余泥渣土受纳场选址困境与实践思路初探

朱安然 潘欧妮

(1.东南大学建筑学院，江苏 南京 210096; 2.深圳市蕾奥规划设计咨询股份有限公司，广东 深圳 518049)

0 引言

余泥渣土本是广东省环境卫生管理部门规定术语，国内其他城市大多称其为渣土、余土、工程弃土等，经常与建筑垃圾、建筑废弃物等概念混淆。2004年建设部在《市容环境卫生术语标准》中将渣土的概念首次学术化，规定“对各类建筑物、构筑物、管网等进行建设、铺设、拆除、改造及对地基进行开挖等建筑过程中所产生的垃圾”为建筑垃圾。而深圳市出于历史习惯在城市管理中仍沿用余泥渣土这一称呼。根据《深圳经济特区余泥渣土管理办法》，余泥渣土是指建设工程和修缮、装修工程所产生的建筑垃圾和余土。

深圳市余泥渣土处理情况大致可分为三个阶段：

1)平衡期(2000年以前)，由于填海造陆和“三通一平”的土地平整工作，社会自发完成余泥渣土的排放平衡；

2)压力期(2000年—2008年)，填海活动受到限制，城市大部分低洼地形已被填平，工程排放土方量剧增导致原有平衡被打破，深圳市开始设立少量受纳场。此时问题初现，城市规划部门却未能为长远计，导致随后余泥渣土排放问题不断加剧；

3)困境期(2008年以后)，由于一系列大型城市建设包括轨道交通工程的全面启动、市政道路大面积改造等，仅有的几处受纳场库容量相继告急而新的受纳场建设迟迟无法推进。近几年，在深圳市持续大力推进各类城市更新项目的同时，惠州、东莞等周边城市逐渐不再愿意承接深圳市的废弃余泥渣土，余泥渣土排放问题愈演愈烈，成为城市高质量发展追求下空间治理的一颗“定时炸弹”。

1 余泥渣土问题应对过程回顾

深圳市针对余泥渣土受纳场最为系统、全面的专项规划是2012年颁布的《深圳市余泥渣土受纳场专项规划(2011—2020)》(以下简称《受纳场专项规划》)。2008年后，大量市政工程带来的余泥渣土流向无经营资质、随意圈地的民间受纳场，影响污染了一批水源地、农林地等。在此背景下，该规划系统分析了深圳市余泥渣土产生、处理现状，不仅提出包含46座陆域受纳场和5座填海区在内的布局规划，合计新增库容1.7亿m3，还包括对日本、新加坡等国的余泥渣土处理经验分析与管理体制的研究。然而，《受纳场专项规划》中提出的46处备选场址后来几乎全部被放弃，仅下围岭和白花两处选址进入后续讨论。2015年深圳市发生12·20光明红坳受纳场重大滑坡事故，滑坡主要原因为渣土受纳场堆积量大、堆积坡度过陡,导致失稳垮塌。有关部门对于受纳场的选址愈加审慎，加之生态安全格局相关要求与一系列土地征转与民间冲突问题，受纳场规划建设工作一直推进困难。

之后深圳市规划和国土资源委员会(市海洋局)又相继编制了《拟近期重点实施受纳场研究》《深圳市拟近期重点实施余泥渣土受纳场专题研究(2016)》等，对原46处选址进行删补，重新提出11处年度拟重点建设受纳场。但由于受纳场备选场址情况一直在变化，规划建设条件不充分，直到2018年也未有项目落实。

2018年1月，《深圳市住房和建设局关于印发进一步加强我市建筑废弃物处置工作若干措施的通知》中提出2018年年底前，坪山区碧岭、龙岗区大元坑、大鹏新区三溪、坪地高桥、龙华区犁头山共5处受纳场应建成投入使用。2018年7月发布的《深圳市2018年度余泥渣土受纳场实施规划》(以下简称《2018受纳场实施规划》)在这5处场址之外，又新增光明新区白花、龙岗区六联、南山区下围岭三处作为年度拟重点实施项目。

同时，为提倡源头减量和推进建筑废弃物综合利用，深圳市住建局于2017年12月发布了《深圳市建筑废弃物综合利用激励办法》(征求意见稿)[3]，2018年深圳市土方交换与建筑废弃物综合利用产品信息发布平台上线运行。虽然深圳市一直致力于解决余泥渣土问题，然而从实际推进情况来看，以上提及的备选场址很有可能大部分无法落实，以致规划设计单位陷入不断重复勘察—选址—被否定—重勘察—重选址的循环过程。

2 选址困境

2.1 选址方法局限与规划短视问题

目前国内对于邻避设施的选址方法主要有传统区位理论指导下的选址方法、邻避设施P中位和P中心选址方法、多准则决策选址方法和动态分析选址方法等，呈现出多学科参与的特点[4]。经济、计算机、数学学科研究者主要关注选址的函数模型构建，善用层次分析法、模糊综合评价法等，以实现污染最小化、公共影响最小化等目标[5,6]；社会学、公共管理学科研究者比较重视邻避设施选址中的利益博弈、公共参与机制与政策改进等[7,8]；环境科学、工程学科研究者较为关注场地适宜性评价、安全性评价以及后续施工中的技术问题[9,10]。

而具体的邻避设施布局规划涉及到空间使用，属于城乡规划学科的职责。但由于规划短视，大部分城市在工业化快速发展阶段缺乏关于此类设施布局规划的系统指导[11]，紧俏的土地资源首先满足能够促进城市经济发展的用地类型需求，导致此类设施的选址限制条件越来越多。一方面，从运输方便的角度，余泥渣土受纳场不应离城市建城区太远，距离越远则大型渣土车途经的城市道路越多，安全隐患越大；另一方面，邻避设施本身具有强负外部性，其选址在实践中面临的社会经济背景复杂，城市内大部分区域并不适合选址。最终往往是从一批有问题的场址中勉强择出一个缺陷稍小的作为结果，难免造成选址与周边已建设用地性质冲突。

