深圳5G基础设施公共政策及效应研究

朱惠斌

(中国移动通信集团广东有限公司深圳分公司，深圳 518001)

0 引言

5G建设包括新增基础设施建设和现网基础设施改造两部分[1]，以“万物互联”为发展愿景，以“大带宽、低时延、多连接”为技术需求，以“物联网”“工业互联网”等实际应用为场景，以实现“端对端”间的有效连接为重要目标[2]。5G基础设施的理论规模与业务需求具有强相关性[3]，需筹备大规模投资进行设备采购和工程建设，需筹备大规模成本进行基站、机房、管道等的租赁和维护。

在“减税降费”背景下，国家大力降低通信服务费用，推动5G网络互联互通和基础设施共建共享[4]。为保障营收利润，运营商分阶段启动建设并优先将资源投放于易产生显著边际效益的区域。通过在高业务需求的城市试点部署5G基础设施，有利于实现基础资源精准投放，为5G建设提供基础设施条件。

5G基础设施包括通信抱杆、机房、铁塔、管道、基站等多种类型，分布在室外、室内等多种应用场景。5G基础设施公共政策包括国家、省级和市级层面。国家级层面公共政策以“网络强国”为战略指导，明确指出5G基础设施在国家信息化建设中的突出作用，为顶层纲领性文件。

本文的5G基础设施公共政策以省级和市级的应用层面政策为研究内容，包括统筹5G基础设施规划、免费开放公共场所资源、鼓励管道资源共享开放、加快多功能智能杆建设和推进5G重点覆盖工程等方面。为配合5G基础设施的建设需求，基础电信运营商对原有内部工作职能进行重构，形成以片区为主要建设抓手，以基站天面、无线专业和传输专业为支撑的网络建设体系以指导资源配置。

结合国内5G配套公共政策分析，通过对深圳5G基础设施建设的现状与存在的问题进行分析，可发现网络建设的难点问题。深圳政府对5G基础设施建设作出了大力支持，明确了网络建设目标、总体政策和配套政策。对深圳5G配套公共政策进行研究，有助于为其他城市后续5G建设提供借鉴。

1 国内5G基础设施公共政策分析

1.1 政策指导

2018年，国内部分省充分意识到5G的重要性和其对区域经济的推动作用，出台5G网络配套建设指导意见。2019年，工业和信息化部、国务院国有资产监督管理委员会发布《关于2019年推进电信基础设施共建共享的实施意见》，目标是持续提升资源(含管道、路杆、商业楼宇、住宅小区、铁塔、室分等)共建共享水平，促进行业降本增效。此后，国内各主要省、市陆续发布5G基础设施公共政策，支持运营商建设5G网络。

1.1.1 省级行政区域政策

广东、上海、浙江等地先行启动5G基础设施公共政策以支撑5G网络建设，包括产业发展、网络建设、通信基础设施建设、应用创新发展、数字经济等方面。因存在资源禀赋和网络需求差异，各地政策侧重点存在差异。山西、贵州等地的侧重点在于运用5G技术加强通信基础设施建设，以实施方案和行动计划的方式执行，注重网络建设的实施可行性；广东、上海、浙江等地将政策重心置于产业发展和应用层面，充分运用5G网络对城市发展的驱动力；重庆、四川等地提出5G数字经济的发展目标，将5G发展的实施场景扩展到更广阔的经济领域。

1.1.2 市级行政区域政策

广州、深圳、杭州等城市结合上位规划和宏观政策，因地制宜地提出适于自身发展的5G基础设施公共政策。其中，广州的政策层次涵盖省市级行政区域、县区级行政区域，形成了完整的政策体系和指导意见；深圳、杭州、成都等城市在5G基础设施发展策略的基础上提出5G产业发展的重要举措；济南、宁波、青岛和佛山则提出明确的5G实施方案和行动计划，支撑城市网络建设。

1.2 规划执行

1.2.1 对城市旧区和新区采取差异化策略

城市应对旧区和新区建设采取差异化的处理模式。在旧区中通过城市更新模式争取在改造过程中对5G基础设施一步规划建设到位，避免后续重复建设和调整。城市应对新区建设、重要地区5G基础设施争取提前部署，通过建立各职能部门一体化协调机制，提高政府审批和涉网络建设的用电报装等政府审批流程的及时性和时效性。在实际的5G基础设施建设过程中，探索公共设施使用权的新型处理模式，可有效地保障建设的灵活度。对产权不够清晰的用地，部分降低产权文件审核要求，可提高5G基础设施建设效率。

