观点与经验视角下新时期发展普惠性学前教育的路径分析

赵晨如

【摘要】我国学前教育事业已经取得了举世瞩目的成就，在“十四五”开局之年，建党一百周年之际，普惠性学前教育的完善发展也踏上了新的征程。文章从宏观视角分析了普惠性学前教育发展的成就和现实困难，并在此基础上总结了可能的对策。

【关键词】普惠教育;学前教育;观点经验;对策路径

一、普惠性原则与基础

学前教育的普惠性原则，就是要大力发展普惠性学前教育资源，安全，适用，广覆盖，保基本。具体说来有七项举措：进一步壮大已有的公办幼儿园;不断建设新的公办幼儿园;条件合适的民办园转为新的公办幼儿园;促进更多的民办园、私有园转为收费更加合理的普惠性幼儿园;对于那些高收费的盈利性的幼儿园也要有所限制;对于家庭经济困难的儿童、孤儿、残疾儿童实施学前教育资助制度;某些地区试点实行免费学前教育制度。

坚持政府主导和吸纳社会力量参与是发展普惠性学前教育的基础。前者是由学前教育的特点和性质决定的，因为学前教育关系面广，基础性强，辐射影响力大，且关系到国家的未来和希望。鼓励、支持和规范社会力量参与占次要地位，却是至关重要的。教育要发展，必须要确保教育有活力和创新。在创新发展方面，社会力量的参与，对以政府为主体的更多普惠园的活力发展以及教育质量的提升有重要作用。鼓励和支持社会力量办园，是国家一贯坚持的政策导向。

二、发展成就与经验借鉴

党的十八大以来，随着《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》和三期学前教育三年行动计划的实施，我国学前教育资源短缺局面得到扭转，截至2020年底，全国幼儿园达32.7万所，在园幼儿4784.5万人，分别比2016年增加了9.7万所、370.6万人，增长率为42.2%和8.4%。全国学前三年毛入园率达到85.2%，比2016年提高了7.8个百分点，学前教育普及率大幅提升。自2011年以来，财政部会同教育部等有关部门支持各地先后实施了三期学前教育行动计划，重点支持地方扩大普惠性学前教育资源。2011至2020年，中央财政累计安排支持学前教育发展资金1520亿元。

21世纪以来，欧洲国家不断完善学前教育质量指标与评估体系，通过认证评估学前教育机构提供的服务是否符合相关法律法规及最低国家标准，如德国和捷克等国家，对幼儿教师的最低学历要求为本科，法国已经将要求提升至硕士。2015年，英国、法国、德国、丹麦等国家积极落实欧盟重点推进的0～6岁“保教一体化”政策，即从中央到地方，整合托幼管理体系，由教育主管部门统一管理，制定和完善一体化的国家学前教育标准体系。除此之外，欧洲各国还通过增加财政投入，增加免费的学前教育学时供给，对处境不利家庭幼儿进行补贴与支持，立法明确幼儿的权利和对处境不利儿童进行重点保障等举措来落实普惠性学前教育。

三、现实困难与发展瓶颈

（一）两少两低

即城区公办幼儿园资源较少，普惠性民办幼儿园认定数量少，农村幼儿园标准化建设落实标准低，非事业编幼师待遇偏低。

（二）三不一致

即建园标准不一致、收费标准不一致和师生配比不一致。一些民办幼儿园不能满足国家幼儿园建园标准，办园规模不大，投资少，造成布局简单，条件简陋。室内布置单调，没有各种自然角，幼儿手中缺乏必要的玩具，动手材料太少;幼儿园收费标准没有统一规范，同级公立幼儿园之间收费存在差距，城乡之间存在差异，私立幼儿园收费标准更是参差不齐;幼儿园教师数量不足，待遇偏低，专业素质不高。

（三）四重困难

全国政协委员、北京师范大学刘焱教授认为，当前普惠性学前教育发展主要面临普惠性学前教育资源不足、家庭分担成本比例高、教育不够公平及公办幼儿园财政拨款制度不合理四重困境。

各地对普惠性民办幼儿园的扶持与管理措施，主要采取限价策略，财政补助停留在以奖代补阶段，对普惠性民办幼儿园的扶持力度过小且随意性较大。

学前教育成本，家庭分担总体比例过高。以2016年为例，与同样属于非义务教育的普通高等学校和普通高中阶段相比，学前教育阶段家长成本分担的比例分别是其他两阶段家长分担比例的2.23倍和3.85倍。

公办幼儿园有稳定的政府资金投入，软硬件都有较大的改善，教育质量不断提高，且收费低。普惠性民办幼儿园政府投入少且不稳定，加剧了“入公办幼儿园难”。

现行公办幼儿园财政拨款制度需要改善。学前教育阶段一直采用以公办幼儿园教职工编制数为依据的财政拨款方式，各地落实公办幼儿园教职工编制困难，众多幼儿园在岗教师没有编制，以编制为依据的财政性经费拨款方式受阻，在编教师和非在编教师“同工不同酬”，收入待遇差距悬殊，影响幼儿园教师队伍的建设与发展。

