城市空气质量达标规划的逻辑框架

2021-09-03宋国君中国人民大学环境学院北京100872

中国环境科学 2021年8期

宋国君,杨啸,时钰 (中国人民大学环境学院,北京 100872)

空气质量未达标的城市需要制定限期达标规划.《环境保护法》(2015)第二十八条规定,未达到国家环境质量标准的有关地方人民政府应制定限期达标规划,并采取措施按期达标;《大气污染防治法》(2016)第十四条要求空气质量未达标的地方城市政府制定空气质量达标规划,确保空气质量在规定的期限内达标.《国务院关于印发“十三五”生态环境保护规划的通知》[1]进一步明确未达标城市需要制定实施限期达标规划.过半的空气质量未达标城市是制定空气质量达标规划的重点区域,其污染物需要进一步减排.目前地级及以上城市空气质量未达标的城市仍有 180个,占全国总城市的 53.4%[2].PM2.5作为首要污染物的超标天数占总超标天数的45%[2],占比最高,本文以 PM2.5为主要研究对象进行探讨.

目前的达标规划目标多为 5～10a的长期目标,内容总体上的是框架式、纲领性、原则性的要求,规划多是围绕退出过剩产能,推进使用清洁能源、机动车标准,升级油品等宏观措施进行编制.基本没有明确规划编制的基本要求和主要内容之间的关联原则;没有将长期规划方案落实到日常管理方案;过于重视长期空气质量目标与减排情景方案,对污染物减排方案重视不足;没有将规划的成本效益分析作为主要方案设计依据等.本文主要论证空气质量规划目标、污染物减排方案等的制定方法、原则和基本关系,并用逻辑框架表达.

(1)未明确规划编制的基本要求和主要内容之间的关联原则.达标规划的最终目标是保护人群健康,中间目标是环境空气质量目标、污染物排放减排目标、污染控制行动目标,这些目标需要连接并体现方向一致性的指标系统,目的是确保规划目标和各环节的目标与具体行动的一致性和一贯性.环境空气质量标准是空气质量达标规划目标设定的法定依据[3].达标规划的目标指在规定的期限内保证空气质量最终满足环境空气质量标准[4].《环境空气质量标准》[5]中对于空气质量监测点(不是城市)有小时值、24h平均值、年均值等要求,而在目前的达标规划中,空气质量以全省PM2.5浓度下降到某值、优良天数比例为目标,较为笼统.目前以省、城市、区县为单位、污染物年均值浓度为考核标准的空气质量达标规划标准在空间和时间尺度上均过大,且违反了环境空气质量标准,无法制定短期的、针对监测点的控制目标,造成市县为完成年均值目标前期靠气象、后期较为紧张的现状.

达标规划的目标科学性和有用性不足,空气质量目标、污染源减排目标、可行方案以及方案的落实之间没有形成指标体系,各部分都有自己单独的“目标”[6],各环节脱节造成管理效率低下,管理成本升高.空气质量没有与污染物排放量建立联系,二者的目标体系并不一致,环保部门难以明确应该在何时对何企业、何种污染物减少多少排放量,无法对污染源进行有效管理,这无疑会造成减排行动的低效.

(2)未将长期规划方案落实到日常管理方案.产业结构调整和优化能源结构是各级政府需要中长期计划的任务,在城市空气质量达标规划的编制中,人民政府应按照法规执行,但不应作为达标规划中生态环境部门落实空气质量日常管理方案的主要内容.目前的达标规划中强调整体采取调整产业结构布局、优化能源结构等[7],要求重污染企业搬迁、重点区域城市钢铁企业关停、转型、改造或迁出.作为社会经济和技术进步的重要指标,产业结构、产业布局、能源结构等肯定在产业、能源政策的作用下会继续优化,并且更加环境友好,但这些措施总体上是社会进步方面的措施,普遍是综合的、宏观措施.虽然是正确的,但只能是定性和长期的,并且需要各级政府协调才能完成.规划措施还是要回到城市(或区域)污染物的减排,只有具体到污染物的减排,就可以为综合和宏观措施提供定量依据.至于限制能源消耗、迁出已有源、禁止新建源等建议则是法律依据不充分,并会严重干扰社会经济发展.

