呼和浩特市农村土地流转问题分析

王安琪 王利清

摘 要 农村土地流转是促进农业发展、提高农民收入、营造和谐农村的重要举措。内蒙古呼和浩特市农村地区土地流转工作已具有一定规模，但规范化水平低、农企利益互联机制未形成等问题仍对当地土地流转的发展存在阻碍。据此，对呼和浩特市农村地区土地流转现状及存在问题进行分析，并在此基础上提出对策建议，以实现土地流转的规模化经营，促进呼和浩特市农村地区发展。

关键词 农村土地流转;规范化;内蒙古呼和浩特市

中图分类号：S688 文献标志码：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2021.17.053

2021年1月1日起施行的《中华人民共和国民法典》，在法律上明确了“三权分置”制度[1];2021年2月发布的中央一号文件——《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》（以下简称《意见》）中，特别提出“要保持农村土地承包关系稳定并长久不变，健全土地经营权流转服务体系”。法律的施行与《意见》的颁布，为农村土地经营权有序流转、发展农业规模经营提供了依据，在农村土地资源的有效配置、农业发展、农民增收等方面发挥着举足轻重的作用。土地流转是加快农业现代化建设及有效增加农民收入的重要抓手。呼和浩特市农村土地面积171.87万公顷，其中耕地面积60.76万公顷。截至2020年，呼和浩特市农村土地流转总面积为17.51万公顷，土地流转率为28.82%。当前呼和浩特的土地流转中仍存在大量问题，严重阻碍了当地农业现代化进程，同时对实现农村土地资源的有效配置产生掣肘。据此，对呼和浩特市农村土地流转问题展开分析，以实现呼和浩特市农村地区土地的有效流转，为呼和浩特市土地流转工作提供一定的借鉴意义。

1 呼和浩特市农村土地流转现状

1.1 土地流转面积逐年增加

呼和浩特市近年来土地流转面积呈上升趋势，2016—2020年间农村土地流转面积不断扩大，由2016年的10.71万公顷增长至2020年的17.51万公顷，共增长6.8万公顷。其中2016—2018年增长数额较大，从2016年的10.71万公顷增长至2017年的13.93万公顷，增长率达到30.1%。在2019—2020年间增长率呈现逐年下降的趋势，2019年与2020年虽然土地流转面积仍在增高，分别为17.35万公顷和17.51万公顷，但增长率极低，仅有0.9%，表明土地流转工作在2017年热度最高，在之后的年间开始下降，增长幅度变低，但呈现持续上涨的趋势，流转工作趋于稳定。

1.2 土地流转服务全面提升

近年来，呼和浩特市积极致力于促进农村土地流转工作有序化和土地流转工作服务标准化。1）服务站成立数量增加。截至2020年，呼和浩特市中包括和林县、托县、清水河县等7个旗县都成立了土地流转服务中心。48个乡镇成立了农村土地流转服务站，有土地流转信息员的村高达926个，初步形成了土地流转服务中心-土地流转服务站-土地流转信息员的旗县至乡镇至村内的三级土地流转服务体系。三级土地流转服务体系的构建，有效提升了土地流转服务质量，为保护流转主体的权益提供了有力保障。2）土地流转确权登记工作有效推进。2016年起，呼和浩特市在武川县土地确权登记颁证试点工作基础上，分别在其余8个旗县陆续展开土地确权工作。目前，各旗县已进入颁发证书、补充完善数据库等完善阶段，已全面推进农村土地流转确权登记颁证工作。

1.3 土地流转形式趋于多样

呼和浩特市农村土地流转形式多样化，当前呼和浩特市农村土地流转方式有转包、互换、出租、入股、转让5种。2020年，耕地流转面积合计为17.51万公顷，土地的流轉率仅有28.82%。其中，转让方式以转包和出租形式为主，占比相对较大，2020年分别占据呼和浩特市农村土地流转总量的23.37%和75.24%;入股、互换和转让等方式的土地流转占比极小，分别为0.67%、0.02%和0.40%。流转形式已由以往的转包和互换形式转向多种流转方式共同发展的局面。

