全球城市区域视角下的上海新城交通发展思路

邵 丹，吉婉欣

上海市城乡建设和交通发展研究院

0 引 言

推进五个新城建设是上海服务构建新发展格局，更好服务长三角一体化发展国家战略的重要举措，是上海面向未来的重大战略选择。为加快实施新城发展战略，提升五大新城综合性节点城市功能，本市已经出台了新城建设的相关指导意见和技术导则。上海新城经过20年的建设，初步形成了物质设施框架和一定的产业与城市功能，但总体效果与规划目标有较大差距。尤其是新城作为承接上海全球城市功能溢出和专业分工的作用仍不明显，不利于上海大都市圈功能体系的布局优化和层级传导。目前对新城交通的研究主要涉及城市和区域两个空间尺度，城市尺度主要聚焦新城综合交通规划理论或研究，如文献[1]解析新城综合交通系统规划的重点内容，并提出相应规划策略；区域尺度则主要聚焦区域空间结构、区域城镇体系、区域地缘经济联系等上位要素分析。全球城市区域理论主要从全球生产空间组织及其运行机制开展研究，如文献[2]分析了全球城市区域多中心结构的演化受自然、历史、政策和经济等影响因素作用，交通只是其中的一个影响要素，但也指出多中心区域交通网络发展更为均衡。全球城市区域视角下的上海新城交通发展问题的本质是促进上海大都市圈向多中心结构演进，发挥新城对支撑上海核心城市能级提升的作用，从全球城市区域视角对既有新城综合交通体系进行适配性和差距分析，从发展的角度提出面向实施的策略性建议。

1 上海新城发展现状

上海历次总体规划都立足于中心城功能疏解、完善市域城镇体系角度谋划新城定位，新城总体经历了卫星城、郊区新城，再到目前的综合性节点城市的定位演变。中心城作为上海功能资源、以及人口岗位最集聚的区域，始终发挥着上海乃至都市圈和区域增长极的作用，城市化进程推动了城市的郊区化拓展，紧贴中心城的近郊区（20—30 km的空间圈层）成为承载中心城人口疏解的重要空间，闵行、宝山等近郊新城逐步与中心城融为一体。同时，城际交通基础设施的发展也大大降低了运输和综合成本，使得沪宁、沪杭等城镇走廊上的城市通过与上海“四个中心”城市功能的高效对接，积极融入了国际产业链、价值链分工[3]，部分节点，如昆山成为上海以商贸、商务服务为主的专业化基地，并发展成为地区性的就业中心[4]。

位于上海市域范围，处于上海都市圈30—60 km的圈层，虽然以产业园区为载体的制造业郊区化的总体布局（104个工业区块）已基本形成，但郊区产业园区普遍存在产业形态相对单一，制造业与服务业融合发展不够，生产性服务业、生活配套服务设施发展不足等问题，这也使得以新城发展为导向的郊区城市化不尽如人意，大部分远郊新城无论在经济能级，还是人口规模，既低于位于中心城放射性走廊的近郊新市镇，也低于上海大都市圈其他圈层的城市或节点（图1）。其吸纳的人口主要是本区城镇化人口（占49%）和外地来沪人口（占35%），来自中心城区的人口比例仅10%左右[5]。从交通联系强度看，新城与中心城的联系占13%，与长三角其他城市的联系仅为1%，这充分说明了新城无论在上海市域还是都市圈层面，没有真正形成网络化节点城市功能，仍呈现相对独立的本地城镇化发展状态。

图1 上海大都市圈不同行政空间单元的GDP比对

2 节点城市新定位与演进趋势

长三角全球城市区域在区域一体化进程不断推进的过程中，城市中心的发育已经突破行政边界的限制，在区域层面形成了具有整体性、等级性、差异性和非均衡性的区域中心体系。《上海都市圈空间协同规划》对区域城市功能体系进行了规划定位，但最终实现程度仍将受到区域城镇化水平和重大交通基础设施等因素的影响。