(3)过于重视长期空气质量目标与减排情景方案,对污染物减排方案重视不足.现阶段在制定空气质量达标规划中,主要依靠城市污染物年排放总量控制[8].排放总量的测定主要依靠大气污染源排放清单计算得出,一般滞后2～3a.在计算中,本地的数据往往不能涵盖所有的污染源,所以在实际应用中,经常将不同年份的排放数据进行合并分析[9].排放清单涉及的部门众多,数据来源广,时间跨度大[10],数据质量低. 城市空气质量若要达标,则必须降低区域内的污染物绝对排放量,该排放量包括年排放量和每一日的排放量.

(4)规划方案未做成本效益分析.提高空气质量其根本目的也是保护人群健康,以人作为出发点和最终的落脚点,在涉及收益时也以健康收益为主要考量.基于空气污染健康损失评估的过程,降低重污染日的浓度,提高达标率都将是成本有效的措施.因规划方案缺乏成本效益分析,容易出现如严禁新建高污染、高耗能项目等“一刀切”式的减排措施.成本效益分析是空气质量达标规划编制的核心任务,目前该内容基本缺失.成本效益分析是确定各种控制方案优先序的准则.开展成本效益分析客观上要求减排方案需要细化至每种污染物,每种污染物的减排方案的成本效益或成本有效性分析才是可行的.重污染是明显拉高污染物年均值[11]、24h平均百分位数的重要原因,并且高浓度PM2.5极大危害着人群健康,包括损害呼吸道、心脑血管和神经系统[12-13].国内外均有大量文献基于空气污染物的流行病学研究方法量化空气污染物平均浓度与人群发病/死亡率的关系[14,18].美国EPA开发的BenMAP软件也可以实现对美国空气污染健康损害的计算[19].对于生命价值货币化的参数问题,国内对健康损害的评估还缺乏一个统一的方法和参数,部分学者直接沿用美国的参数评价健康损失[20-21],也有研究致力于将健康损失本土化[22-23].

我国还缺少成熟的城市空气质量达标规划逻辑框架.本文在城市空气质量达标规划的一般模式[4]的基础上,提出了中国城市空气质量达标规划的逻辑框架,旨在为制度建设提供依据.

1 空气质量达标规划逻辑框架

从人群健康保护的角度出发,以空气质量改善或《环境空气质量标准》[5]为目标,设计与目标相匹配的减排措施并通过成本效益分析优化,最后落实到空气质量管理行动计划,充分考虑减排效果对空气质量影响的不确定性,对污染源减排方案实施持续动态评估和调整.

空气质量达标规划的最终目标是使空气质量可以满足人群健康需求,需要在决策制定时展开对城市PM2.5的健康损害评估,从而对规划提供决策支持[24-25].以人群健康的角度出发更体现达标规划的科学性.达标规划的目标须与《环境空气质量标准》[5]一致,方案须与空气质量目标一致,具体到污染物、监测点、年均值、24h均值、小时值等多时间尺度.避免空间和时间尺度过大造成的管理效率低下等问题.

空气质量达标需要区域内污染物的绝对减排,减排目标也要与空气质量目标相匹配.绝对减排就是相关污染物的年、采暖期、重污染月、重污染日的排放量要减少,并以相反的方向确定优先序.以PM2.5为例,由于环境空气中 PM2.5的浓度涉及一次污染物、颗粒物,也涉及二次污染物,即二氧化硫和氮氧化物生成的二次粒子,也包括对二次粒子生成有贡献的氨以及脱销等工艺排放的可凝结性颗粒物(CPM),这些物质需要根据排放量测量结果制定减排目标.减排目标与空气质量目标相匹配主要是指需要有重污染天气的日排放量控制目标.由于移动源、面源排放难以测量准确,一般以定性和半定量的排放控制目标表达,没有连续监测的小固定源,可以用半定量的减排目标表达.现在主要固定源都要求安装了连续在线监测,因此是减排目标的重点.重污染天气应急管理也授权城市政府实施管理,因此,达标规划必须制定重污染天气的应急减排具体目标,减排目标可以通过固定源排污许可证予以落实.

