中国农村金融存在的问题及对策分析

倪江飞

三农问题是关系国计民生的根本性问题。党的十九大报告提出的乡村振兴战略，是解决三农问题的关键。实施乡村振兴，全面实现农业现代化，离不开农村金融的支撑作用。如何解决当前农村金融发展所面临的问题，更好地发挥农村金融在乡村振兴中的战略支撑作用，有效推动农村金融的健康发展，具有重大的现实意义。

中国农村金融发展现状

按照是否受到政府监管部门的监管，农村金融机构可分为正规金融机构和非正规金融机构。前者主要包括政策性金融机构、商业性金融机构以及合作性金融机构;后者主要指民间借贷。考虑到相关数据资料的可获得性，本文探讨的对象是农村正规金融。

涉农贷款余额稳步增长，支农力度不断增强。随着国家对三农扶持政策力度的不断增强，农村金融加大了涉农信贷服务力度。2020年涉农贷款余额为38.95万亿元，较2010年的11.77万亿元增長了2.31倍。按照城乡地域分类，2020年农村涉农贷款余额为32.27万亿元，是2010年的3.29倍;同期，城市涉农贷款从1.96万亿元攀升至6.68万亿元，增长了241%。按照贷款用途划分，农村基础设施建设、农林牧渔业、农用物资和农副产品流通以及农产品加工贷款规模在众多贷款用途规模中居于前列。值得注意的是，农村基础设施建设的贷款余额在上述期间增长显著，从2010年的0.79万亿元攀升至2018年的5.69万亿元，年平均增幅为43.07%。另外，随着农户收入的提升和需求结构的升级，农户贷款余额占涉农贷款余额的比重从2010年的22.09%增加到2020年的30.32%。涉农贷款余额的增加为推动农村经济发展提供了重要支撑。

农村金融服务覆盖面持续扩大，金融服务的便利性显著提高。农村地区的金融机构数、营业网点数以及从业人员数是衡量农村金融供给状况的重要指标。中国银保监会统计数据显示，2015～2020年，农村金融机构（包括农村商业银行、农村合作银行、农村信用社以及新型农村金融机构）的法人机构数从2015年的3676个增加到2020年的3898个。Wind数据显示，2009～2018年，营业网点数从7.59万个增加到8.45万个，涉农机构从业人数从71.52万人增加到95.92万人。随着以上指标的增加，我国目前乡镇金融机构覆盖率为95.65%，行政村基础金融服务覆盖率高达99.20%，乡镇保险覆盖率达95.4%。截至2019年6月底，银行卡助农取款服务点已达82.29万个。农村金融服务覆盖面的扩大，在很大程度上打通了农村金融服务的“最后一公里”，为促进农村经济发展和推动乡村振兴贡献了力量。

农业保险实现较快发展，保障风险作用增强。农业生产是“露天工厂”，容易受到各种自然灾害的影响。发展农业保险不仅能够有效分散农业生产经营风险，稳定农业生产者的收入预期，而且能够巩固和加强农业的国民经济基础地位，进而为实现经济高质量发展提供条件。近年来，在国家相关政策支持和推动下，我国农业保险实现了跨越式发展，在业务规模上成为仅次于美国的全球第二大农业保险大国，在承保品种上实现了农、林、牧、渔业的全方位覆盖，在承保区域上实现了全国所有省份的覆盖。中国银保监会统计数据显示，我国农业保险保费收入从2010年的135.68亿元增加至2020年的814.93亿元，年均增长率高达20.63%，这显著高于第一产业GDP增速。伴随着农业保险市场的高速增长，农业保险保费收入占财产保险收入的比重也稳步提升，从2010年的3.40%攀升至2020年的6.83%。同时，农业保险提供的风险保障金额从2010年的0.39万亿元快速增加至2020年的4.13万亿元。农业保险赔款额也快速增加，从2010年的100.7亿元逐步升高至2020年的592.52亿元。由此可见，我国农业保险市场规模的不断扩大和赔款金额的迅速提升，使得我国农业保险在一定程度上发挥了风险保障和恢复农业生产的作用。

农村金融基础设施建设成果显著，在金融机构和三农之间架起了信用桥梁。本文所指的农村金融基础设施，并不是指银行机构网点、ATM机、POS机等物理机具，而是指能够有效解决农村融资难、融资贵问题而进行的农村信用体系和农村融资担保体系建设。2014年6月国务院印发的《社会信用体系建设规划纲要（2014～2020）》明确提出实施农村信用体系建设工程。截至2021年第一季度末，全国累计共有1.88亿农户建立了信用档案，1.28亿户开展了信用评定。通过建立农户信用档案，一方面一定程度上解决了农村金融机构与农户之间的信息不对称问题，进而有助于解决因信息不对称而引起的逆向选择和道德风险;另一方面，农户通过建立信用档案、确定信用等级，就能在没有抵押物的情形下获取贷款，这不仅解决了农户的生产资金问题，而且发挥了信用对农户的激励和约束作用。构建农业信贷担保体系是我国破解三农融资难题的又一大举措。据财政部数据，2017～2020年全国农担业务规模以91%的年均增速高速增长，2020年底农担余额规模超过2000亿元。农村信用体系和农业信贷担保体系的发展，为农村金融供给和需求之间架起了桥梁，从而推动了农村经济的发展。

