面向应急管理专业智库建设的疫情预警指标体系构建研究

熊励 郭佳璐

摘要：[目的/意义]以新发展理念为指导，提高新型智库的咨政能力，是中国特色新型智库建设的总体目标。面对全球疫情的挑战，新型应急管理智库贡献突出，其中公共卫生疫情的监测预警成为研究重点之一。构建一个科学合理、灵敏特异、综合多方数据且可操作性强的疫情预警指标体系，是提高传染病预警防控能力的重要内容。[方法/过程]首先，本文梳理了我国应急管理体系和疫情预警指标体系的研究现状，总结各自的研究特点;其次，分析我国疫情的预警现状以及需要改进之处，采用政策研究和网络调研等方法筛选和确立指标，构建面向公共卫生应急管理领域智库建设的疫情预警指标体系，主要包括3个一级指标、5个二级指标和22个三级指标。[结果/结论]本文建立的预警指标体系可为新发疫情的早期预警提供决策支持，并为面向应急管理领域的专业智库建设提供新的补充。

关键词：中国特色新型智库    应急管理智库    疫情预警    指标体系

分类号：G251

DOI： 10.19318/j.cnki.issn.2096-1634.2021.04.05

1  引言

党的十九届五中全会提出的“新发展理念”，是中国特色新型智库建设的总纲。针对中国现实问题的综合性和复杂性，开展多学科、多方向和多领域的综合性研究，要重点推进智库研究面临的数据不足的短板弱项，加强长期数据积累，避免短期实用主义倾向，开展科学规范的高水平智库研究，以思想支撑强国建设[1]。以多元的数据来源和数据类型保证数据准确全面地反映实际情况，为研究人员研判和预测风险，在有限的时间内为提出解决重大问题有效解决方案提供有力的信息支撑，是公共危机视角下高校智库应急服务能力提升的路径[2]。

近年来，全球新发传染病层出不穷，流行态势复杂多变，传染病事件管理和应急能力，已成为衡量一个城市、地区乃至一个国家综合管理能力的重要标准之一[3]。2019年12月，暴发的新型冠状病毒肺炎（以下简称：新冠肺炎）疫情是对我国突发公共卫生应急管理体系的重大考验，两院院士、各领域智库专家深入一线，进行研究攻关，提出了百余份科学论证充分、专业领域强、果断可操作的意见和建议，成为新冠肺炎防控应急管理决策的可靠外力[4]。美国宾夕法尼亚大学“智库与公民社会项目”（Think Tanks and Civil Societies Program，TTCSP）研究编写的《全球智库报告2020》（2020 Global Go To Think Tank Index Report）是对全球智库进行综合评价而编写的权威报告，被誉为“智库中的智库”。在新冠疫情对全球公共卫生和经济发展产生巨大影响的背景下，TTCSP新设了“全球最佳政策及系统性应对新冠疫情榜单”[5]。中国智库有5个上榜，分别为：安邦集团、中亚区域经济合作学院、全球化智库、北京市长城企业战略研究所和团结香港基金（中国香港）。

纵观本次疫情防控，智库对应急决策的支持作用主要体现在预测趋势、形成方案以及储备更多的替代性政策方面[6]，突发公共卫生事件的预测和预警、应急服务功能定位、应急管理体系建设等成为研究重点。传染病疫情作为一种突发公共卫生事件，其监测预警在传染病防治中的作用愈发重要。通过尽可能地提前疫情的预警信号，尽快识别和控制传染病疫情的扩散势头，从而减少由疫情引起的破坏，是应急管理和传染病防控的重要工作内容。其中，一个科学合理、灵敏有效的预警指标体系是其关键任务之一。

本文首先通过对我国应急管理体系和疫情预警指标体系的研究现状及应用情况进行综述，总结各自的研究特点;其次，分析我国疫情预警现状和需要改进之处，采用政策研究和网络调研等方法筛选和确立指标，构建以新冠肺炎疫情为例的疫情预警指标体系，以期为应急管理智库研究制定预防和控制传染病的相关策略提供理论依据，为构建高质量新型应急管理智库服务体系提供参考。

2  文献综述

2.1  我国应急管理和疫情预警相关指标体系研究现状

2.1.1  我国应急管理相关指标体系构建研究现状   突发公共事件的应急管理体系是多主体、多因素、多规模和可变的，是一个开放的复杂系统，主要的研究领域包括风险评估与监测监视、预测预警、决策指挥、救援处置、恢复和重建等[7]。从文献研习和回顾结果来看，目前以应急管理为主题的相关指标体系构建研究主要集中在应急管理能力评价体系构建和应急管理体系优化方面，如表1所示。