2.2 历史遗留问题

《2018受纳场实施规划》中指出，深圳市规划受纳场建设推进困难的原因主要有水源保护、征地拆迁、项目选址冲突、临近环境敏感点、经过村道对村民生活产生影响等众多历史遗留问题。深圳市在应对余泥渣土问题期间对规划选址的一再变更也使社会界对规划的前瞻性与科学性产生质疑，催化民间矛盾。

2.3 多部门利益冲突问题

从渣土排放的物料平衡与运距合理的角度出发，余泥渣土受纳场的布局规划应在市域范围内尽量均衡分布，指标分摊到各区。然而由于这类邻避设施带来的粉尘扬灰、噪声污染、水土流失及一系列破坏市容的负面影响，各街道部门往往不希望受纳场建在自己辖区范围内。在对多个备选场址征求意见时，各部门过于强调自己辖区内备选场址的缺陷，以求选址在别处。当备选场址占用某些预留用地时，还需通过土地置换等手段进行补偿。这类利益冲突问题使受纳场选址悬宕，后续环境影响评估、安全评估等工作均无法展开。然而须知，在深圳市土地极度紧张的情况下，完美的选址不会存在。如何实现各部门协调统一、协作克服选址缺陷，基于多元利益方的诉求建立一套管理与运行受纳场的机制是难点。

3 大鹏新区余泥渣土受纳场选址实践

3.1 项目背景

2018年年底，由于未能通过环境影响评估，原大鹏新区三溪受纳场选址作废，选址工作重新展开。

大鹏新区位于深圳市东南部大鹏半岛，山海资源极佳，生态多样性丰富。新区与惠州接壤，辖区陆域面积295 km2，下辖葵涌、大鹏、南澳三个街道，常住人口15.29万人。近几年由于坝光国际生物谷、生命科学产业园和海洋生物产业园等项目的建设，余泥渣土产生量迅速增长。新区虽远离深圳市主要建城区且人口较少，但选址限制条件诸多。除了已划定约146 km2的市级自然保护区范围外，新区内还有中石油深圳LNG外输管线等国家天然气能源应急保供项目和大亚湾核电站等项目。

3.2 选址原则与技术路线

《受纳场专项规划》中提出的选址原则与比选要素是本次选址的重要参考，以选址中存在的诸多限制条件为突破口，采用逆向排除的方式进行逐步筛选(见图1)。

以大鹏新区行政管辖区为排查范围，首先排除强制性条件，即严禁建设的各类保护范围，得到一批备选场址。再通过地图、相关规划文件等对这些备选场址的条件做横向对比，筛除不符合选址原则的场址，得到下一步比选方案。此时可供选择的场址数量已大幅缩小，在可逐一踏勘、调查的时间精力范围之内。现场踏勘后，初步评估这些场址的安全性，核查其土地权属及后续需办理的相关用地手续等，得出初步方案并征求各部门意见。根据反馈信息决定是否有必要进行二次重排查，重排查仍在备选场址中进行。最终提出选址推荐方案及保障措施与实施管理建议。在后续的建设管理工作中，还需对推荐方案进行环境影响评估、安全性评估、规划设计等，应明确各部门职责与运营模式，在受纳场库容量用尽封场后进行必要的生态修复工作。

3.3 选址过程

基于以上技术路线，在强制性条件排除阶段，主要排除城市建城区、水源保护地等蓝线区域、大鹏半岛自然保护区范围、基本农田、橙线区域(见图2)。

强制性条件排除后共得到48处备选场址(见图3)。这些备选场址仍然存在交通可达性较差、离居民点过近、面积不足、地形过于狭长而不适宜填埋、场地上已有开发项目或有用地意向等问题。经过分析与筛选，进一步排查出五个比选方案。在实地踏勘时还需进一步评价可建设适宜性，核查周边道路环境与场地内容(如高压走廊、绿道等)，并针对不同地形特征选择合适的填埋方式(见图4)，粗略计算场地库容量，核查用地权属及土地利用总体规划中的用地性质，以选出相对较适宜的场址。

4 讨论与展望

1)从深圳市应对余泥渣土排放问题的历程看，早期的规划短视是当前受纳场选址困境的直接原因。对于该类临时性市政基础设施，国内大部分中小城市均缺乏相应的专项规划与管理机制。建议各城市及早核算自身余泥渣土等建筑垃圾的处理能力，根据城市发展情况预估产生量，在下一轮城市总体规划修编、国土空间规划编制阶段作出部署安排。

2)余泥渣土具有可持续利用价值，通过泥沙分离技术等生产的非烧结余土制品(实心砖、透水砖等)在工程中能良好使用[12]。建议同时开展建筑废弃物综合利用场试点选址工作，并与余泥渣土受纳场结合设置，将可用的渣土资源就地重制利用，提高效率，实现可持续发展。

3)多个学科对于邻避设施选址问题均有关注，目前规划学界在此方面研究相对薄弱，鲜少看到从规划设计、规划机制、公共政策属性等角度针对具体选址案例的分析。邻避设施的选址方法不能等同于一般公共服务设施，后者基于GIS地理信息平台的可达性分析、网络分析、引力模型等布局规划方法已相对成熟，而邻避设施选址在实践中面临复杂的社会经济背景，对这一类问题还需要更深度的理论构建，不断突破目前选址方法的局限性。