上海老年综合津贴政策的调查与思考1

冯苏苇，陈雪词

上海财经大学公共经济与管理学院

0 引 言

根据1956年联合国《人口老龄化及其社会经济后果》确定的划分标准，老龄化是指一个国家或地区65岁及以上老年人口数量占总人口比例超过7%。2000年，我国老年人（65岁以上）比例已达6.96%，步入老龄化社会。据国家统计局数据，截至2019年末，全国60周岁及以上人口为25 388万人，占18.1%。其中，65岁及以上人口为17 603万人，占12.6%，是世界上老年人口最多的国家。上海是全国最早进入人口老龄化且老龄化程度最深的城市之一。最新数据显示，2019年上海户籍60岁及以上老年人口518.12万人，占户籍总人口35.2%。

由于生理和体力衰退以及适老化设施缺乏，老年人在出行时可能面临许多困难。近年来随着智能手机普及以及定制公交出现，老年人逐渐被排除在新兴信息化产品及其衍生市场之外，数字鸿沟现象愈发严重。因此，老龄化进程中出现的各种社会矛盾亟待通过公共政策进行调整，并出台激励性措施充分调动市场和社会力量，消除老年人出行中遭遇的各种障碍，保障老年人出行权利。

中国城市在改善老年人出行方面做出许多努力。在大部分城市，老年人乘坐公交时享受免费或折扣票价等优惠措施。这极大改善了老年人的出行条件，降低其出行成本。然而这些优惠措施也可能引发一些新的问题。由于很多城市公共交通供给不足（尤其在高峰时段），这些优惠措施往往引发老年人群体与其他群体在享受服务时的冲突和矛盾。同时，由于公交和地铁车厢过于拥挤或座位不够，导致老年人需求得不到及时回应和满足。为了应对车厢拥挤，一些城市对老年人优惠乘坐公交的时间进行限制，把老年人享受优惠的时间排除在高峰时段之外。此外，优惠或免费政策还会诱发老年人的无效出行，使公交系统承受更大的需求压力。为了解决上述问题，上海于2016年率先改革，将发放免费公交卡变为按年龄段给予经济补贴，老年人年龄越大，所得的补贴额度越高，采用市场手段引导老年人规划出行活动并理性消费。

本文聚焦上海老年综合津贴政策带来的一系列影响。是发卡让老年人免费乘公交，还是给老年人发放现金补贴？这两类政策实践引发了一个经济学问题，到底哪种政策产生的效果更好？本文首先通过建立一个简单的经济学模型，解释两种政策可能引发的老年人行为变化，分析最优条件下均衡解的影响因素。其次，通过问卷调查评估老年综合津贴政策对老年人出行改善的实际效果，以期为老龄交通政策改进提供理论依据和政策参考。

1 上海老年综合津贴政策概述

为推动中国特色的老龄事业和养老体系更加完善，2 0 1 7 年国务院颁布《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》，明确指出要着重提升老年人的参与感、获得感和幸福感。为改善老年人出行条件，各省市公共交通优惠措施一般有全免费或部分补贴等。例如，山东省内及省外来鲁的60周岁（含60周岁）以上老年人，不分国籍和地域一律享受免费乘坐城市公共交通工具。南京70岁以上老年人享受免费乘坐公交政策，60～69岁以上老年人凭市民卡乘坐市内公交车、地铁和轮渡可享受半价。然而，老年人在享受优惠政策过程中，由于行动不便，乘车风险因此有所增加。不仅如此，出行成本的大幅降低还会诱发“无谓出行”，甚至出现部分乘客冒用老年卡的道德问题（张钦亚等，2015）。此外，大城市在高峰时期交通压力较大，老年人优惠乘车政策加剧公交运力不足，同时使车厢内密度过大，拥挤的乘车环境降低了老年人的出行便利。