应急管理能力评价体系指标 基于模糊层次分析法提出突发事件应急管理影响因素，构建了模糊综合评价指标体系 杨霞和何涛[8]（2019）

利用層次分析法，以预防准备、信息发布和救援协调三方面为研究维度，构建社区医疗卫生机构应急能力评价体系 李晚莲和刘思涵[9]（2018）

通过查阅疾控机构工作流程特点的相关文献、政策法规及技术文件等，以上海市为例，建立了指标体系的基本框架，然后利用德尔菲法对指标进行筛选评估，最终构建了疾病预防控制机构卫生应急能力评估指标体系 陈蓉等[10]（2018）

以农村基层公共卫生应急体系的建设水平为背景，经过三轮专家咨询，从人力资源、资金资源、物资资源、信息资源、技术资源和人群健康水平6个维度出发，构建了农村基层突发公共卫生事件应急能力评价指标体系 仇蕾洁等[11]（2017）

通过“理论准备-指标初选-体系框架确定-评估体系构建”，最终建立了比较完整的、合理的区级卫生应急核心能力评估指标体系 孙海燕等[12]（2017）

应急管理体系优化指标 从完善我国重大传染病应急管理体系的角度出发，基于层次分析法，研究“中医药+重大传染病”的应急管理体系建设，构建了“中医药+重大传染病”应急管理体系建设指标体系，以充分发挥中医药在预警、预防、治疗、恢复多方面的作用 王聪等[13]（2021）

依托公共卫生监测与社会经济统计数据，构建了浙江省公共卫生应急负担评价指标体系，为浙江省各县区公共卫生应急资源配置管理提供依据 张人杰等[14]（2020）

由表1可知，我国应急管理相关指标体系的研究主要集中于整体系统层面上的应急能力评估，且尚未形成共识;区域性研究较为成熟，主要针对某一地区或某一行政单位，如县级疾控中心等进行研究;理论性内容偏多，研究结果应用于实际工作较少。因此，熟悉应急事件的发展规律，能够进一步细化各专业领域和咨询方向，增加应用探索，从而为应急管理部门提供多层次、全方位决策咨询，是应急管理新型智库亟待加强的研究方向。

2.1.2  我国疫情预警指标体系研究现状    由于不同类型传染病的传染源、传播途径等影响因素各有差异，在不同情境下传染病具有不同的特点，由此形成的疫情預警指标体系差异较大，如表2所示。

疫情风险识别预警指标 立足于上海市徐汇区防控新冠肺炎疫情的实际需求，采用德尔菲法和层次分析法，从传染源、传播途径、重点人群和防控相关因素等4个方面，构建了28项预警指标，用于早期疫情风险的识别 张俊婕等[15]（2020）

构建了适合湖北武汉城市圈重大疾病流行特点的预警指标体系，以三种传染病为例，构建了三级指标体系，指标较为具体和全面，对研究传染病预警指标体系具有一定的参考价值 荣幸等[16]（2013）

基于德尔菲法，构建了上海市新发急性呼吸道传染病风险快速评估与持续风险追踪评估指标体系，用于疾病暴发早期预警、疫情风险持续追踪，具有一定的科学性 李自慧等[17]（2021）

传染病风险评估预警指标 应用德尔菲法，构建了学校传染病聚集性疫情风险防控评估指标体系，为采取有针对性的风险管理措施提供依据 肖林等[18]（2021）

初步构建了一个能够体现传染病暴发事件应急处置效果的评价指标体系，一级指标分别为疫情处置准备、疫情调查过程、疫情控制措施和疫情控制效果，为应急处置效果的衡量提供了工具 潘静静等[19]（2020）

将疾病严重性、疾病超预期性、新发或再发传染病、具有特殊的事件背景、国际/国内流行态势、防控难度和易感度等9项风险因子细分为24个传染病风险评估指标，构建了国境口岸传染病流行风险评估体系 裘炯良等[20]（2013）

由表2可知，我国针对疫情预警指标体系的研究较少，文献时间跨度比较大，且同样存在区域性、实证研究薄弱的问题。由于突发公共事件一般具有突发性、复杂性、危害性和非程序性决策等基本特征[21]，因此，需要应急管理智库具备一定的应急响应机制、高度协调能力与控制能力，提供及时、准确、权威的决策支持和舆论引导，发挥应急管理智库的独特作用。