在达标规划的实施过程中,环保部门根据减排措施坚持并实行“日”管理的原则,即将空气质量管理的尺度缩小到日,通过对过去的空气质量、污染源排放、气象条件等数据系统的分析,诊断空气质量超标日出现原因,对之后一段时间(48h或下周)空气质量状况预警作用,从而对固定源、面源、移动源等污染物排放进行管理控制,以保证空气质量达标.每一天都要对前一段时间的空气质量进行模拟,评估该段时间空气质量管理的效果,及时调整模型,对管理绩效做出准确评价.达标规划总体的逻辑框架如图1所示.

图1 达标规划的逻辑框架Fig.1 The logical framework of attainment planning

2 空气质量达标规划方案设计

2.1 空气质量目标体系

达标规划的目标设定要基于人群健康.由于城市中污染物时空分布并不均匀,一般集中在市中心及其周边区域[26-27]、冬季的采暖期间[28-29]等.根据网格化、小尺度的PM2.5健康损失计算[30],不同的地区由于污染水平、经济水平、暴露人口的差异,导致人群的健康损失和经济损失不同.以人群健康为基础的空气质量目标比以环境容量为基础的目标更加科学,也与后续减排方案目标相一致.

达标规划的目标可以划分为短期与长期目标,使得城市中小时、日、年尺度上任一监测点、任一污染物浓度满足《环境空气质量标准》[5]的要求.再基于成本效益分析,研究制定达标规划减排方案.当城市超过一种污染物处于超标状态时,应按不同污染物的健康损失多少进行排序,优先降低健康损失最大的污染物浓度.新的空气质量目标在时间和空间尺度上都做到了精细化,在管理上也可以根据不同地区污染严重程度有针对性的开展减排.

根据空气质量目标制定减排方案,可分成不同的档分别进行减排.如某城市去年的PM2.5浓度可以分成最严重的50d均值、次严重的100d均值、年均值浓度等.PM2.5最严重的50d集中在12月和1月,则需要对这 2个月的污染物进行减排,如果这50dPM2.5的浓度在150μg/m3,计划在5a内污染最严重的 50d浓度下降到 100μg/m3,需要制定每年对于重点月份的方案,以满足期限内的达标计划.

《环境空气质量评价技术规范(试行)》[31](HJ 663-2013)中对于颗粒物的年评价应包括 24h平均的第95百分位数,强调对于重污染时段的空气质量管理,制定小时尺度和日尺度的应急预案,以削减污染物峰值浓度,以较低的成本获得最大的人群健康收益.

2.2 固定源减排方案设计

2.2.1 已有固定源的减排方案设计城市的空气污染区域性较为严重,根据污染的严重程度,将减排重点放在重污染日(周)、采暖期等排放量大、扩散条件不利的日期.首先需要对每个污染源的排放情况做统计分析,对有多个排放口的企业按排放口分别进行统计,分析其数据有效率、累积排放总量、日均排放量.

研究表明,在雾霾严重的期间,颗粒物的二次形成起了极大作用[32].城市空气中PM2.5来源主要分为直接排放的一次颗粒物以及由于SO2和NOx通过液相过程形成的二次颗粒物[33-34].除了需要对一次颗粒物进行减排,同时也要限制 SO2和 NOx的排放,以达到污染物的绝对减排.

为了将空气质量的目标分解到污染源,首先要依据空气质量目标计算城市范围的区域 PM2.5、SO2、NOx的减排量.并根据企业的排放水平,假设所有企业在各自的较低百分位水平排放时(如以 60%分位排放),计算所减少的污染物排放量.多次调整排放百分比,以满足空气质量目标分解后的区域性污染物减排要求,该排放百分比即设定为企业的最大成本线.在重污染期间、采暖期等污染严重的时间段内,如果企业减排没有达到最大成本线,则需要持续减排.

对于空气质量未达标,固定源已经达标排放的情况下,以最大成本线作为减排依据,说明低百分位排放水平是企业不需要额外增加污染控制设备和工程即可以达到的,加强管理相比于固定资产投资企业的减排成本较低,各企业相对公平.根据百分位排放量数据和企业计算的对每个百分位排放量的污染控制成本,与企业进行协商制定多尺度(日、周、月、采暖期)应急减排方案.在重污染期间,针对每个排放口分别计算红色、橙色、黄色预警下排放口的每种污染物减排量和减排成本,使企业的污染控制方案是成本有效的.