2.1 新城发展定位目标

未来的上海大都市圈将构建形成多层次、多中心、多节点的功能体系，形成包括顶级全球城市、综合性全球城市、专业性全球城市、全球功能性节点以及全球功能支撑性节点等5个层级，40多个空间单元的功能体系[6]。5大新城聚焦实体经济,坚持以发展先进制造业为主导,带动生产性服务业集聚，临港新城定位为综合性全球城市，与苏州市区、宁波市区等功能相当，而嘉定、青浦、松江、奉贤定位为全球功能性节点，与昆山、吴江等功能地位相当。综上，新城将成为承接上海核心区全球城市功能溢出和分工的重要载体，既是核心功能网络的重要组成，也是面向长三角城镇体系实现层级传导的战略要地，与中心城区一起发挥对区域腹地、城镇走廊的技术、产业的对接功能。

2.2 区域空间格局发展趋势

2.2.1 区域城镇体系的发展趋势

在新格局的大发展背景下，长三角区域的空间多极化趋势明显。长三角各省的国土空间规划均强调构筑都市圈引领的城镇空间布局（图2）。江苏省提出构建“三圈两带”的城镇空间格局，增强中心城市功能和都市圈（南京、苏锡常、徐州）综合竞争力，提高以县城为重要载体的城镇化建设水平，培育重点中心镇综合服务功能，走大中小城市协调发展的新型城镇化发展道路。浙江省提出高能级推进新型城镇化，打造“一湾双核（杭州、宁波-舟山），四级多群”的城镇空间格局。安徽省提出打造“一圈（合肥）、两区、三带、多中心、多节点的”城镇空间格局，建设高效集聚的城镇空间。

图2 长三角城市群空间格局示意

2.2.2 区域重大交通基础设施发展趋势

海空枢纽体系基本形成。以上海为龙头的世界级机场群体系基本形成，机场布局较为均衡，基本形成“枢纽-干-支”体系，未来区域枢纽机场仍有发展空间。长三角港口群设施能力已达全球领先水平，上海港、宁波舟山港为核心，长江港口为骨干的港口格局基本成型。

铁路网络有较大的发展空间。根据规划，2025年将基本形成多网融合的长三角轨道交通系统，形成联通沿海、京沪、京港台、陆桥、沿江、沪瑞等国家级通道的铁路干线主骨架，长三角相邻大城市间形成1—1.5小时的城际交通圈，上海大都市圈以及南京、杭州、合肥、宁波都市圈形成0.5—1小时通勤交通圈。

2.3 对新城发展路径的设想

总体来看，长三角区域的整体城市化水平仍在提升，传统城镇带均在推进以沿线中心城市为核心的都市圈建设，镇域城镇化也将进一步培育新的城镇发展轴。随着多层次轨道交通网络的建设，各城镇发展走廊的发展能级将进一步提升，资源在区域的配置将更加网络化。在内循环主导和创新发展的大背景下，上海作为对外依存度较高的国际大都市，将面临较大挑战和竞争压力，因此推进五个新城建设提升上海能级，助力上海服务构建新发展格局的意义重大。

基于区域空间格局发展形势，形成“导流、引流和集聚”的新城发展总体思路，即将中心城区的全球城市功能导入新城，提升新城发展能级；依托区域城镇体系积极拓展新城腹地，做大做强；强化城市功能生态培育，提升新城吸引力：首先，坚持新城与中心城区一体化发展，共同打造多中心、网络化结构提升上海服务辐射能级。第二，强化与城镇发展走廊的锚固链接，积极拓展腹地，既要巩固提升在成熟城镇发展走廊的地位，也要积极拓展新兴发展走廊的辐射服务能力，通过功能分工和互动，实现与周边服务辐射腹地的双向融合。第三，面向未来城市定位和产业发展需要，营造宜居宜业的功能生态与环境。

表1 上海综合交通五年发展规划对新城交通的相关表述

3 新城交通发展要求与面临挑战

3.1 上海新城综合交通体系发展历程

从第二轮城市总体规划（1 9 9 9—2020）开始，上海开始对城市空间格局进行重大调整，世博会的召开进一步加速了新城综合交通体系的建设发展。“十一五”开始通过建设与新城联通的轨道交通，推进了中心城—新城多中心体系的发展起步。世博会后围绕构建合理的新城交通发展模式，进一步强化并基本建成了新城综合交通体系框架，同时开展关注新市镇综合交通体系建设。