2.2  我国传染病疫情的预警现状

目前，我国已经针对突发公共卫生事件建立了统一的监测、预警和报告体系，但在此次新冠肺炎中该体系未见明显及时响应，这可能是由于现行预警系统的监测预警数据指标来源较为单一造成的。大量的网络媒体在线数据、时空大数据的价值没有得到挖掘与体现，监测数据主要来自医疗卫生机构;数据信息片面，仅包含个人信息、发病时间和患病姓名等基本信息，缺少对早期监测预警具有重要意义的其他信息，如症状、接触史、生活史、交通史等[22]，仅仅依靠临床诊断结果数据无法准确地进行传染病预警。目前，物联网和大数据技术已经被大规模地运用在公共安全管理领域[23]，那么，在充分利用新一代信息技术的基础上，将不同领域的数据进行采集和汇总，才能最大化地发挥出大数据应有的作用。

综上所述，由于影响传染病发病暴发的因素众多、涉及面较广，提高监测预警能力越来越需要多种数据的综合支持。根据数据来源的不同，我国监测预警系统可大致分为基于网络、社会和自然因素、医疗以及病原监测4种类型[24]。若能针对传染病疫情建立一个基于多元数据的监测预警指标体系，综合考虑多方数据，则可进一步提高预警的准确度和灵敏度，从而为新型应急智库的预警决策研究提供一定的支持，强化和突出其风险预警能力。

3  疫情预警指标体系的构建

3.1  预警指标的作用及组成

预警，必须建立一套指标体系，通过综合运用指标体系的方法，对某一传染病的情况进行分析和评价，判断危机可能发生的概率以及严重程度，决定是否发出危机报警。预警指标是具有潜在预警价值，能够在危机事件发生的早期提前发出警报的指标。对于新发传染病疫情而言，其暴发的趋势可体现在预警指标的波动幅度上，一旦预警指标的波动范围超过了警戒线，即可发出警报，开展相应的疫情调查或干预[25]。本文以新冠肺炎疫情为例，构建了传染病疫情预警指标体系，以期对未来新发公共卫生事件以及新冠肺炎常态化防控决策提供一定的参考。

预警指标作为警情早期征兆，需具备及时性、准确性、科学性和实用性等特点[26]，传染病预警体系的敏感性主要取决于所用监测数据来自传染病发生、发展的哪个节点。例如，采用影响传染病发生、发展的社会和自然因素、传染病相关症候群或疑似病例的数据有助于提高传染病监测预警的敏感性[27-29]。本文基于传染性疾病在发生和发展过程经历的“暴露期-潜伏期-非典型症状期-典型症状期”4个阶段，将预警指标分为警源指标、警兆指标和警情指标3个层次，具体如图1所示。

（1）警源指标：是指导致危机发生的各种源头因素，属于疫情暴发或流行前期指标，主要与传染病本身性质有关，如病原体的暴露、传染源传播途径的改变等，或在外界环境中发现的利于传染病暴发或流行的潜在危险因素等。

（2）警兆指标：是指当警源指标发生异常变化时，总有一些先兆出现，如医院各类可能与传染病有关的非处方药销售量的上升、与传染病有相似临床症状的患者增多等，这些均可视为非典型症状时期的警兆指标。

（3）警情指标：是指对社会产生一定影响，疫情已经表现出来的风险，是传染病典型症状时期指标，如传染病病例报告数、死亡数等。

根据预警理论，这些指标在危机发生前，就出现了某些异样变化，因此，可以通过观察指标出现的异样变化来衡量危机发生的可能性。

3.2  主要资料来源

本文通过文献查阅、政策研究和网络调研，收集与新发传染病和新冠肺炎疫情相关的指标资料，并结合疫情防控研究进展对指标做进一步的评估和筛选，为预警指标的确定提供循证证据支持。主要参考的法律法规资料有《中华人民共和国传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》《医疗机构内新型冠状病毒感染预防与控制技术指南（第二版）》《新型冠状病毒肺炎诊疗方案（试行第八版修订版）》《全国公共卫生信息化建设标准与规范（试行）》等。

3.3  疫情预警指标体系的构建

指标体系的构建不是由若干指标随意堆砌，而是需要遵循一个具体指标所依附的逻辑框架[30]，即所构建的指标体系需要具有一个清晰的逻辑，各指标之间相互独立且要彼此联系，共同构成一个有機整体，如图2所示。根据预警指标层次，本文拟从传染病性质指标、潜在性危险因素指标、卫生相关指标、疫情识别指标和网络舆情指标5个方面，构建较为全面系统的疫情预警指标体系。

