新发展格局下上海都市圈新城综合交通体系发展的若干思考

孙劲宇，彭秀秀，陈志建

深圳市城市交通规划设计研究中心股份有限公司

0 引 言

《 上海市城市总体规划（2 0 1 7—2 0 3 5 年）》（简称“2035总规”）提出上海主动融入长三角区域协同发展，构建上海大都市圈，充分发挥上海作为都市圈中心城市的辐射带动作用，引领长三角城市群一体化高质量发展[1]。都市圈是一种特殊的地域空间组织形式[2]，是经济、政治、文化和社会共同作用的结果，也是上海作为全球城市突破行政边界限制构建新型城镇、引领区域协同发展的基本空间尺度。

此外，在十四五开局之年，上海提出加快构建“中心辐射、两翼齐飞、新城发力、南北转型”的空间新格局，促进市域发展格局重塑和整体优化[3]。其中嘉定、青浦、松江、奉贤、南汇“五个新城”被赋予了新的历史使命，要按照“独立的综合性节点城市”的要求，着力打造上海未来发展战略空间和重要增长极。“新城”对上海而言并不是个新词，在长三角一体化及上海大都市圈构建的新发展格局下，其作为独立的综合性节点城市有何新内涵，其交通发展要求与以往相比有何不同，应如何考虑其综合交通体系的构建，是值得进一步研究和思考的问题。

1 上海新城的定位演变

回顾上海历次城镇体系规划，上海市郊空间发展构想虽几经调整，“新城建设”始终是主旋律。自新中国成立以来，上海的新城发展存在三个阶段，总体上经历了从卫星城、郊区新城到“都市圈新城”（独立的综合性节点城市）的定位演变。

1.1 第一阶段：1949～2000年的卫星城市

图1 1952年上海市郊区

图2 1958年上海市郊区

图3 1959年上海城市总体规划

图4 1986年上海卫星城规划

解放初上海市辖区面积仅有606.18平方公里，1958年国务院批准将江苏省所辖的宝山、嘉定、松江、崇明等10个县陆续划归上海市，上海市面积扩展到6 185平方公里，扩大了十倍。

伴随着面积快速扩大，上海城市规划开始研究主城与外部城市的关系。立足于中心城功能疏解，1959年版和1986年版的上海城市规划提出有计划地建设卫星城，其功能主要是承接主城的人口疏散和产业功能疏散。

在此阶段，卫星城主要是作为主城的配套服务功能规划建设，并非独立城市，功能单一且严重依赖于主城，因此，卫星城更多扮演的是“卧城”角色，导致人口流动呈现“钟摆现象”，内部交通压力较大。对外通道方面，上海的高速公路、高速铁路均未建成，区域交通大通道尚未成型。

1.2 第二阶段：2001～2020年的郊区新城

2001年获批的《上海市城市总体规划(1999—2020)》（简称“99总规”）提出郊区建设反磁力中心的规划思路，主要目的在于解决职住平衡的基础上，在郊区培育新增长点，打造相对独立、功能完善、各具特色的中等规模城市，并首次提出“新城”的概念，规划了11个新城，并确立了“中心城—新城—中心镇—一般镇”四级城镇体系。

在此理念指导下，“十五”期间上海启动了郊区“一城九镇”试点城镇建设，“十一五”期间提出市域“1966”城镇体系（规划9个新城），历经数轮五年规划的实践探索，通过不停地调整其城镇空间布局，逐步减少新城数量，并最终形成目前“5大新城”的空间格局[5]。

图5 上海新城建设规划思路的调整历程

在此阶段，区域交通迎来快速发展，2000年年底G2京沪高速全线通车，2007年G15上海段（嘉金高速公路）建成，2010年G60沪昆高速全线通车；铁路方面，2010年前后，沪宁铁路和京沪高铁先后建成通车。随着上海对外交通轴的基本形成，对新城的规划建设要求开始向综合性转变，并从区域网络层面逐步建立起通道上的“节点城市”概念。但由于全市建设重心仍在中心城区，实际上新城建设成效与目标要求仍有一定差距，郊区新城主要还是作为中心城市的辅助功能区域，承担着城市转移人口（主要是因中心城区旧改）的配套社会服务，因此表现出来的是大型居住区的建设。

1.3 第三阶段：2021～2035年的都市圈独立新城

2 0 3 5 总规中，上海明确了五大新城“长三角城市群中具有辐射带动能力的综合性节点城市”的定位。面向“十四五”，上海对新城的定位进一步升级：首提“独立”，定位独立的综合性节点城市，并按“产城融合、功能完备、职住平衡、生态宜居、交通便利”的要求规划建设[3]。

