欧美航空业的补贴之战

陈培儒

作为国家战略产业，航空业的补贴争端一直是影响美欧经贸关系的长期症结之一。2021年6月15日，在几乎毫无征兆的情况下，欧盟和美国同时宣布，将分别暂停对波音和空客的报复性关税，为期5年。同时双方将在这5年时间里，寻求可以达成解决争端的相关协议。由于这份声明是在拜登访问欧盟总部布鲁塞尔时发布的，因此也被外界解读为拜登政府上台后，努力修复和改善欧美关系所取得的阶段性成果。欧盟与美国围绕航空制造业的补贴战旷日持久，由于涉及到的是重要的战略核心产业，因此业界普遍认为，这场“战争”并不会真的随着一份声明的发布而彻底结束。

近20年的补贴战

在全球商用飞机市场，欧盟与美国间的竞争一直处于白热化状态，双方围绕航空业的补贴争端持续长达17年之久，所涉及的金额更是世界贸易组织争端解决机制框架下涉及金额最大的一起政府补贴案件。

作为国家战略产业，政府扶持在航空业的发展中具有非常重要的作用，对此观点无论是美国还是欧盟都是认可的。因此，早在1992年，美国和欧盟曾就商用飞机贸易补贴达成协议，同意将政府补贴限制在研发成本的三分之一。此后十多年里，双方在此协议下，一直相安无事。直到2004年，这种平衡被打破。

这是因为，在这10多年间，作为后来者的空客一直扮演着追赶者的角色，直到2004年，空客有史以来第一次在市场份额中反超波音，这让坐惯了“头把交椅”的波音坐不住了。于是，2004年10月6日，美国单方面撕毁协议，向世贸组织提起诉讼，并指责自1968年起，欧盟及其成员国——法国、德国、英国和西班牙向空客提供巨额非法补贴。很快欧盟就对美国的指责作出回击，反诉美国向波音提供巨额非法补贴。自此，这场持续了17年之久的补贴战拉开了帷幕。

尽管世界贸易组织作为“裁判”介入了这场“战争”，但双方却从未停止过唇枪舌战。例如，2013年11月，美国华盛顿州修改当地税务法律，宣布延长针对本国航空企业的税务优惠政策，以期留住波音设在此的飞机总装业务。很快，欧盟就此向世界贸易组织提起诉讼，指责美国政府通过7项税收减免措施向美国提供数十亿美元的补贴，此举违反了世贸组织规定。作为反击，美国提出，欧盟在空客A350XWB项目的研制中，违规向空客提供百亿美元补贴，造成了不正当竞争，损害了波音的利益。

双方诸如此类的“五十步笑百步”的互讼，在过去的十多年间从未停止过，直到2019年，世界贸易组织才通过“各打五十大板”的方式对这场举世瞩目的补贴战作出了裁定。世贸组织裁定，欧盟对空客提供了大量补贴，违反了世贸组织2011年的裁决和相关规则。同样，世贸组织也裁定华盛顿州向波音提供额外大规模补贴也是违法的。

作为惩罚，2019年10月，世界贸易组织授权美国每年可对约75亿美元的欧盟输美商品和服务采取加征关税等报复性措施。随后，美国对来自西班牙、法国、德国和英国的葡萄酒征收25%的惩罚性关税。一年后，世界贸易组织又裁定欧盟有权每年对不超过39.9亿美元来自美国的商品和服务加征关税，以抵消美国违规措施对欧盟造成的损失。

随后，欧盟曾寻求与美国进行谈判，并提出“一旦欧盟同意取消惩罚性关税，美国也立即停止对空客的惩罚性关税”，但美国当时非但没有同意欧盟的这个要求，此后特朗普还进一步升级了报复性关税。2019年12月，美国决定将法国以及德国所有的红酒产品关税调高至25%。

作为回击，2020年11月，欧盟宣布，由于美国违规补贴波音，欧盟将对来自美国进口的飞机和零部件加征15%的关税，并对一系列农产品和工业品加征25%的关税。

这场闹剧直到拜登政府上台才有所“降温”。2021年3月，欧盟和美国发布联合声明，双方将暂缓执行各自与大型民用飞机补贴争端相关的报复性关税，为期4个月。

“你中有我”的拉锯战

在特朗普政府执政的几年里，其一系列反全球化的政策让美国和欧盟的关系几乎达到了冰点。但拜登政府上台后明显有意扭转这种态势，因此此次双方就补贴战达成协议也就不难理解了。

根据双方目前达成的协议，美国和欧盟将在5年内暂停与航空补贴争端相关的报复性关税，并成立工作小组协商多年来悬而未决的补贴争端，明确为大型民用飞机制造商提供资金支持的基本原则。同时，双方还表示，协议达成后，双方会有更多时间为航空补贴争端寻找解决方案，从而为产业链企业节省数十亿欧元的关税成本。

从双方已经发布的信息中，可以得出这样一个结论，未来双方将继续从国家层面支持民用飞机产业的发展，理由很简单，无论是对于欧盟还是美国，航空制造业都是战略支柱产业。波音和空客是当前民用飞机市场的“雙寡头”，尽管“寡头”的名声听起来光鲜，但在竞争激烈的市场中要维持地位也并非易事。

