缺位

目前，我国第三支柱停滞了有二十多年，它的发展是从前几年才有了起步。国家于1991年提出构建养老保险三支柱体系，2017年发布了《国务院办公厅关于加快发展商业养老保险的若干意见》，明确到2020年要形成安全稳健运营、产品形态多样、服务领域较广、专业能力较强、经营诚信规范的商业养老保险体系。2018年，个人税收递延型商业养老保险开始在三个大城市进行试点，但试点效果并不太理想，原因是试点选择的是三个大城市，未考虑中小城市是否能适用大城市的试点结果，试点范围小且时间短，是否具有代表性逐步推广到全国。因此，我国养老保险第三支柱的改革还需要经历一个不断探索的过程。我国商业养老保险的角色定位和相关的激励政策、完善税延商业养老保险试点政策、投资风险预防与控制政策等始终没有明确，是我国个人商业养老保险发展滞后的原因，城乡居民基本上单一地依赖国家的社会基本养老保险，第三支柱的作用尚未有效发挥。

四、完善我国养老保险第三支柱的建议

(一)加强养老保险第三支柱知识宣传力度，提高个人自我养老意识

养老与我们每一个人息息相关，大多数人都会积极主动地了解养老的相关政策。2018年5月实施的第三支柱个人税收递延型商业养老保险试点就是要深入人民群众当中，为民众所熟悉，才会被大家接受和认可，才能促进养老保险第三支柱的发展。一是加强政策宣传。国家政策具有公信力和影响力，向大众公布出台的个人税收递延型商业养老保险政策或是公开第三支柱在试点城市的效果及经验参考。通过政策宣传可以让个人了解到未来养老的发展趋势，个人会遵循政策的指引，积极响应国家的号召，参与到第三支柱养老保险的养老保障中。二是普及国民第三支柱养老保险的知识。通过电视、手机、相关部门宣传第三支柱养老保险的相关信息，让民众熟悉参保的知识，才会购买到适合自己的保险。三是强调个人养老责任，改变传统的养老观念。个人要清楚地意识到国家为责任主体的第一支柱基本养老保险只能保障人们的基本生活水平且在人口老龄化财政压力下，单一支柱的养老体系将面临很大的养老风险。在社会化进程中，少子化成为一种普遍的现象，一个家庭中的两个年轻人上要赡养4个老年人，下要养育1个孩子，生活成本的提高加重了家庭养老的经济负担，传统“养儿防老”成了过去式。今后，人们对未来养老需求的多样化与质量要求的不断提高，主要还是要依靠自己养老。当务之急是在加快完善商业保险养老体系的基础上，以转变居民的保险观念为第一要务，双管齐下，让商业养老保险真正地惠及老年群体，实现所有人的“老有所依”。只有树立个人商业养老保险意识，才能为个人将来的养老添加一份养老保障。

(二)深化养老保险第三支柱“放管”举措，发挥市场作用

第三支柱主要依靠市场力量发展，但这并不是单纯的商业行为，需要政府和市场通力合作。政府要实现角色转换，应充当养老保险体系的组织者和监督者，而不是作为承担者与运营者。政府作为监督控制的掌舵人，不需要事事亲为，减轻了工作负担，提高了养老保险第三支柱的运营效率，从而发挥市场作用和促进养老保险第三支柱的发展。“放管”就是要政府发挥简政放权、放管结合，为养老保险第三支柱的发展创造良好的市场运行环境。

在“放”方面，完善市场准入机制，简化第三支柱商业保险机构的进入程序。应尽量采取发挥市场自身约束机制的方法，逐步由审批制转变为核准制，最终过渡到国家登记注册制。从而能保证更多符合条件的商业保险机构和养老保险产品服务机构正规化合作，商业保险机构可以自愿选择投资养老产品与服务机构；个人也可以自由选择投保的保险机构、养老产品和养老服务，形成市场化自由与互动的养老保障模式。放宽参保人的年龄与参保条件，让更多的人不因年龄或是工作流动等条件的限制也能参与进来。

在“管”方面，强化政府对个人商业保险机构的监管。一是对外部市场环境的监管。创造健康的适合商业保险发展的良好环境，确立其在养老保障中的合法地位，使其能够在市场中发展。二是对商业保险公司的内部监督。政府及相关机构要加强对商业保险公司的监督管理，规范商业保险行业的运营，尤其是保险基金的运营管理，以防损害参保人的切身权益，确保商业保险参与养老保险市场健康有序发展。政府部门做好内部监督时，要引进第三方监督和鼓励社会监督，形成全方位对第三支柱商业养老保险的监督体系，有利于商业保险运营的透明性与公平性。

(三)统筹养老保险第三支柱制度设计，做好政策扶持

首先，要认识到发展养老保险第三支柱是一个长期的过程，唯有早起步才能实现早积累、多积累，其作用才能明显地表现出来。统筹养老保险第三支柱制度的设计，是协调我国三支柱结构平衡发展的关键，也是第三支柱发展的制度保障。董克用指出第三支柱建立的关键点是要通过国家立法及财税政策支持，引导全体经济活动人口建立以个人养老为目的、自愿参加并且个人主导的积累型养老金制度，以及政府鼓励向专门账户缴费，根据个人的特征安排选择相应金融产品积累的养老资产。第三支柱试点期结束，总结出税收优惠制度是撬动个人养老金制度的“杠杆”，是决定第三支柱命运的关键。要尽快扩大第三支柱养老保险税收优惠政策的试点，具体包括提高税前列支比例、取消投资收益的税收、降低领取阶段的纳税比例、简化税收抵扣手续等。政府及相关财税部门通过合理税收优惠制度设计，可以将第二支柱尚未覆盖到的灵活就业人员、城乡居民参保人等纳入进来，扩大制度覆盖面。同时，做好财政补贴和税收激励政策，使得低收入人群能够通过财政补贴享受第三支柱商业养老保险带来的养老金补充作用，通过税收激励措施吸引高收入人群加入。

四、总结与展望

我国养老保险第三支柱是未来老年人养老的重要途径，政府推动与完善第三支柱的发展起到了关键作用。统筹养老保险第三支柱的顶层制度设计，要从制度政策上保证第三支柱的发展；政府从管理者的身份转化为组织者与监督者，放宽管理权限，充分发挥第三支柱市场化发展的优势；政府是最好的引导者，通过转变大多数人传统的养老观念，鼓励个人购买第三支柱个人商业养老保险来提高自己未来的养老水平，从而有利于第三支柱的快速发展，也有利于解决我国将来养老金空缺的问题。可以预见，未来养老保险第三支柱在城市里的发展走上正轨时，农村占比为全体老年人口60%的老年人口将是第三支柱发展的主要力量。2020年后，我国将实现全面脱贫与全面建成小康社会的目标，未来的农村经济产业化与市场化发展，为农村带来更大的财富，他们也是第三支柱养老保险的覆盖对象与需求者。因此，尽快做好第三支柱全员覆盖、全体受益的制度设计，实现全民性的第三支柱养老保险保障才是第三支柱发展的最终目标。