保护黄河 千秋大计

赵园

2021年6月6日—7日，“2021·黄河保护与发展论坛”在山东济南举办，论坛主题为“黄河流域生态保护和高质量发展”。全国人大常委会副委员长、民进中央主席蔡达峰出席论坛开幕式并讲话。全国政协副秘书长、民进中央副主席朱永新主持开幕式并作闭幕式讲话。水利部党组成员、副部长魏山忠，水利部黄河水利委员会党组书记、主任岳中明；山东省委常委、常务副省长王书坚，山东省人大常委会副主任、省工商联主席王随莲，民进山东省委会主委栾新出席论坛。

本次论坛由民进中央、水利部黄河水利委员会主办，民进中央人口资源环境委员会、民进山东省委会、中国水利学会、中国林业科学研究院黄河生态研究院协办，山东黄河河务局承办。论坛为期一天半，重点围绕论坛主题和区域生态保护与自然保护地建设，黄河保护立法，黄河文化的保护、传承与弘扬，区域高质量发展与结构转型升级等议题开展研讨。

增进黄河保护与发展共识

2019年9月，中共中央总书记习近平在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上指出，“保护黄河是事关中华民族伟大复兴的千秋大计”，“要坚持绿水青山就是金山银山的理念，坚持生态优先、绿色发展，以水而定、量水而行，因地制宜、分类施策，上下游、干支流、左右岸统筹谋划，共同抓好大保护，协同推进大治理，着力加强生态保护治理、保障黄河长治久安、促进全流域高质量发展、改善人民群众生活、保护传承弘扬黄河文化，让黄河成为造福人民的幸福河”。

黄河发源于青藏高原，流经9个省区，全长5464公里，是我国第二大河。黄河流域省份总人口超4亿，占全国总人口的30%以上，地区生产总值约占全国的1/4。值得注意的是，水资源总量不到长江7%的黄河，水资源开发利用率却高达80%，远超一般流域40%的生态警戒线。

论坛开幕式上，蔡达峰说，黄河是中华民族的母亲河、华夏文明的摇篮，保护黄河是事关中华民族伟大复兴和永续发展的千秋大计。党和国家长期以来高度重视黄河保护治理工作，取得了举世瞩目的成就。习近平总书记多次深入黄河沿线考察，发表重要讲话、作出重要指示，亲自谋划部署推动黄河保护治理工作，将黄河流域生态保护和高质量发展确立为国家重大战略，开创了黄河保护与发展事业的新格局。

蔡达峰指出，作为与中国共产党通力合作的中国特色社会主义参政党，民进坚持紧密围绕中心、服务大局，积极履行职能，发挥参政党作用，不断体现新作为。黄河保护与发展关系人民福祉和国家发展，意义重大。希望大家围绕“十四五”规划和2035年远景目标纲要的目标任务，贯彻新发展理念，聚焦《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》的全面落实，增进黄河保护与发展共识，推动黄河治理体系和治理能力现代化。

以大保护和大治理推动高质量发展

由于受自然生态条件以及长期高强度开发的影响，黄河流域生态较为脆弱，生产力布局与生态安全格局不协调以及经济发展规模与资源生态承载力不匹配等矛盾日益凸显。虽然当前黄河流域在水土流失治理、荒漠化防治、植被恢复保护等方面取得了一些进展，但生态脆弱、水资源匮乏的问题并未根本改变，加上沿黄地区采矿、化工、冶金等产业规模大，生态环境保护等问题仍然易发。此外，黄河流域各省区经济社会发展水平整体较低，且区域差异性较大，经济增长疲弱之势明显，产业同质化程度高，缺乏统一规划和统筹。

朱永新指出，要以大保护和大治理推动黄河全流域高质量发展，加强黄河生态环境保护治理系统规划和管理，尽快建立跨部门、跨区域的协调机制，探索建立跨界断面水质水量双控，统筹考虑水生态服务贡献的流域生态保护补偿机制；要推进建立黄河流域综合立法体系，加快制定黄河保护法和配套法规，管理黄河流域的国土开发、水资源调度、水土保持及生态建设等各个方面，理顺流域上中下游责、权、利的关系。

在全國人大常委会委员、民进中央人口资源环境委员会主任王毅看来，坚持树立“一盘棋”思想非常重要，应加强黄河生态环境保护治理系统规划和管理，组织开展黄河生态环境治理规划研究，统筹谋划黄河生态环境治理。加大资金支持力度，实施分区分类生态系统保护修复，因时而治、因地制宜、分类施策，安排实施一批重大保护和修复项目。

中国科学院科技战略咨询研究院副研究员张丛林提出，尽快建立跨部门、跨区域协调机制，由流域管理机构或监管机构牵头协调跨区域生态环境保护，推动全流域水资源保护与管理、生态环境风险防范等生态治理工作。