航空制造业的复杂程度和精密程度堪称工业制造之最，这也使得飞机的研发周期更为漫长，动辄十年以上，且需要花费海量的资金。以A380为例，该项目2000年启动，计划投资88亿欧元。2007年10月，首架A380交付市场，但由于生不逢时，2019年空客宣布了A380的停产计划。尽管空客从未公开过A380项目的总投资，但业界保守估计这一项目的投入高达250亿欧元，是计划的3倍之多。研发周期漫长、项目投入动辄百亿、进入生产阶段同样也需要巨额的资金，这意味着对于制造商来说，如果没有政府的支持是几乎不可能在这一市场得以生存的。

同样的，无论对于欧盟还是美国来说，围绕着波音和空客的补贴带来的不仅仅是十几万个就业岗位，更有规模更加庞大的万亿规模的配套产业链以及伴随而来的产业链数百万就业岗位。也正因为此，双方政府都会不遗余力地对这两家企业的发展“保驾护航”。

空客五十多年的发展正是得益于全欧洲的鼎力支持。成立于上世纪七十年代的空客一直到上世纪九十年代才开始盈利，在实现盈利前的20多年里，欧盟的补贴对空客来说是极为重要的。如今的空客在某些细分领域已经领先于波音，未来双方的竞争无疑将更加白热化，在这个关键时刻，可以肯定的是，双方政府对于各自企业的支持力度将有增无减。

同时，除了竞争之外，近年来双方企业之间也在一定程度上进一步形成了“你中有我，我中有你”的深度捆绑。从制造业本身来看，空客已在波音的大本营美国开设了生产线，同时全球供应链的生产模式，也让双方间的产业链早已相互交错。在产业配套方面，仅以发动机为例，目前市场最受欢迎的发动机产品LEAP系列发动机是美国和法国的合资企业CFM国际公司生产的，而就在今年6月，双方还将合作延长至了2050年。从飞机运营的角度来看，双方的粘合度也非常高。欧洲最大的廉价航空公司瑞安航空不仅是全波音机队的构成，在今年波音最为艰难的时候，瑞安还豪掷百亿购买了100架波音飞机。全球机队规模最大的美国航空则是空客A320系列飞机全球最大的运营商。显然，双方已经形成的产业融合格局，让补贴战所引发的关税大战只会形成两败俱伤的局面，最终结果势必是“各退一步”。当然，这并不意味着双方未来将一团和气地在民用飞机市场上“携手共进”，毕竟在一些问题上，双方的矛盾依然存在。

补贴战引发的一些思考

尽管此次美国和欧盟决定暂停对波音和空客的报复性关税，但双方仍有很多根本性的分歧还没有得到解决。例如，协议只提到，在提供融资支持的时候要按照市场条件，提高透明度，以开放的原则提供研发支持，但这些都只是原则性的表述，而双方之前的分歧正是在这些方面。考虑到这些问题没有得到解决，因此未来双方需要进一步沟通的内容还有很多。

同时还有一个不得不考虑的因素是，由于受到737MAX事件以及新冠肺炎疫情的影响，如今波音依旧深陷困境。为了不继续被空客反超，未来波音势必将加大寻求政府支持的力度，在这个过程中很有可能会再次触及政府补贴这个敏感的话题。

此外，根据外媒报道，在此次声明发布前，美欧双方都在努力说服对方，希望在贸易领域达成更多的共识，但至今仍有一系列贸易纠纷有待解决。例如，特朗普政府对欧洲钢铝制品的高额关税现在仍然有效。此外，业界指出，此次欧盟和美国达成的这个协议，还有一个很重要的因素就是中国。

在双方看来，贸易争端只会加剧彼此之间的内耗。因此，此次“休战”的决定，不仅可以消除欧美双方之间的顾虑，为相关产业和贸易提供稳定的政策环境，解决欧美关系之间一个长期的贸易麻烦，另一个目的显然是双方可以有更多精力，去应对一个“共同的威胁”。

纵观当前的商用飞机市场，庞巴迪已经在欧盟和美国的共同打压下，最终被空客收入麾下，巴航工业在艰难求生，日本的“民机梦”已基本破碎，俄罗斯尽管仍在努力，但前景并不乐观。唯有中国，ARJ21新支线飞机已经开始在中国市场探索規模化运营，C919飞机正在加快进入市场化运营的步伐，更重要的是，中国自身就有庞大的市场需求。尽管，欧盟和美国都明白，短期内中国的飞机制造商并不具备与之在全球竞争的能力，但他们也知道中国企业的加入有可能会对全球商用飞机产业格局产生影响，这显然不是他们乐意看到的。但也正如德国总理默克尔之前所说，“中国在很多问题上是竞争者，但中国也在很多问题上是合作者。”这种既竞争又合作的关系，对于航空产业尤为重要。因此，扩大合作的基础，减少竞争的摩擦，共赢或许才是有利于各方的最佳选择。但对于中国的航空企业来说，此次欧盟和美国在达成一致之后，双方未来或可能有更多针对中国航空产业的政策出台。在此环境下，对于我国的航空企业来说如何未雨绸缪、提前规划将是值得深入思考的问题。