四、努力方向与对策路径

（一）以城乡兼顾为出发点均衡增量

学前教育对国计民生作用的有效发挥，不仅取决于数量的增长，而且取决于资源分配的公平程度。应对一些地方学前教育非均衡发展模式进行纠偏，参照义务教育均衡发展标準，配置包括园所建设、师资和玩教具等各种资源，加快扭转差距扩大的趋势。

一是要增加城区公办幼儿园数量。出台并严格参照各地《教育局城镇居住区配套幼儿园规划建设管理办法》，采取有效措施。对现有的小区，幼儿园要收归公办管理或办成普惠性幼儿园;对以后城区新建小区，要充分考虑二胎政策带来的幼儿数量增长，规划时预留出幼儿园建设用地，并按照人口比例配建达省基本办园条件标准的幼儿园，建成竣工验收合格后移交给教育行政部门，办成公办幼儿园。

二是在分配学前教育资金时，继续加大对乡村尤其是贫困地区的支持力度，逐步改善办园条件。财政和教育部门切实发挥统筹作用，科学规划幼儿园布局，深化体制机制改革，坚持公办民办并举、多种形式扩大普惠性学前教育资源，向乡村和发展相对落后地区倾斜。

三是降低普惠性民办园认定门槛，提高普惠性民办园补贴标准，进一步调动民办园申请普惠性幼儿园认定的积极性。

（二）以幼师队伍建设为突破口稳定提质

增量提质是学前教育供给侧改革的核心要义，扩大普惠性幼儿园受益面的同时，也必须稳步提升教育质量。师资队伍是影响普惠性民办幼儿园教育质量和发展的最重要因素。在2021年全国两会上，全国人大代表、北京师范大学中国教育政策研究院执行院长张志勇说道：“建设高质量专业化幼儿教师队伍，还需要健全民办幼儿园教师工资和社会保障机制，逐步缩小公民办、在编与非在编教师的工资待遇差距，逐步做到同工同酬。”以北京市为例，紧紧抓住幼儿园教师队伍建设这个“牛鼻子”，加大转岗培训和招聘力度，扩大市属高校学前专业招生规模;进行全员轮训，培训对象从在岗的幼儿园园长、专任教师、保育员到所有工作类别的职工;此外，全方位提高教师素质，完善学前教育教研体系，分享教学资源。构建市、区、园三级教研共同体网络，区域内教研覆盖各级各类幼儿园，区域之间教研手拉手，充分发挥教研对提升办园质量和水平的作用。

（三）以坚持普惠为总原则完善投入

2017年，我国以仅仅4.6%的财政教育经费支撑了接近80%的学前教育普及，保障能力明显不足。随着我国出生人口持续下滑，小学阶段入学人数也将呈现下降趋势，学位甚至会产生空额。可将财政性教育经费中义务教育投入比例适当调整用于发展学前教育。如果能够对教育投入内部结构进行调整，总体上并不会对教育财政支出形成太大增量压力。家庭也应合理分担学前教育支出，但对于相对落后地区以及家庭经济困难等群体，政府应加大幼儿资助力度，确保其享受普惠性学前教育服务。从长期看，应建立以公共财政投入为主的学前教育成本分担机制，打破办园体制和收费制度之間的简单关联，建立合理的定价机制，收费标准制定应切实考虑实际办园成本，要充分考虑家长承受能力、当地经济发展水平等因素。

（四）以多措并举为指向标调整思路

应尽快把普惠性学前教育纳入基本公共服务范畴，制定普惠性学前教育基本公共服务的供给标准，统筹协调公办幼儿园和普惠性民办幼儿园一体化发展。采取综合手段，鼓励民办园提供普惠性服务。

对于非营利性的普惠性民办园，收费不宜高于同类公办园水平，但在场地、投入等支持政策上应尽可能与公办园一视同仁。在科学核算生均成本基础上，建立合理的成本分担机制，综合采取政府奖励、购买服务、减免租金税费、派驻公办教师、教师培训、办园指导以及园所共建等支持措施，发挥财政资金对社会力量办园的导向作用。

对于营利性的普惠性民办园，由于其面向普通家庭提供收费较低的服务，应尽快建立分类管理的基本制度和配套政策，盘活现有资源，加大政府补贴，让社会力量以轻资产形式进入。

对于营利性的高端民办园，由于其提供的是基于供求关系、服务质量的“选择性”服务，应采取自主定价方式，充分鼓励竞争，以满足多层次、多样化需求。根据区域实际情况，在保障安全的前提下，适当调整或放宽现有的场地、面积等准入门槛。

五、结语

尽管我国的普惠性学前教育取得了举世瞩目的成就，当前仍面临一些现实困境，应完善监管机制，充分利用信息化手段，加强社会监督，充分发挥幼儿园家委会作用，推动家长有效参与幼儿园重大事项决策和日常管理，通过各方努力，把我国的学前教育事业推向新的高度。

【参考文献】

刘焱，武欣.欧洲国家发展普惠性教育的路径选择[J].比较教育研究，2019（01）：69-74.