民进内蒙古区委会认为，应在提高废弃物处理能力、增加科技研发投入、加强生态环境保护意识三方面发力，实现黄河流域经济与生态环境协调发展。

还有多位专家提出探索建立流域生态保护补偿机制，完善和推广黄河流域水权交易机制的建议。有专家认为，近期山东、河南两省签订了《黄河流域（豫鲁段）横向生态保护补偿协议》，实现了黄河版的“鲁豫有约”，这是推动黄河全流域建立横向生态补偿机制、拓展沿黄各省生态领域合作迈出的重要一步，必将加速构建黄河全流域共治、共担、共享的跨区域协同治理格局。

流域综合法律体系不可或缺

制定一部具有科学性、逻辑性、严谨性、可操作性和上中下游协调的黄河保护法，实现依法治理黄河，意义重大而深远。黄河保护法作为一部保护黄河全流域生态系统、推进黄河生态保护和高质量发展的专门法和特别法，一直得到社会各界广泛关注。当前，黄河保护立法已经纳入全国人大常委会今年的立法计划，2021年4月底，水利部发布了《黄河保护立法草案（征求意见稿）》及其说明全文，广泛征求社会各界的意见和建议。

“将系统解决黄河流域生态保护和高质量发展面临的突出问题，上升到国家法律的高度，这在黄河治理历史上还是第一次，具有里程碑意义。”黄河水利委员会政策法规局副局长归帆表示。

民进河南省委会认为，黄河保护法的作用在于明权责、划底线、立规矩，从根本上保障黄河流域生态保护和高质量发展重大国家战略的实施。要通过黄河保护法，建立黄河流域水资源利用全过程管理控制制度，把流域水资源作为最大刚性约束；建立流域生态补偿机制，推动落实生态优先、绿色发展理念；充分发挥各地区优势，因地制宜、分区分类施策，构建高质量发展动力系统。

“对于一个复杂的流域系统，光制定一部法律还远远满足不了需求，目前我国在节约用水、河道采沙、地下水管理等领域还存在立法空白，需要制定一系列条例和地区配套法规，构建黄河流域保护与管理的综合法律体系，通过综合法律体系来管理黄河流域的国土开发、水资源调度、水土保持及生态建设等各个方面，理顺流域上中下游责、权、利的关系，实现全流域可持续发展。”水利部发展研究中心主任陈茂山表示。

紧紧抓住水沙关系调节这个“牛鼻子”

黄河输沙量和含沙量均为世界之最，水沙时空分布不均、水沙异源等特殊的水沙条件容易導致泥沙淤积，造成宁蒙河段和下游河道形成“地上悬河”。

“水少沙多，水沙关系不协调，是黄河复杂难治的症结所在。治理黄河应当紧紧抓住水沙关系调节这个‘牛鼻子。”魏山忠表示。

“解决黄河水少沙多、水沙关系不协调的根本途径是增水、减沙、调水调沙。”归帆介绍，当前，一些条件相对较好、治理相对容易的沙化土地已经得到初步遏制或基本治理，剩余需要治理土地的条件较差，难度加大，单位面积所需投资陡增。黄河流域一些重点区域、特殊类型和关键地带，尚缺乏专门的战略考量和统筹安排。

专家们认为，应强化黄河调水调沙工作，进一步提升效果，尤其是对直接入黄的“沙头”“沙口”“沙源”，实施非常规手段，尽快遏制。针对黄河岸线上的流沙，相关“控制性工程”应尽早安排。此外，应当加强对黄河中下游盐渍化的重视，黄河中游包括整个黄河灌区的前套、后套和银川平原，普遍存在盐渍化高风险，应当进一步加强盐渍化治理和风险防控。

黄河水利科学研究院副总工程师史学建指出：“许多研究成果强调林草植被作用，认为林草植被可以减少土壤侵蚀，当然就减少入黄泥沙。然而，黄土高原林草植被的作用仅限于对坡面表层土壤的保护，而对重力侵蚀和潜蚀的影响极其有限。”他建议针对水土保持工程对黄土高原侵蚀环境的影响，进一步开展系统研究。

本次论坛主题鲜明，论坛聚焦主题，各方围绕“共同抓好大保护、协同推进大治理”以绿色转型推动黄河流域健康发展系列理念进一步达成共识。与会各方坦诚交流，观点有碰撞、有交锋，形成良好的学术民主讨论氛围，不同层面、不同主体的声音得以展现，进一步集智聚力、形成共识。与会专家学者基于长期的、系统的调查研究工作，围绕主题和议题总结提炼出了许多精彩的观点和战略性建议。