新城的“独立性“是指五个新城就是五个独立的城市，是与中心城区并驾齐驱的城市，不再作为主城区的依附，其具有一定规模（包括经济规模、人口规模），并包括生活、商务、教育、医疗等一整套完整的城市功能设施。

自此，上海新城建设进入“都市圈新城”阶段，五大新城将成为上海辐射带动长三角城市群的重要支撑点，作为上海都市圈向外的第一圈层，起到衔接内外圈层、扩大辐射范围的作用，能够独立与上海周边城市进行流量交互和协同发展。

2 都市圈新城的交通发展要求

根据行政区划和城市功能，都市圈所形成的城市群大体可以划分为两类，一级城市是具有强辐射带动功能的高首位度核心城市，对于上海大都市圈，就是承担全球城市综合功能的上海市主城区（中心城）；二级城市是与核心城市空间位置相近，形成功能互补、相互依存的多个功能性节点城市，对应到上海大都市圈，主要是临沪地级及以上城市和上海市行政区内的五大新城。对于二级功能的城市而言，其城市交通既具有自身相对独立性，内部交通出行占据主导地位，又与核心城市间有不同于一般城市间的交通强度，承接核心城市的功能辐射和交通外溢[6]。

都市圈五大新城在交通发展方面需要重点研究两个问题：一个是对外交通，既要处理好与中心城的关系，也要充分发挥对周边城市的辐射功能；另一个是内部交通，需要有与综合功能相适应、发展品质相匹配的新城内部完善的交通体系。有别于过去的“卫星城”和“郊区新城”，“独立的综合性节点城市”首先着眼于功能的发挥，以相对“独立城市”的身份参与长三角城市竞合，区域辐射功能增强，对外交通格局从与中心城方向联系为主逐步向网络化沟通转变，以枢纽支撑带动实现内外良好衔接的需求显得尤为迫切。同时，随着未来新城综合功能的逐步完善和提升，新城人口将大幅增加，内部出行需求也将显著增长，要求高起点高标准营造内部高品质生活，构建集约化交通模式，打造绿色便捷的内部交通体系和高效的交通治理体系[7]。

3 都市圈新城综合交通体系的发展思路

3.1 突出枢纽锚固效能

一是强化枢纽对城市功能的支撑能力。新城需要从原来依托中心城内部的大型枢纽实现对外交通，转变为对自身内部枢纽功能的提升，进一步强化和发挥其作为独立城市的自主完善的对外交通联系职能，锚固都市圈交通网络节点，加强新城作为节点城市的交通辐射和吸引能力，并实现内外交通的便捷高效换乘；二是促进枢纽“站城融合、站城一体”。扩充枢纽与功能的空间界面，实现交通枢纽、经济中心、公共活动中心等多种功能的混合叠加，以枢纽为载体塑造成为地区公共活动中心。

3.2 公共交通融合发展

一是对外构建网络完善的轨道交通体系。独立新城要衔接上海都市圈以及面向长三角城市群，成为节点城市“打通”长三角的重要环节，需要加强铁路对新城的服务功能，提升各个新城与长三角城市的城际轨道交通服务，强化与门户枢纽、重点地区以及新城之间的快速联系能力；另外要优化市域轨道交通布局，改变目前以中心城区为中心向周边放射状扩散的轨道交通格局，构建以五大新城为次级交通枢纽节点的网络状轨道交通体系。二是对内构筑相对独立的骨干公共交通体系。衔接上海市轨道交通“市域线、市区线、局域线”的规划层次，大力发展适合百万人口规模城市的中运量公共交通，为区域重要交通走廊提供有竞争力的服务。

3.3 道路设施提质增效

一是推进骨干路网“有机生长”。优化新城对外骨干道路，合理规划完善骨干路网，通过新建、改造、抬升以及增设或改造高快速路节点的形式，为新城开发提升路网承载力。二是提升新城路网通行效率。结合新开发地区建设、老片区整治改善和城市更新，持续优化新城内部路网结构，推进区区对接道路和断头路贯通，增加街坊内部公共通道。三是持续开展设施挖潜。依托大数据分析路网的时空拥堵变化特征，实施精细化交通组织与节点改善等缓拥堵措施，精准施策，提升交通设施能级。四是推动道路智慧化建设。以提升道路建设、养护、管理和服务水平为目标，在新城试点研究建设新一代全息感知和智能管控的智慧道路。