污染物减排控制措施是多样的,减排的成本效益是控制措施是否可行的关键.使用的污染物行政区和年度的排放总量控制管理办法比较粗糙,管理效率低.采用“搬迁”污染源和企业停产“一刀切”等治标不治本的管理手段会影响企业和地方经济发展.

2.2.2 新污染源进入需执行最严格的排放标准并补偿其新增排放量美国《清洁空气法》[35]要求空气质量未达国家环境空气质量标准(NAAQS)的地区必须制定州实施计划(SIP),州实施计划中规定在新建源和有重大改变的污染源施工前取得的一项许可证,必须要达到最低可达排放速率(LAER),以确保保持最大程度的清洁生产[36],即最严格的科技控制标准.

对于未达标区,美国《清洁空气法》[37]实行排污抵消政策,即以一处污染源的污染物排放削减量来抵消另一处污染源的污染物排放增加量或者新污染源的污染物排放量,或者指允许新建、改建的污染源单位通过购买足够的“排污削减信用”(ERC)来抵消其增加的排污量.该政策可以解决未达标区的经济增长并逐渐满足环境标准之间的矛盾[38],在新建、扩建污染源时,需要抵消排放量时,应从同一个未达标区的其他污染源抵消来获得.

可通过收集2a及以上污染物排放有效数据,依据技术信息选择不同严格层次的污染控制技术水平,分别进行成本效益分析,并核算该技术水平下污染物排放量和减排量,综合技术、经济和环境因素考虑确定最佳可行控制技术.最佳可行控制技术标准一旦确定,不得退化.最佳可行控制技术标准确定之后,可以根据不同层次的污染控制技术水平在最佳可行控制技术标准的基础上制定更加严格的最佳经济可行标准等.

位于未达标区的固定源准入时需达到市场已有的最严格的控制技术所能达到的水平,并要符合区域空气质量达标规划的要求;如企业在采暖期减少了较多排放,则在非采暖期和空气质量达标的期间可增加部分排放,在全年生产可以保证的情况下,空气质量依然达标,年度污染物排放量减少;位于达标区的固定源准入时所使用的控制技术水平不能低于国家行业排放标准的要求,也必须符合该地区空气质量管理目标的要求.所有的排放标准在固定源排污许可证中得到落实,对于同一排放单元,执行同类排放标准中最严格的项目.

2.2.3 减排方案的成本效益与污染源成本有效性分析区域污染物减排方案制定需要以城市空气质量的目标为基础,开展成本效益评估,对减排方案进行评估和调整.

空气质量达标规划的核心任务和本质是行动方案的优化,总体行动方案是成本有效、符合帕累托次优原则的[39],减排方案须是成本有效的.美国LAER标准要求污染源在不超过最高成本限的前提下采用最先进的污染控制技术,除了要达到空气质量标准以外,还要体现减排的成本有效性原则以及成本效益分析的原则,即最高成本限的边际值一般不应超过单位污染物的减排收益[38].

成本效益分析是根据总体污染源减排方案的成本和城市空气质量改善后人群健康收益计算的,是确定空气质量阶段目标的重要依据.环境保护成本的估算可分为直接成本和间接成本[39].直接成本一般有4种核算方式,包括企业污染防治成本、污染的防治成本、政府和公众负担的污染防治的社会成本、以及法律法规政策等的执行成本.美国《EPA空气污染成本控制手册》[40](第六版)给出了详细的污染防治设备年度运转成本组成.《大气污染防治法》(2016)第十七条规定城市大气环境质量限期达标规划应当根据大气污染防治的要求和经济、技术条件适时进行评估、修订;第八十七条“国务院环境保护主管部门……根据重点区域经济社会发展……,制定重点区域大气污染联合防治行动计划……”只有符合经济社会发展阶段的要求才能有效得以贯彻落实,所以开展经济合理性(可行性)评估是必要的,而成本效益分析是评估分析经济合理性(可行性)的重要方法手段.将该方法应用到规划制定的全过程,也可以为提出合理可行的目标、措施、完成时间节点提供重要技术支撑.所以成本效益分析技术方法本身在中国没有水土不服,只要一步一步做,逐步更新即可.方法可以借鉴,数据需要中国自己的,只能一步一步做,由粗到细,从定性、半定量到定量.PM2.5的长期暴露会导致心肺疾病死亡的长期风险升高,PM2.5浓度每升高 10μg/m3,死亡率增加 6%～13%[12,41]在对长期的健康损失进行货币化的方法一般有人力资本法、基本生命周期模型、条件价值法、工资-风险法等.成本效益需要考虑到污染物的时空分布,针对每个监测点,根据健康损失,分析其一段时间内PM2.5严重超标(如超标1倍以上)的时间有几天,对超标最严重的监测点分析导致其超标原因,从而落实到污染源的减排,减排方式更加精细,方案的时间和空间尺度也更小,环保部门更易管理.