2 呼和浩特市农村土地流转瓶颈

2.1 土地流转规范水平偏低

呼和浩特市农村近年来对土地流转行为规范化问题关注颇多，截至目前，呼和浩特市签订合同共23.88万份，其中签订规范的土地流转合同为8.92万份，除去农户间口头流转的部分，规范化流转合同占37%。农村土地流转行为渐趋规范化，口头签订为主的模式逐渐向合同制模式转变，但规范化水平仍总体偏低。1）土地自发流转现象普遍。据2020年统计，当前呼和浩特市农村地区农户间自发流转的面积占流转总面积的32.53%。自发流转过程中极易引起纠纷，容易造成如口头流转缺乏法律效力引发纠纷;非规范化合约的签订造成双方权责不明确引发纠纷等问题的出现。2）土地流转合约不规范现象普遍。大部分农户缔结合约时内容模糊、权责不清晰，缺乏对发生多种未知情况解决方案的规定;部分群体在合同签订的过程中，仅有双方农户在场，缺少正规程序中的诸多环节;在合同签订后的保障和执行工作中易产生矛盾，合同内容和权责的缺失导致合同制的效果偏离预期。这种不规范的土地流转行为对农民的权益带来了威胁，不利于农村土地流转工作的有序推进。

2.2 土地流转服务体系有待完善

随着呼和浩特市农村土地流转工作的不断推进，对土地流转服务体系的完善工作提出了更高的要求。土地流转供需双方对土地流转服务体系的有效构建有着迫切的需求，而当前呼和浩特市农村土地流转服务水平仍十分受限。1）平台建设有效性缺失。当前平台建设难以发挥有效作用，旗县、乡镇、村三级服务体系明晰但关联匮乏。单一依靠村级服务平台解决村内土地流转问题略显力不从心。平台建设有效性的缺失使得土地流转双方信息不对称现象严重，供需双方沟通存在阻碍，流转行为困难。2）中介组织作用发挥有限。中介组织在流转主体之间、政府与流转主客体之间发挥着纽带作用。但呼和浩特市中介组织的建设还比较匮乏，在土地流转过程中只承担了引导职责，主动服务意识不强。并且由于中介组织相关的配套设施与服务未能实现实时有效跟进，服务人员少、经费不足且服务内容单一等问题始终对服务水平的提升产生阻碍作用[2]。

2.3 农企利益联动机制不健全

土地流转工作的推进离不开企业与农户之间的互育互联，只有将农户与企业的利益联系起来并创造双方互利局面，才能有效推进农村土地流转工作。但在实际工作中，农户与企业的利益联动始终存在问题。

1）土地供应方联动意愿低。农民愿意流转土地的前提是增收，而在与企业进行土地流转过程中存在着诸多未知风险，农民自身抗风险能力较差，对土地的依赖感十分深刻。企业与农户的合作模式要求土地供应方提供大规模的土地，往往由村内组织多户集体转出，而在此过程中群体与个体之间的利益协调存在矛盾，集体收入数额较大，而真正进入农民手中的收入屈指可数。再加上农民对政策理解上存在的一些误解与偏差，致使在土地流转中处于利益相对劣势方的农户对企业产生不信任的心理。

2）政策对土地转入方吸引力不足。企业转入土地，需要考虑成本、收益、资金、地域资源等诸多方面的内容，而农户仅能提供土地这一单一资源，企业投入很大。这就需要政府予以一些支持，降低企业投入资本以增强其土地转入意愿。但截至目前，虽然政府在政策上支持企业与农户之间的联动机制，但对于企业进入农户展开合作的相关支持工作还比较欠缺。对于其他中小型涉农企业来说，大规模流转土地成本高，企业考虑自身融资能力和流转成本，从而流转积极性受限。政策对企业的吸引不足，对农户的引导和保障不够，导致了二者之间的合作难以达成，无法实现范围更大且互利共赢的规模效益。

3 解决呼和浩特市农村土地流转问题的对策

3.1 加强土地流转管理，实现土地流转规范化

1）对自发流转行为进行管控。应完善土地流转登记备案制度，并做到以备案工作为基点，呈网络化增强其他功能的建设，加强监管、强化引导工作及参与土地流转工作的评价和反馈。同时，更大范围的建立土地承包经营纠纷仲裁厅，增加纠纷仲裁员数量，定岗定责，更加及时有效的解决和调节土地流转纠纷，塑造和谐的土地流转环境。