（1）传染病性质指标：主要监测病原体的演变、病原体变异或常规传播途径等发生的变化，对传染病的预警作用不可小视。以新冠病毒（SARS-CoV-2）为例，其具有广泛宿主的特征[31]，并且具有高传染性和高隐蔽性的传播特征[32]，只有充分了解传染病的病原体特征才能对症下药，做好应对措施。

（2）潜在性危险因素指标：包括传染源、传播途径、网络覆盖率等，是国内外学者在进行重大疾病流行特点研究时大多会考虑的因素[16，33]。新型冠状病毒的传播途径主要是呼吸道飞沫传播和密切接触传播，而被其感染的患者和无症状感染者是主要传染源。在疫情防控过程中，钟南山院士证实新冠肺炎疫情出现了“人传人”的现象，成为疫情防控的重要转折点;李兰娟院士建议武汉采取“不进不出”措施，有效地切断了病毒传播途径，从而遏制了新冠肺炎疫情的蔓延势头。由此可见，把握传播途径是有效预防和避免感染传染病的前提。

（3）卫生相关指标：是传染病暴发或流行前期的预兆，包括医学相关行为学指标、医疗服务使用的相关指标、就诊信息指标等。如药房售药量上升、幼儿园、学校、工地等人口密集的集体单位因病缺勤增多等，均可视为疫情的前兆。

（4）疫情识别指标：主要为新冠肺炎疫情监测报告网络数据，是理论研究和实际工作中进行传染病预测预警的常用指标。国内外大量的学者利用监测报告网络信息如确诊病例数、疑似病例报告数等进行了疫情的预测预警研究[34-35]。目前，我国传染病自动预警系统采取传染病报告卡的方式，以日为单位对已知的39种传染病疫情情况进行监测、分析和预警[36]。

（5）网络舆情指标：由于在大数据的背景下，社交媒体平台在公共事件中，既发挥着信息传播的作用，又具有描绘公众行为及情感特征的能力[37]，伴随而生的网络舆情信息往往具有传播速度快、暴发性强等特点，并且与公共事件本身存在相互作用，不断影响公共事件的安全风险，因此，充分挖掘在线数据、时空大数据等舆情大数据的价值对于应急管理十分重要。例如，将新闻数据（疫情相关的媒体报道量、媒体报道关键词变化等数据）加入到疫情发现和识别、预警模型中，以减少媒体效应对监测准确率带来的影响，可分为网络扩散度和网络关注度两部分。

综上所述，本文通过文献评阅和对现有资料整理，对相关预警指标做进一步归纳和细化，构建了新冠肺炎疫情预警指标体系的基本框架，该框架包括3个一级指标、5个二级指标以及22个三级指标，具体如表3所示。

该指标体系的构建涵盖了传染性疾病发生、发展的全过程，并综合考虑了病原监测数据、自然疫情数据、医院报告数据、社会和网络媒体等多方面数据，可充分挖掘大数据的价值，提高传染病疫情预警的及时性和准确性。同时，以预警指标的分类（警源指标-警兆指标-警情指标）为基础，该指标体系分为三个层次，形成一个整体，具有一定的理论基础。监测数据主要来源于医疗部门、疾控机构和有关行政机构常规收集的数据，其中，有些数据通过政府部门公开的实时监测数据和互联网提供的搜索引擎数据即可获得;有些非常规指标数据，如卫生相关指标，经过部门合作、信息共享等方式也可获得;另外，有少量指标数据，在现阶段条件下很难获得，如传染病性质指标，但鉴于此指标对传染病预警工作十分重要，仍保留在该体系中。

此外，本文所建立的疫情预警指标体系以新冠肺炎疫情为主要参考物，具体应用到其他特定传染病时，应根据具体的地区和传染病自身所具有的特点进行预警指标的取舍和修订，并通过实际数据进行反复的评估和验证，以增强指标预警的及时性、准确性和可操作性。

4  结语与讨论

充分利用全面动态的多源数据是疫情应急管理与智能决策的迫切需求，也是大数据时代应急管理体系面临的一项挑战。本文以新型应急管理智库的研究现状及成果为背景，通过大量检索中国知网、万方数据库的文献以及国家卫健委、疾控中心等网站的信息，广泛查阅和收集关于传染病指标、风险预警等方面的理论研究成果，结合我国关于疫情诊疗、防控等方面最新的相关政策规定，以预警指标层次为基础，提炼出传染病性质指标、潜在性危险因素指标、卫生相关指标、疫情识别指标以及网络舆情指标5个分析维度，从而构建了新冠肺炎疫情预警指标体系，该体系包括3个一级指标、5个二级指标、22个三级指标。本文可在理论和现实两个层面，为应急管理智库进行预警决策研究做出一定的贡献。