具体到污染源,需要对固定源减排进行成本有效性的分析,对面源和移动源减排做概括性的估计.加州清洁空气法(CCAA)[42]要求对每一个可行的污染控制措施进行成本有效性评估,列出各项控制措施的成本有效性由大到小排序清单[38],以便减排时选择成本有效性最大的控制措施.在法律授权的范围内,与企业协商制定更严格的排放浓度限值、重污染期间的排放量要求和记录方案等[43],制定最终减排方案,有针对性地进行管理.根据企业具体的排放量做出基线,在重污染时段即使企业已经达标排放,但还未达到最大成本限,则需要持续减排.面源和移动源需要估计其排放量,分析排放达标率,设定达标百分比,未达到该达标率的源需要对其进行处罚.

在环境法律法规允许的基本框架下,政府应在分析成本效益之后根据市场经济的行为准则对污染进行治理.如中心城区的某个污染源排放量大、暴露人口较多,在进行健康损害的成本效益分析之后,得出迁出该污染源是最优的,则应在法律的规定下,依靠政府的财政支出购买该污染源企业,之后将其迁出.这种方式既有法可依,且政府有能力执行,实现了法律框架内的帕累托次优.对于目前达标规划中要求的产业准入标准,在目前的法律规定中,重污染、高排放企业依法获得排污许可证后达标排放,则无依据要求其关停或迁出.对于能源使用的改变,如将燃煤改成天然气,可将该要求纳入排污许可证规范化,使其落实到污染源,则环保部门可在法律规定的层面下对污染源进行管理.

2.2.4 达标规划方案的评估和调整城市空气质量达标规划不能是一成不变的,需要不断地评估前一阶段的空气质量绩效,并根据目前的方案落实情况动态调整实施计划.空气质量的绩效评估是通过剔除气象因素的影响,分析影响空气质量的排放原因,总结和归纳排放控制的效果和存在的问题.

在空气质量评估的基础上加入气象数据的分类,做出绩效评估,诊断污染原因.评估污染源排放数据,获得各污染源减排方案的成本,阐述所用统计模型和数值模型方法,依据模型判断城市的减排潜力和减排成本,计算健康收益,以重污染日、冬防期、采暖期为重点时间段,编制各个尺度成本效益最大化的减排方案.

在考虑气象条件的前提下,每一天都需要对前一段时间的 PM2.5浓度进行模拟,并与真实的 PM2.5浓度进行比较,判断前段时间的管理水平是否有效,准确、科学揭示案例城市政府对于空气质量管理的真实绩效.同时随时调整模型,提高模拟精度,以更好地为减排方案实施提供理论支持.环保部门可根据评估效果,有针对性地降低严重污染时的污染物排放量.

2.3 实施方案设计

2.3.1 区域污染物减排“日”管理实现城市空气质量达标,需要不断降低直接排放源和间接排放源的污染物排放量.空气质量达标规划必须坚持可执行和“日”管理的原则.“日”尺度管理,即将空气质量管理的时间尺度缩小到日,尤其明天和后天可能超标的空气质量进行管理,应以效率优先、成本效益为核心.

实施“日”尺度管理就需要城市环境管理部门建立空气质量数据库和超标诊断分析工具,通过污染源日排放管理预案对空气质量进行管理.空气管理以区域为单位,对固定源、移动源、面源的排放进行管理.

通过对过去空气质量、污染源排放、气象条件等监测数据进行系统的统计分析,将污染源排放数据与空气质量联接起来,以估计某一空气质量监测点附近的所有固定源、移动源和面源排放情况,总结规律,对排放原因进行诊断,从而实现日尺度的污染源排放管理.