当前农村金融体系中存在的问题

农村金融供求矛盾依然突出。在党和政府以及社会各界的共同支持和推动下，我国农村金融取得了长足发展。但与城市相比，农村金融供求不平衡、不充分的矛盾仍然十分突出。首先，总量上无法满足农村经营主体日益增长的资金需求。一方面，当前农村金融供求缺口依然很大。《中国三农互联网发展报告（2017）》的数据显示，三农领域金融缺口大约为3万亿元;另一方面，当前农村资金外流现象仍十分普遍。由于涉农生产项目的生产周期较长，收益不高，且容易受到自然灾害的影响，加之农村生产经营者普遍缺乏抵押品，多数农村金融机构出于成本控制、风险防控等因素的考虑，倾向于将从农村吸收的存款上存到县级以上机构或拆借给其他金融机构，或购买债券，或向城市客户贷款而流出农村。结果是农村存贷比明显低于银保监会规定的75.9%。其次，农村金融产品单一，无法满足农村经营者日益差异化的需求。农业生产所具有的周期性、地域性特点使得农业生产者对资金的需求量、使用期限均存在差异，这与当前金融机构主要提供的短期小额贷款不匹配。同时，新型农业经营主体如雨后春笋般地涌现，使得农村信贷需求不再仅仅是农业生产性需求，综合性金融需求成为趋势。这种综合性的金融需求在农业生产规模化、产业化经营的发达地区愈加强烈。最后，农村信贷存在“精英俘获”现象。许多研究表明，中国农村信贷资源主要被那些具有资源禀赋优势的精英农户占据，多数农户因逐渐被边缘化而丧失了获取信贷资源的机会。

农村金融发展面临的风险不容忽视。总体而言，我国农村金融发展前景较好，但也面临着许多风险，需要在抓住乡村振兴这个重大战略机遇的同时，更要坚守农村金融风险底线。传统风险是农村金融面临的首要风险。由于农产品生产周期长、易受自然灾害影响，农民普遍缺乏现代金融所需要的抵押物，加之他们的金融法律意识淡薄，使得农村金融机构存在不良贷款率过高的问题。例如，2020年湖南省在对农村金融机构审计时发现，5家农商行的不良贷款率超出了5%的警戒线，6家农商行将不良贷款转为正常贷款，涉及金额高达5亿余元。过度授信带来的风险是当前农村金融面临的第二大风险。当前农村金融机构经营同质化严重，导致它们之间的竞争日益激烈。由于同业竞争和业绩考核压力，许多农村金融机构对优质小微企业和农户过度授信，其结果是“一户多贷”现象日益增多。尽管这能够在一定程度上解决这些小微企业和农户的资金需求问题，但他们也因过度负债而使得金融机构面临的信用风险上升。

农业保险不能满足三农需求。尽管自2007年以来，我国农业保险在规模、承保面积、赔款金额等方面都有了明显的增加，但是仍无法满足三农领域的风险保障需求。首先，当前农业保险的保障水平较低。风险保障应该是农业保险的最主要功能，但当前我国总体保障水平低，仅相当于美国的五分之一。当前的农业保险水平仅仅能够弥补主要农作物的物化成本，这种保险水平相当于主要农作物总成本的36%～50%。随着农业生产成本上升，这种低水平的保障无法满足农业生产者的保障需求。其次，产品间和区域间的保障水平差异显著。那些得到中央补贴的农产品的保障水平相对较高，但也有明显的差异。如2018年棉花的保障水平为50.57%，糖料的保障水平为20.54%。而那些未得到补贴的农产品保障水平明显处于较低水平，如花生和肉羊的保障水平分别为2.27%和0.72%。区域间的保障水平同样有明显的差异，北京和上海的保障水平通常是其他省份的4～5倍。例如，上海的水稻保障水平超过了65%，而云南的保障水平低于10%。最后，当前农业保险无法满足新型农业经营主体日益增长的异质性需求。以龙头企业、家庭农场以及农业合作社为代表的新型农业主体，是农业新生产力的典型代表，是推动我国农业可持续发展的重要力量。与生产经营具有规模小、分散化特点的传统农户相比，新型农业经营主体的经营规模大、生产较为集中，但所种植的农产品较为单一。正因为具有生产规模大、产品品种单一特点，使得新型农业经营主体更加积极购买农业保险以分散风险，以尽可能降低未来风险所带来的损失。然而，当前我国农业保险产品主要是为传统农户设计的，特点是覆盖面广但保障水平低，且这种保险设计忽略了农户需求的异质性，无法满足新型农业经营主体的差异化需求。