第一，就理论层面而言，本文为应急管理智库进行疫情预警研究提供了新的研究视角和疫情监测预警方法。首先，新冠肺炎疫情的暴发检验了中国智库的能力，同时也为中国智库提供了空前的战略机遇。通过资料总结可知，我国应急管理系统内智库数量较少，其他领域各类智库机构虽然为应急管理的发展提供了大量的理论和实践支撑，并在疫情期间发挥了重要作用。然而，由于此类智库研究的范围较广，无法更多地聚焦应急管理体系，个体差异较大，部分研究结果的可操作性、适用性与应急管理需求仍存在一定差距。因此，可根据应急管理领域新型智库的两大显著特点：较强的专业性和动态的应急性，加大资源投入的强度，适当地增加一定数量的系统内应急管理新型智库，细化各专业领域和咨询方向，为应急管理部门提供及时、准确、多层次、全方位的决策支持和舆论引导，发挥应急管理智库的独特作用。其次，新型应急管理智库的研究要重视网络舆情信息对预警的重要性。本文提出的网络舆情指标可对网络扩散度和网络关注度数据进行监测，这些信息是预测疾病暴发并对其进行及时、准确预警和防控管理的重要情报来源。就目前的经验来看，舆情监测已经成为国家传染病和突发公共卫生事件监测系统的重要组成部分。最后，以大数据分析为基础进行传染病监测预警是信息时代发展的必然趋势，而此领域的大多已有研究的数据来源比较单一。由于传染病疫情是以人群、时间和空间分布为特征，是自然地理环境因素、社会经济发展状况和人群在特定的时间和空间流动交互作用的集中表现，在疫情的发展过程中，其产生的大量数据呈现多源性、海量、快速增长、时刻更新等特点。因此，本文通过综合多方监测数据进行预警指标体系的构建，无疑是对现有预警系统和已有研究的进一步推进和补充。本文通过打通卫生、医疗、人口以及互联网媒体平台等多源数据系统，建立更加精准的分析体系，从而实现全社会疫情数据资源的统筹利用，而分析过程和结果也为应急管理智库专家学者进行传染病疫情监测预警方面的研究提供了一定的理论基础。

第二，就现实层面而言，该体系蕴含着新型应急管理智库为提高我国应急管理能力献计献策的方向和实践意义。本文预警指标建立在对综合大数据分析的基础上，可看作是突发公共卫生事件数据结构，通过对气象因素、人口流动趋势、各类症候群发生率等危险因素数据进行采集和分析，来研究影响应急管理事件发生、发展的外部因素和个体内在因素。因此，首先，加强应急管理研究与新一代信息技术的有机融合，利用数字技术进一步提高应急管理智库的资源整合力，这对智库研究十分重要;其次，这是一个集多个专业与不同维度于一体的系统，应急管理智库要打通研究专家信息资源的互联互通渠道，进行多方专家、跨领域的数据采集和研究;最后，由于不同级别的疾控中心对指标数据的可获得性程度不同，需要根据实际情况对指标体系进行赋值和再优化，或分阶段使用不同指标。

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作者贡献说明：

熊  励：负责研究选题、研究与方法设计及论文撰写;

郭佳璐：资料收集与论文撰写。

Research on the Establishment of An Epidemic Warning Index System for the Emergency Management Professional Think Tanks Construction

Xiong Li  Guo Jialu

School of Management， Shanghai University， Shanghai 200444

Abstract： [Purpose/significance] Guided by the new development concept， improving the consulting and political ability of new think tanks is the overall goal of the construction of new think tanks with Chinese characteristics. Facing the challenge of the global epidemic， the new emergency management think tank has made outstanding contributions， and the monitoring and warning of the public health epidemic has become one of the research priorities. It is an important part of improving the ability of early warning and control of infectious diseases to construct a scientific and reasonable， sensitive， specific， comprehensive and multi-party data and highly maneuverable epidemic warning index system. [Method/process] Firstly， it combs the research status of the emergency management system and epidemic warning index system in China， and summarizes their respective research characteristics. Then， it analyzes the current status of the epidemic warning and areas for improvement， selects and establishes indicators by means of policy research and network research， and build an epidemic warning index system for the think tank construction in the field of public health emergency management， mainly includes 3 first-level indicators， 5 second-level indicators， and 22 third-level indicators. [Result/conclusion] The  warning index system established in this study can provide decision-making support for the early warning of new outbreaks and provide new supplements for the  professional think tank construction in the field of emergency management.

Keywords： a new type of think tank with Chinese characteristics    emergency management think tank    Epidemic warning    index system