减排方案的制定依靠模型对污染物排放量和监测点浓度建立关系,目前广泛使用的数值模型有滞后和颗粒度大的缺点,需要开发效率高、精细化的统计模型进行预测.根据成本效益最大化的原则,管理重点在于削减峰值,所以方案的实施重点应放在重污染期间.如果预测到城市未来几日有重污染出现,则可以结合应急预案管理,减少污染物排放,降低城市污染物浓度.

环境空气质量限期达标规划模型是基于预测模型的基础之上,识别污染源对于空气质量的影响.建立气象与环境空气质量之间的响应关系,判断污染源排放量对环境空气质量的影响,评价减排方案对空气质量的改善水平.环境空气质量限期达标规划模型主要应用于污染物减排方案的效果模拟:基于历史气象和空气质量监测结果,识别城市重污染天气,利用空气质量预测模型的预测浓度与实际浓度之间的差别来判断污染源排放效果.如实际浓度比预测浓度要高,则说明当日排放量比基准排放量要高,如果仍出现相似气象则需要对污染源进行减排.

环境空气质量限期达标规划模型需要比较高的准确度,以估计污染源减排方案对空气质量改善的贡献.辅助成本效益分析达标规划方案中对污染物控制及排放趋势的预测、控制措施的选定、污染物减排措施效果预测,及目标可达性分析.配合减排方案成本效益分析,确定优化、整合后的达标规划方案,确定分阶段空气质量改善目标.

基于机器学习的统计模型应用了最新的模拟和计算技术,具有大数据分析技术的优势,可以考虑所有可用数据,数据的颗粒度与已有数据颗粒度一致,并可以持续更新以及多模型综合和优化的特点,对于日颗粒度的预测具有显著优势,是空气质量预测模型方面的新技术.由于模型数据颗粒度小,短期空气质量规划更具优势,也更具管理应用价值.

选择深度学习等最新人工智能技术作为预测模型,以空气质量数据和气象(记录和预报)数据等建立的环境空气质量监测点和日颗粒度的空气污染物浓度、辅助变量作为输入变量,区分训练样本和测试样本,建立空气质量预测模型.基于预测模型,对之前采取污染排放控制措施进行梳理整合,以开展规划情景的空气质量,得到最优的减排方案、空气质量实施方案和对规划方案的政策建议,此基础上由管理部门研究并制定各类污染源排放控制预案并及时将预案内容和空气质量超标预警向公众公开,并针对重要的公众反馈意见做出预案调整和修改,从而进行采取措施控制固定源、面源、移动源等污染物排放,确保未来几天空气质量达标.

2.3.2 污染源减排计划的落实若要根据任一污染物在任一空气质量监测点的达标进行减排,需要落实到污染源的排污许可制度.我国已经开始实施排污许可证制度.污染源减排计划落实需要排污许可制度,环保部门依法通过排污许可制度对企业排放进行核查和检查[44],以将达标目标落到源的管理.排污许可证是由环保部门依法发给排污单位的法律文书,规范和限制了其排污行为,环保部门根据排污许可证对排污单位实施监管[45].加强排污许可证管理制度,一方面可以将固定源全部覆盖,作为固定污染源清单的编制基础,让规划政策有的放矢;另一方面,排污许可证要求衔接,将达标规划细化落实到具体每个源,通过排污许可证的监测、记录和报告制度实现对污染源的有效管理,是落实达标规划到固定源的重要抓手.排污许可证中需要将如美国的BACT排放限值纳入到许可证中,根据空气质量监测点反映的污染水平,对不达标区域的污染源提出更严格的要求.

我国亟须做好达标规划与排污许可制度的衔接,补充缺位的法律法规,在法律层面对空气质量达标规划的污染源管理落实进行规范.排污许可证中应明确企业在各污染时段(重点在超标日频发的时段)的基线排放量,如采暖期的平均日排放量、采暖期75百分位日排放量、采暖期90百分位日排放量、重污染预警期间的日排放量等.同时应包括各污染时段排放量的平均值、方差、百分位等基本统计指标,从而进行污染源的“日”管理.