3.2 新城综合交通国际经验借鉴

对标日本东京都市圈（一都三县）形成的“中心区-副都心新城-周边新城-村町”等四级城镇体系，结合功能、区位等要素比较，横滨、川崎、千叶、筑波等节点城市对上海新城有一定借鉴意义。临港新片区在功能上类似横滨、川崎等业务类城市，具备面向整个都市圈和长三角区域的航运、贸易和装备制造产业等综合优势，并将逐步培育出就业、居住、消费等综合性的城市功能，而嘉定、青浦、松江、奉贤等新城则类似筑波类独立新城，承担专业性职能或流程分工，并发挥地区性中心的功能。总体来看，综合性节点新城交通一般具有2大特点：

第一，与传统城市中心互联互通，具备对都市圈空间尺度的高层次多样化城市服务的支撑能力。横滨与东京区部间的交通联系非常便利，可以通过新干线、JR、私铁、高速公路等多种方式便利联通，与羽田空港、成田空港可以实现快速通达。筑波科学城依靠首都圈中央连络和常磐两条高速公路，以及常磐铁路、筑波快线，形成与东京区部、副都心、机场等重要功能单元的快速联系。第二，具备区别于大城市中心地区的宜居宜业的生态环境优势。为吸引知识密集型创新产业人才资源，新城将改善人居环境、提升城市活力、生态低碳与环境共生等视作提升全球竞争力的重要抓手,如重视慢行系统的建设，形成公共交通导向的集约、集聚发展模式等。

3.3 上海新城综合交通体系问题分析

（1）新城与中心城的交通服务无法满足快速联通需要

经过多年建设，新城形成了与发展阶段相适应的对外骨架交通系统，基本满足了现状出行需求。新城对外骨干路网体系相对完善，与中心城基本形成“高快速路+普通国省干道”的多通道布局，与周边各区联系基本有一条地面干道。此外，各新城均通有一条联系中心城的城市轨道交通，在新城与中心城联系中发挥了重要作用，但轨道交通联系新城与中心城的效率不高，轨道交通高峰平均出行时耗100分钟，距离中心城最近的嘉定新城，其平均出行时耗为90分钟，距离最远的南汇新城达到120分钟，远低于东京的服务水平。

（2）新城与海空国际枢纽的联系效率不高，与国铁网络的联系便利性较差

虽然上海五大新城与海空国际枢纽的空间直线距离较都市圈其他城市仍具备优势，但如果考虑交通方式的可达性，部分铁路沿线的省际城市通过虹桥枢纽前往上海机场的便利性高于新城，机场联络线将进一步增加浦东国际机场对长三角区域的服务便利程度。

新城无法快速接入国铁网络，对中心城区铁路枢纽有较大依赖。上海的铁路系统主要围绕中心城对外辐射来组织，铁路枢纽将形成上海、上海南、上海虹桥、上海东及上海宝山、松江南“四主多辅”的格局。目前除松江、嘉定新城外，其他三个新城尚未通有铁路服务。从既有规划来看，松江新城位于沪杭通道，沪昆铁路、沪杭客专、沪杭城际（规划）从境内通道，结合上海铁路新一轮枢纽总图实施松江南站即将进入改扩建工程阶段，松江新城也将成为五个新城中唯一有铁路枢纽直接服务的城市。其他新城偏离对外铁路通道，加上人口规模、城市能级低的原因，铁路停车班次较少，对新城服务能力不强。

表2 新城所处区域廊道及铁路设施情况

（3）新城间的交通联系不便利

新城间可通过高速公路和干线公路网络实现形态上的串联，但五大新城间的贯通性道路分布总体偏少，此外新城间也缺乏互相连通的轨道交通。

（4）城市内部交通服务品质有待提高

新城以引导产业升级、吸引创业创新人才集聚的发展目标，未来产业结构将由目前工业物流为主转向科研、高端制造为主，产业升级将带来商务、公务交通出行需求的增加。既有交通发展模式和能级与预期目标有较大差距。新城小客车保有量已经超过300辆/千人的水平，地面公交分担率仅在5～10%之间。此外，交通空间与城市功能融合不够。在现状新城城市空间格局中，交通空间与城市其他职能空间保持着相对独立的状态，如目前新城铁路枢纽仍然采用大广场、低密度场站的设计模式。道路建设相对滞后，路网实施率不到60%，路网比例约为4 km/km²，“密路网，窄路幅”的格局尚未形成。