3.4 加强公交基础建设

一是完善公交专用道设置。连接现有公交专用道网络中的“断点”，探索多样化公交路权优先形式，提高公交专用道网络效益和系统运营可靠性。二是推进场站设施升级。围绕精细化治理理念开展公交枢纽、首末站“微枢纽”建设和“微更新”改造，完善场站功能设施配置，优化平面组织，统一换乘导引标识。三是鼓励场站综合开发。探索新的土地供应方式与场站开发模式，完善公交的反哺机制和造血功能。四是提升“智慧友好”的出行服务。推动公交出行服务智慧化，推进新城公交电子站牌建设，完善公交精准化信息服务设施，不断提高公交实时到站信息预报的准确度。

3.5 慢行空间立体焕活

图6 多层次轨道融合构建

图7 公交场站建设模式发展趋势

结合新城景观风貌、功能活动区等构建各具特色的高品质慢行交通系统，提升新城内部交通服务品质。一是实现“多层次、有特色”的立体网络。新城内的再开发和整治改善地区可推进空中连廊，地下步行道等慢行立体网络建设，串联大型商务、商业、办公中心，增加公共空间，打造通畅高效的慢行贯通体系。二是打造“会呼吸、有温度”的安全街区。保护地区可打造小街区密路网的示范区，推动发展开放便捷、尺度适宜、邻里和谐的生活街区。鼓励基于儿童视角在人行道与退界空间融入趣味化设计，形成丰富有趣、激发儿童兴趣的出行空间。三是提升“可漫步、有活力”人文环境。重构街道交通空间，落实道路稳静化措施，形成精细化人性化的慢行空间体验，结合各新城历史文化特色特点，打造历史人文活力街区。

3.6 停车治理未雨绸缪

一是动静平衡，促进停车设施有序建设。严格控制拥堵区域道路停车场设置范围和规模，重点针对住宅小区夜间停车需求和医院、公共服务机构、商业街区等临时停车需求，有效发挥时段性道路停车作用。充分利用新地区建设和老地区城市更新的契机，实现配送卸货车辆全部进地块。二是提升停车经营服务，推广应用智能化管理模式。构建新城公共停车信息管理平台，统筹实现对各类停车资源“协同处置、智慧监管”的“一网统管”，着重促进提高停车资源利用效率，并鼓励创建智慧停车库。

3.7 数字赋能品质出行

一是推进“智慧+”数字化新基建。推进道路设施感知网络、智能路侧设备与车用无线通信网络等设施的建设，逐步实现基础设施全要素、数字化信息感知，形成高效协同的智慧高速、人文活力的智慧街区、多元融合的智慧枢纽。二是打造提升幸福感的“全出行链”服务新生态。加快构建全链条、一站式的完整出行服务体系，推动MaaS顶层设计工作，优化整合全方式出行信息资源，创新城际MaaS服务模式，实现城市内部、城市内外、城市之间出行高品质服务。

3.8 交通管理协同高效

一是创新轨道交通管理体制机制。统筹推进轨道交通一体化规划、建设、运营。探索市域铁路投资建设运营机制体制，推进轨道交通技术标准、建设时序、合作模式、路网联通、运营管理等协调统一。二是创新站城一体枢纽建设运营机制。研究统筹客运枢纽规划、建设、运营全周期和运输服务全过程机制体制，建立健全枢纽与周边区域协同发展体制机制，打造枢纽经济区。三是交通基础设施投融资模式创新。运用多元化投融资手段，统筹投融资与建设、运营、管理关系。

图8 立体空中连廊示意

4 结 语

上海新城规划建设历经几十年的实践探索和三个阶段的迭代升级，在如今新时代经济高质量发展和长三角一体化的宏观战略背景下，被赋予了新的历史使命和要求，作为上海对外辐射第一圈层的都市圈新城，以打造“独立的综合性节点城市”为目标，成为上海辐射带动长三角城市群的重要支撑点。交通系统对新城的建设发展具有重要的保障、支撑和引领作用。本文以对新城功能定位的理解为基础，判断对未来交通的发展要求，并从“枢纽锚固、多网融合、设施提质、公交建设、慢行焕活、停车高效、数字赋能、管理协同”等方面系统性地提出了对都市圈新城交通体系构建的相关建议，期望能够为未来新城的交通建设发展提供思路。