环保部门在管理时,可以直接利用排污许可证获得统计信息,当需要知道某种污染物都由哪些企业排放时,可以直接筛选该污染物,所有排放该污染物的排放口全部列出,选择所需要的时间尺度,计算污染物排放量,实现排放总量统计、排放量占比统计、排放量排序等功能,从而对各排放口的污染物排放情况进行比较.例如,当需要知道哪些固定源对 PM2.5排放贡献最大、各固定源对PM2.5的排放贡献占比多少时,通过数据库的统计结果一目了然.在落实达标计划时,如果该污染源的95百分位降低,则可以认定该源的排放水平下降,对于该源的管理是有效的.

2.3.3 空气质量管理绩效评估技术基于气象分类结果,剔除气象因素对空气质量的影响,评估空气质量管理的真实绩效,从而评价空气质量管理措施的有效性,更好地识别排放原因对空气质量的影响.空气质量绩效评估不是反对与环境空气质量标准直接对标,是在对标基础上进一步的数据挖掘.

空气质量绩效评估以城市为单位,采集气象、污染物浓度和污染源排放相关数据.理想状态下,气象数据为小时时间尺度上的城市温度、湿度、风速、风向、气压、降雨等.污染物浓度数据为小时时间尺度上的城市监测点浓度数据,含PM10、PM2.5、SO2、NOx、CO、O3等 6种污染物.对于有连续监测的固定源,需要明确的排放口位置信息和小时以上尺度的污染物排放浓度和排放量信息;对于移动源,需要建立完整的路网信息、采集交通流量、车辆类型、行驶工况等信息,对于不适于实时监测的小固定源和面源,需要获取至少年尺度的管理政策和行动方案,最好能够明确历次行动的开始和结束时点,具体工作内容.

日尺度的绩效评估主要应用标杆管理的思想,在气象条件分类的基础上,计算不同气象类型下的空气污染物均值和置信区间上下限,作为绩效评估的标杆.标杆反映一般排放状态下,大概率可能出现的空气质量范围,当识别到当日空气污染物浓度落在标杆范围之外时,可能存在空气污染物排放异常或区域性污染的情况,需要进一步排查原因,及时调整管理措施,避免空气质量恶化.

2.3.4 规划文本设计和审批在环境政策体系中包括4个层次,即法律、行政法规、部门规章及标准.法律是最高层次的,是制定行政法规、部门规章和标准最基本的依据.在制定达标规划前,需要预先研究、谨慎设计,避免应急式的政府直接干预产生的低效、公平性变差等问题.

《大气污染防治法》(2016)第十五条规定:“城市大气环境质量限期达标规划应当向社会公开.”第十六条规定:“城市人民政府每年在向本级人民代表大会或者其常务委员会报告环境状况和环境保护目标完成情况时,应当报告大气环境质量限期达标规划执行情况,并向社会公开.”因此,对于达标规划的信息公开机制应进一步完善,内容包括规划的公众听证、规划审批结果和考核结果的公开.

我国城市空气质量达标规划亟须增加达标规划专项法规,规划文本中应落实上文所讨论的规划方案设计逻辑框架、目标体系、方案设计,完善限期达标规划的审批、考核监督、信息公开机制.法规中应规定主体和程序,并提交上级备案,省级提交至国务院或国务院生态环境主管部门.法规中应界定达标规划评估程序,技术方法也需有相应的标准、规范或指南.在制定规划后实施效果评估,对于无法达成目标的规划进行修编,已落实达标规划的对其废止.

空气质量达标规划应按照专项法规的要求,完善规划文本,明确所需技术方法,并展开公众听证,上报达标规划并由上级部门对规划内容进行审批,规划文本和审批结果需向大众公开.达标规划执行效果也应由上级部门进行考核,并公开考核结果.

2.4 建议制定空气质量达标规划条例

空气质量达标规划的法定性较弱,须以法律法规的形式确立其权威性.建议制定空气质量达标规划的条例,要求所有地级市空气质量未达到环境空气质量标准的城市制定空气质量达标规划,明确达标规划的制定逻辑、目标体系和减排方案,并交由中央政府审批,审批完成由地方环保部门落实规划,制定后对实施效果进行评估,由上级政府进行考核,审批和考核结果须向大众公开.条例中明确达标规划落实到排污许可证,加强与许可证的衔接,达标规划中对于污染源的应急预案的要求也应明确到许可证中,以完善并落实达标规划的内容和要求.