4 新城交通完善思路与对策建议

坚持区域统筹，从都市圈乃至城市群城镇体系的角度明确新城发展定位，进而完善综合交通体系；坚持集约利用通道资源，优先强化与更高层次和能级空间单元、城镇发展走廊的链接和锚固能力；坚持分类施策，根据新城交通体系的特色和发展预期，差别化谋划。

4.1 强化都市圈城镇体系间的网络化交通联系

（1）强化新城与中心城区的衔接。在中心城区的接入处理方式上，可以考虑接入城市副中心、中环附近功能节点、或铁路枢纽站点（如南站、西站、上海站等）。

（2）重视新城间的交通联系。推进嘉青松新城的一体化发展。随着通苏嘉甬干线铁路成为沿海通道的重要组成部分，上海偏离在沿海通道东侧，建议结合沪甬通道、铁路外环线等对嘉青松金线功能定位进行研究，加强与虹桥国际开放枢纽发挥平台的链接，将嘉定、青浦、松江合力打造成上海西部新的发展极。推进南汇新城、奉贤新城的一体化发展，充分利用临港自贸新片区的平台效益，形成与杭州湾城市群以及沿海城镇发展轴的辐射。

（3）构建以新城为核心的城镇圈交通。统筹区行政范畴内的中心镇的发展，加强与毗邻地区的融合互动，积极打造以新城为中心节点、周边新市镇共享公共服务资源的一个紧密交通联系圈。

4.2 优化新城与对外枢纽的锚固链接

（1）提升与国铁枢纽站点的链接换乘效率。对于已经建成的枢纽站点，应结合市域铁路、轨道快线等建设实现新城与国铁枢纽的链接，并积极培育客流，争取提升国铁站点停靠密度。尚未建成的枢纽站点，建议结合新城规划优化站点选址或加强链接换乘设施建设。

（2）提升与国际交通枢纽的便捷联系。结合多制式轨道交通，加强新城与海空枢纽的快捷联系，推进东西联络线建设，强化浦东枢纽与松江枢纽间便捷交通联系，进一步赋能上海西部新城的国际交通通达性。

（3）强化城际交通、都市圈交通的直连直通。充分利用城际铁路、都市圈铁路建设的契机，将站点或枢纽设置于新城核心功能区，围绕枢纽的TOD开发、实施站城一体化建设开放是关键。

4.3 创新城市交通服务和制度供给

（1）打造智能韧性的公交服务供给。上海现状新城人口密度在4 000人/km²左右，即使按照新城集聚百万人口的目标，新城人口密度达到7 000人/km²左右，个别新城达到1万人/km²，仍低于上海中心城的1.8万人/km²的人口密度。这决定了新城公共交通系统不能简单参照中心城模式，应该结合自身特征因地制宜发展公共交通。既要做好潜在的关键客流走廊的规划预控与合理运营制式的选择。同时也要适应长期低强度客流的发展过程，通过信息化手段，探索人车匹配的运营和商业模式。

（2）促进用地混合和紧凑利用。新城的用地城镇化开发已经基本完成，除了南汇新城，其他新城可供开发的新地规模有限，未来更多是围绕提质增效、存量更新。在双碳发展的大背景下，新城可借鉴公园城市发展理念，以交通枢纽作为空间组织核心，围绕枢纽进行商业、办公、居住等多重功能的高强度混合开发，形成相对密集的组团中心和网络化空间结构。同时大力倡导绿色健康价值观，加快构建新城小客车发展政策体系，营造符合低碳出行理念的路网形态，引导机动化合理发展。

5 结论和建议

新城的独立节点城市定位，并非指新城完全独立发展，而是指新城具有相对独立的城市功能，在区域一体化的背景下，新城在空间关系上与城市群、都市圈城镇体系网络是一体的。在长三角区域的空间多极化趋势加速的背景下，新城交通体系应强化与更高层次和能级的空间单元的链接能力，提升在成熟城镇发展走廊的区位优势，培育对新兴城镇发展走廊的辐射优势，更好发挥对上海城市发展能级提升的支撑作用。