作为特大城市，上海面临很大的交通压力，老龄化程度高，因此之前老年人免费公交的做法带来沉重的财政负担。更重要的是，如果不采用经济手段而是一味提供“免费”公共产品，可能存在更大的市场效率损失。上海从“发卡”到“发钱”的改革大致经历了两个阶段：（1）从2007年10月到2016年5月，上海推出“70岁以上老人免费乘车”措施，老年人在非高峰时段可持敬老服务专用卡免费乘坐公交。（2）2016年6月至今，实施老年综合津贴政策，符合要求的老人不再享受免费乘车福利，转而发放现金补贴。现金补贴包括了原来的高龄营养补贴，并由保险公司推出“保通卡”（公交折扣卡）供老年人自行选择。具体补贴措施是：65～69岁75元/月，70～79岁150元/月，80～89岁180元/月，90～99岁350元/月，大于100岁500元/月。这项改革在推动政策精细化的同时促进社会福利均等化，使老年人乘坐公共交通的出行决策更加合理，道路压力也得以缓解。

2 经济学模型：发卡vs发钱

本节主要分析对于不同年龄段老年人，“无补贴”、“完全补贴（免费交通卡）”以及“货币补贴”政策对他们的效用分别产生何种影响。从理论上分析老年综合津贴政策可能产生的效果。不妨假设：（1）I为老年人总收入，其中PtXt代表在公共交通上的消费，PiXi为除公交消费外所有其他支出。这两类商品的消费不存在交叉弹性。（2）老年人的收入、消费偏好以及效用函数在调研时间内和政策变更前后保持不变。（3）Pt为公共交通价格，Pi为其他消费品价格，在调查时间段中这两项价格保持不变。再设u=XiaXtb(a+b=1)代表研究对象的效用函数，I=PiXi+PtXt为研究对象的预算约束线。

2.1 补贴方式的对比分析

2.1.1 有无补贴的比较

表1根据所述的三种补贴方式，以效用最大化为目的，利用模型推导分别得到老年人未得到政府补贴、老年人出行费用得到完全补贴（即享受免费乘公交）以及老年人享受货币补贴，这三种情况下，他们在交通及其他消费品上的消费情况。

其中，在完全补贴的情形下，老年人的公共交通支出变为Xt’，其他消费品的支出为Xi’，则刷公交卡消费的数额PtXt’完全由政府补贴，政府该项支出设为PtXtg。

货币补贴政策下，老年人的交通支出为Xt*，其他支出为Xi*。Mg为政府货币补贴。

表1分析可见，两种有补贴情形均好于无补贴情形。

表1 两种补贴政策与无补贴政策的比较

2.2.2 完全补贴与货币补贴的比较

假定在这两种补贴下，老年人对任意其他商品的需求总是恒定的。即Xi’=Xi*，从而可得

（1）两种补贴方式的比较

（2）各年龄段老年人效用的比较

由于老年人的出行能力、乘车偏好以及外出需求在不同年龄段会有所差异，他们获得的补贴程度也会有所不同，表2对各年龄段老年人在两种补贴政策下受到的影响进行了分析。

表2 两种补贴方式对各年龄段老年人的影响

以上海实施的老年综合津贴制度为例。I为老年人的养老金收入，a为其他商品的消费偏好系数。假设各年龄段老年人的这两项数值保持不变，则有：

其中，∆表示不同年龄段之间的差异。∆Mg和∆b分别为不同年龄段老人群体得到的补贴差异以及在公交支出的偏好差异。以60～65岁年龄段为基准，若∆b＜0则可以推断老年人的出行便利性随着年龄增长逐渐降低，在公交上的出行需求也随之减少。

在所有年龄段中，60～65年龄段的老人活动能力较强，之前未享受免费乘车。实施货币补贴方式之后，该年龄段人群的公交补贴为零，出行完全自费。乘车行为与政策之前无异，效用不变。

对于65～69年龄段老年人，他们在货币补贴政策下享受的补贴金额为75元。假设所有补贴都用于公交出行，且每月按30日计算，平均每日的补贴额度为2.5元。由于他们之前不可免费乘坐公交，相比之下补贴使得出行效用增加。