农业风险划分指标体系有待构建。农业风险具有显著的区域性，因此，进行农业风险区分是推动我国农业保险高质量发展的必要条件。进行农业风险划分是避免防止投保人采取逆向选择的一项重要措施，以确保投保人转嫁风险的权利同承担的保费义务相等。进行风险划分不仅提高了不同区域投保人购买保险的积极性，也避免因实行统一费率产生的逆向选择问题而导致农业风险向保险公司汇集，进而使保险公司面临经营亏损的可能性大增。可见，进行农业风险划分对投保人和承包人而言都是有利的。而科学地进行农业风险划分是一项复杂的工作，需要耗费大量的人力和物力。目前，我国农业风险划分指标体系尚未建立，亟待区分风险等级，形成科学的费率区分，为推动农业保险高质量发展发挥重要作用。

政策建议

增加农村金融资源有效供给。首先，引导金融机构下沉服务层级，提供更多的普惠金融服务。金融排斥问题使得许多商业银行在农村存在“惜贷”行为，它们把从农村吸收的存款上存并流向了城市。因此，要引导国有商业银行下沉信贷服务层级，开展农村信贷服务，以更好地满足以龙头企业、农业合作社为代表的新型农业经营主体的资金需求，增强商业银行服务农村实体经济的能力。同时，通过相关政策，充分调动以农村信用社、农村商业银行为代表的合作性金融机构在服务三农方面的积极性，发挥它们在农村小额贷款中的丰富经验优势和主力军作用，鼓励它们梯度下沉业务层级，主动适应农户日益增长的生产和生活消费需求。其次，鼓励金融机构根据当地实际情况创新金融产品和服务模式。例如，针对农业经营者普遍缺乏金融机构认可的抵押物的实际情况，深度推动农村承包土地经营权和农民居住房抵押权即“两权抵押”试点模式，能够唤醒农村“沉睡资产”，从而拓宽农业从业人员的资金获取渠道。此外，借鉴城市成熟的理财产品设计经验，充分考虑农户理财偏好、收支季节强以及抗风险能力若等具体情况，开发出风险小、收益适中的理财产品，以推动农村理财市场的健康发展。最后，积极提供低成本金融服务，不断提高农业经营者金融的可获得性。发挥大数据、人工智能以及云计算等现代信息技术在农村金融发展中的作用，积极推广“云闪付”、网上银行、微信等现代支付工具，优化改进账户开立、账户使用以及身份认证等金融服务方式，不断提高农村金融服务的便利性。

提高农业保险的保障水平。首先，将物化成本保险保障水平提升至产量保险保障水平。当前我国农业保险保障水平约为总生产成本的40%，仅能涵盖直接物化成本。这种低水平的保障水平无法满足农户和新型农业经营者日益增长的风险保障需求。将保障水平提升到产量保险，有利于充分调动广大农业经营者满足的生产积极性，保障国家粮食安全，从而夯实农业的国民经济基础地位。其次，创新农业保险产品，满足不同农业经营主体的需求。新型农业经营主体是现代农业的主力军，是现代农业的载体，其经营特点是规模大、产品单一，对自然灾害风险极为敏感。当前农业保险产品主要是面向传统农户设定的，无法满足新型农业经营主体的多元化、日益分化的保障需求，从而限制了其进一步发展壮大。因此，农业保险要从面向传统农户的单一、无差别的产品转向多层次、差异化的产品，以充分反映出不同经营主体的需求。最后，财政和保费补贴应向新型农业经营主体倾斜。目前，中央财政提供的保费补贴主要是针对那些“低保费、低保额”的农业保险产品，而对于针对新型农业经营主体的创新产品保费超出传统的部分，中央财政并未给予补贴。新型农业经营主体高投入、高成本的生产特点，亟须中央财政对其创新产品进行补贴。此外，保费补贴应当同农业经营者的种植规模和保险产品的保障水平相挂钩。当前实行的统一保费补贴政策，并未反映出新型农业经营主体在推动农业现代化中所起到的积极作用。因此，中央财政补贴政策应当对新型农业经营主体予以更多的支持。

完善农村信用体系建设。农村信用体系建设是推动农村经济发展的基石，是解决农业从业者“贷款难、贷款贵”难题的一个有效途径，对改善农村融资环境和实现乡村振兴战略方面都具有重要的现实意义。首先，加强农村地区信用宣传力度。农村地区政府和相关金融机构应当通过微信公众号、新闻媒体、标语等媒介对农村居民进行信用思想宣传，旨在提升整个农村信用意识，为完善农村信用体系奠定基础。其次，采取当地政府+人民银行+金融机构主导的农村信用体系建设模式，利用人工智能、大数据以及区块链等现代信息通信技术，充分采集农户个人和涉农中小微企业生产经营和收支情况，以及与生产经营有关的纳税、水电费、诉讼费、信用履约等有关信息，作为农村信息建档的基础。在对农户和涉农中小微企业的相关数据进行处理、分析的基础上，通过构建客户信贷风险评估模型，对客户信用进行分级。对于个人信用等级高的农户，享受额度放宽、利率优惠、手续从简的优惠政策;而对信用不良者拒贷。通过建立赏罚分明的信用机制，让守信者得到褒獎，而让失信者处处碰壁，从而营造出“人人守信”的浓厚氛围。

（作者单位：中国社会科学院经济研究所）