2）进一步规范土地流转合同。按照土地流转规范合同文本，引导农民按照规范程序、内容进行合同签订。同时要在合同上明确土地流转双方的权益、责任、义务，明确标注具体年份、数量等内容[3]。并且应加强第三方监管，设立村内专门的监管小队，将土地流转程序编制成册，有依据的管理村内土地流转行为，保证土地流转置于规范、透明的环境下，切实保障农户权益，避免由于不规范合同造成的各种纠纷。

3.2 加强平台建设，培育土地流转中介组织

1）加强平台建设。要建立一个集价格评估、业务服务、信息收集等功能为一体的完善的土地流转服务平台。政府要通过土地流转数据库，将所收集的土地流转相关信息，包括流入方需求、流出方供给、流转价格等内容通过平台定期发布，确保农村土地流转市场的平稳运行[4]。同时，引导农民将自己的需求或转出意向上传到公开的土地流转信息网上，建立通畅的双向土地流转渠道;畅通数据传输渠道，基层政府及时将信息上报，便于领导及时掌握分析工作情况并做出决策;最后要对土地进行价格评估，预防不规范的市场价格损害农民权益。

2）加强对中介组织的投入。①完善人才队伍，建设一支真正为人民服务的人才队伍;②加大对中介组织服务设施的财政投入，通过硬件配备的完善提高服务质量;③丰富服务内容，全方位开展对工作人员的培训，提高中介组织工作人员的主动服务意识，打造高质量、多层次的服务型中介组织。为增强中介组织工作人员的主动服务积极性，可以将土地流转工作作为绩效考核的一部分，鼓勵工作人员发挥好在土地流转工作中的作用。同时，要完善监督管理机制，避免中介组织的“寻租”行为，确保土地流转不违背农户的意愿，不损害农民权益。

3.3 充分发挥基层政府职能，推动农企利益联动机制

政府在农村土地流转过程中起着中流砥柱的作用，农民、企业及二者之间的联动都需要政府进行调节。

1）提升农户抗风险能力。要健全农业保险体系，完善失业救助制度、最低生活保障制度及养老保障制度，推进农村社会保障制度保障民生，降低农民对土地的依赖，提升农户的安全感。同时，通过增收提高农户的抗风险能力。充分发挥各地的地域优势，鼓励特色产业的发展，鼓励土地形成规模化，实现规模效益，切实增加农民收入;实现政策监管能力的提升，设置土地流转政策反馈机制，收集民意，了解农民在进行土地流转中的真实诉求，并依照个人意愿，有计划地对进行土地流转的农户展开形式多样的培训，解决农户的就业问题。

2）积极引导农业经营主体。政府要提高政策支持，例如，为入乡企业实行减税政策，在税收、利率等诸多方面为农业经营主体提供补偿和优惠[5];提供政策绿灯，在土地流转前期提供补助等方式，降低农业经营主体的经营风险与经营成本，以提高其入乡积极性;也可以提高农业经营主体承包土地的贷款金额，使农业经营主体获得充足的资金，拓宽其资金来源渠道。同时，政府要注重对农业经营企业的监管，确保资金用于支持农业经营主体进行土地流转工作。政府充分发挥引导作用，使土地流转合理、有序、稳步推进。

参考文献：

[1] 贺嘉.“三权分置”中土地承包经营权的保障[J].商丘师范学院学报，2021，37（5）：70-77.

[2] 童荣萍.土地经营权流转背景下农业社会化服务体系的重构[J].农业经济，2021（3）：15-17.

[3] 彭万力.农村土地流转问题成因及对策探析[J].农村实用技术，2020（10）：27-28.

[4] 班小莲.浅析农村土地规模化流转的制约因素及结局措施[J].山西农经，2021（9）：58-59.

[5] 詹绍文，吴思谊.基于金融支持的农村土地流转困境与对策[J].农业经济，2021（2）：101-103.

（责任编辑：刘宁宁）