对于70～79年龄段老年人，免费乘车变更为每月享有150元补贴。假设这150元完全用于乘坐公交车，每月按30天计，则他们每天可支配额增加5元。以公交票价2元一次计算，一天往返一趟，则有1元盈余可被使用在其它消费品上。但对于该年龄段老人，补贴政策的出台对其效用影响是不确定的：对于该年龄段中出行较为频繁的老人而言，原来的免费乘车可以满足其任意出行需求，而现行补贴却无法覆盖其全部出行费用。因此补贴政策下，这些老人的出行效用实则降低。但从另一角度上看，他们也可将补贴额用于其他消费，增加的消费选择提升了消费者的幸福感。因此，为观察出不同年龄段的老年人群体总体效用的变化，更加细致的调查是必要的。

综合补贴中的“高龄营养补贴”随年龄增加，对80岁以上年龄段较为有利，因为该年龄段的老年人对营养品需求较高，而出行需求较低。另外，90～99岁以上的老年人补贴是90岁以下年龄段的两倍，多余的补贴可被用于其他消费品上。100岁以上老年人也适用此结论。

此外，保险市场针对年龄在70～89之间的老年人推出了“保险交通卡”（简称保通卡）。在工作日非高峰时段和节假日全天，持有该卡的上海市户籍老年人可免费乘坐全市大部分的公交和轨道交通线路。而根据“上海市老年人公共交通意外综合险”对保费的划分：70至79周岁，每月保费150元；80至89周岁，每月保费139元。即如果老年人的年龄在70至79周岁之间，政府补贴已足够支持该年龄段内的老人购买保通卡，80周岁以上的老人还有部分盈余2上海老年人免费乘公交制度变更为按月领津贴，2016年06月28日，人民网-人民日报，http://leaders.people.com.cn/n1/2016/0628/c347621-28503741.html。老年人在市场化手段下能更加灵活使用补贴金额，因此效用得到提升。

3 问卷调查及分析

为了验证上述理论分析结论，课题组在2018年7月、2019年1月和7月对上海老年人出行状况及政策满意度进行了调查，共获得样本749份，样本回收率为91%。调查方式为线下访员面访和少量的网络问卷调查，由于老年人认知程度和视力因素等影响，线下面访全部采用双访员辅助调查，即一位访员以交流方式向受访老人介绍问卷题干，另一位访员根据受访者的回答填写问卷。

3.1 总体情况

受访对象男女比例基本持平，以70～74岁年龄段人数最多（24%），65～69岁段为21%，受访对象的年龄段基本符合调查设计的预期。受访对象来源于上海各行政区，浦东和杨浦比例较高，其他各区人数较为均匀。90%受访对象有上海本地户籍，大部分人可享受交通补贴政策。受教育程度以高中为主。七成以上（70.49%）老年人月收入（含退休金）在2 000～6 000元范围内，与独居或与老伴共同居住超过半数，近期心理状态良好。

大部分受访者每天出行次数在1～2次，大部分出行时间在10分钟以上（95%），以日常购物和锻炼娱乐为主要目的，出行方式以步行、常规公交和地铁为首选（76%）。老年人的理想出行方式与实际方式较为一致，步行、常规公交、地铁占多数（75%），私家车也是老人们青睐的方式（11%）。大部分人对出行满意度较高，受访者在出行中普遍感受到正向情绪。

受访者中，有半数的人享受交通现金补贴。未接受现金补贴的原因主要是未满足年龄条件、非上海户籍和不知道该政策等。84%以上的受访者表示现金补贴完全满足或基本满足日常需求，对政策的满意度普遍较高，但“保通卡”的普及率较低。

3.2 老年人出行特征

调查发现，老年人有以下出行特征：首先，随年龄增长，出行频次减少，出行时间缩短。65～69年龄段老年人倾向于出行2次/天，而70岁以上老年人倾向于出行1次/天。在出行时间10～30分钟范围内，80岁以上比例最高，而大于60分钟的出行中，70～74比例最高，80岁以上比例最低。

其次，年龄越大，出行花费的平均值越小。65～69为6.23元，70～74为4.88元，75～79为4.36元，80+为3.67元。由分年龄段测算的补贴差额，65～69为-9.96元，70～74为0.12元，75～79为0.64元，80岁以上为2.33元。也就是说，65～69年龄段由于身体尚处于活动能力良好阶段，出行次数比高龄组会更多，因此导致补贴出现不够用（负值）的状况。当问及每月补贴是否够用时，65～69段补贴完全满足（包括基本满足和有盈余）程度的排序也是各组中最低的（87.75%）。65～69段对政策的满意度也是各组中最低的（70%）。

4 结论与建议

本文引入经济学效用分析，从理论角度分析了不同年龄段的老人群体在政府交通补贴政策下的效用变化，同时通过问卷调查数据对老年综合津贴政策实施效果进行了综合评估。结果表明，首先，发放补贴总是优于没有补贴。若要比较完全补贴和货币补贴的优劣，则还要考虑政府补贴额、老年人养老金收入以及消费偏好等因素。问卷调查的分析结果表明，发钱优于发卡方式，且受访的老年人对老年综合津贴政策满意度较高。

其次，政策机制设计较好地契合了老年人的出行需求，补贴额度根据不同年龄段老年人活动能力、出行意愿进行调整，有利于保障老年人出行权利。70～79年龄段老年人在此次变更中受影响较大，其公交出行福利有较为明显的提升。但同时也存在65～69年龄段补贴金额相对较低，与该年龄段老年人活动能力不匹配的状况。

第三，上海在出行补贴政策上由发卡转向发钱，这也体现了二十多年来居民消费支出结构的变化。在不同时期，居民的交通费用负担有所不同，政策也因此调整。2007至2015年间，居民处在交通通信费用负担较重的时期，完全补贴政策很好地降低了70岁以上老年人的交通成本。而在2016年后，交通成本在居民支出的占比减小，居民出行负担减弱。政策在此期间变更为部分补贴，这有利于精准满足各年龄段老年人出行需求，外部效应产生的风险也因此减弱。

总体而言，上海综合老年津贴政策由发卡到发钱，充分发挥了市场对资源配置的作用，交通补贴使老年人可以按照自身状况合理安排出行活动，因此提高了市场和财政资金的效率。年龄越大的组，补贴的余额越多，对高龄老人的营养和生活质量保障作用发挥得越好。政策的改进方向包括以下三个方面：

（1）应重点关注65～69年龄段人群，相对2016年之前70岁以上老年人免费交通政策，65～69人群每月增加了75元补贴，但仍然无法覆盖全部出行支出。可考虑增加该年龄段的补贴额度，并逐步实现补贴与出行支出之间的大体平衡。

（2）近年来智能手机应用等新技术的兴起，对老年人的使用和普及存在一定的排他性，尤其是新兴的共享出行方式（网约车、共享单车等）对老年用户的渗透率较低，影响了老年群体采用个体机动化方式出行的效用。调查中发现，老年群体对新生事物的接受和认可过程比较缓慢，可采取的回应性策略包括：首先，针对老年人群体的出行需求，积极推动订制出行服务，比如发展服务于老年人的订制公交以及出租车（网约车）手机叫车服务，并开发适用于老年人的手机App；其次，老年人主要活动范围以社区为主，他们通常与街道和居委会保持一定的联系，可以在社区开展与智能手机应用相关的宣传教育活动，并提供志愿者服务等。

（3）加强老年人出行的配套设施建设，提高“保通卡”覆盖面，改善公交硬件设施（如增加公交专座和采用可升降踏板）和乘车环境（如改善服务态度），提供道路交通的适老化信息服务以及完善出行与就医、购物的关联服务。

本文认为，对于我国社会现阶段的老龄化情况，精准变更政策可促进实现“老有所养，老有所医，老有所学，老有所乐”；同时，政府也应结合实践利用恰当的理论知识提升老年人幸福感。特别是像上海这样老龄化程度较高的城市，交通压力较大，老年人的交通需求及各种消费习惯也在不断改变。政策应在日新月异的环境中及时做出调整，在保障老年人交通福利的同时，使得城市交通资源在各群体之间得到合理分配，实现社会福利最大化。