1.2.2 将5G基础设施纳入各层次规划

5G基础设施公共政策提出将5G基站和各类信息基础设施纳入城乡规划和土地利用总体规划，在控制性详细规划中严格落实。传统城市规划包括城乡规划、城市总体规划、控制性详细规划、修建性详细规划等，提早将5G建设需求纳入各级规划可做到有法可依、有规可循，提早在宏观层面保障5G网络规划所需的用地、净高等重要参数。从规划层面统筹推进5G网络建设专项规划有助于整合城市生活、产业需求，加快公共配套政策与经济社会发展规划、城乡建设、土地利用规划、交通规划等政策配套文件的衔接。对运营商而言，提早纳入各级别规划便于实施5G基础设施建设。对基础电信运营商而言，作为运营商核心信息的基础资源信息将成为政府共享信息。

1.3 配套政策

1.3.1 整合现有基础设施，增加站址资源

在4G网络建设过程中，为充分实现网络的广域和深度覆盖，已在集约使用基站和楼面站基础上，加强与各基础设施管理部门联动，使用监控杆、路灯杆等公用设施设置天线，增加网络站址资源。当前，广州等地政府出台政策支持建设多功能智慧杆并明确相应功能。城市往往将多功能智慧杆用于外挂天线，广州等城市正开展市区高灯杆开放用于宏基站建设的研究论证，若可实施，将大幅度拓展现有网络站址数量储备和来源方式，在原有市政设施杆的基础上新增公共充电桩、通信设备等功能。多功能智慧杆的主要贡献在于切实统筹各职能部门，实现多职能基础设施集成，对原有各职能部门根据需求各自立杆各自管控的模式是重大转型。

1.3.2 开放政府物业设施，提升配套资源

部分城市提出逐步开放城市和社会的各项配套设施及用地使用权限，由各市、区政府及相关职能部门开放公共设施的设备间、地下管线等配套设施资源、公共建筑等公共资源，支持5G信息基础设施建设，同时提供站址周边的电力、机房、管线、选址建站、物业和施工许可等便利条件。除公共设施外，逐步开放公园等政府物业的使用权限用于站址建设[5]。通过配套开放，可进一步盘活城市存量资源，在原有公共资源属性的基础上进行复合利用并产生效益，是对公共资源使用模式的重大革新。

2 深圳5G基础设施建设的需求与难点

2.1 深圳5G基础设施建设的需求

深圳5G基础设施建设以移动互联网为基础，包括增强型移动宽带(Enhanced Mobile Broadband，eMBB)、大规模机器类型通信(Massive Machine Type Communication，mMTC)、高可靠和低延迟通信(Ultra-reliable and Low Latency Communications，uRLLC)3个阶段。eMBB涉及的主要为人与人的通信，即指虚拟现实(Virtual Reality，VR)和增强现实(Augmented Reality，AR)领域，涵盖导航、游戏、旅游等产业；mMTC涉及的主要为物与物的通信，即智能领域，涵盖园区、港口、电网和家庭等产业；uRLLC涉及的主要为人与物的通信，即远程控制领域，涵盖驾驶、医疗和工业等产业。

5G基础设施建设包括有线和无线两部分。其中，有线部分包括汇聚层、接入层等网络层，通过机房进行业务集中处理，通过管线进行上下联联系，将实际用户需求与核心网相联系；无线部分则通过天线等射频设备以实现信号覆盖。有线和无线两部分配合，可有效保障实际用户需求可有效接入网络，实际信号可有效覆盖用户[6]。深圳的城市特点主要包括以下几方面。

(1)城市呈现带状组团空间结构，城市组团间通信联系需求大。

(2)城市人口规模大，城市密度呈现显著的原特区内外差异。

(3)城中村聚集大量人口，覆盖需求大。

(4)办公建筑多，室内覆盖需求大。

(5)城市部分地区处于大规模建设周期，三线下地、地铁施工频繁，对管线建设影响大。

(6)市民平均受教育水平高，对通信基础设施的负面效应有充分理解。

深圳5G基础设施建设需求与上述特点相匹配，主要表现为：需充分区分城市高密度和中密度地区的业务需求差异，重视城中村的室外覆盖需求和办公建筑的室内覆盖需求；需注意5G网络建设与其他基础设施建设间的有机融合，严守城市法规及各项规章制度。

2.2 深圳5G基础设施建设的难点

(1)运营成本

深圳城市地价相对较高，租赁成本压力大，尤其是原特区内集聚大量业务需求。因部分设备使用业主转供电，周边无公用变压器，无法实现直供电。运营商往往需支付比直供电高的电费单价。

(2)政府报批

深圳城市规模大，各政府职能部门分工明确，建设工程项目需多个政府职能部门进行多层面审批，对需快速建设的工程进度有一定负面影响[7]。

(3)存量资源

除电信拥有大量存量机房、管道等资源外，其他基础电信运营商的存量管道等资源并不能完全满足自身业务需求。且部分存量管道因使用时间较长已形成破损，难以修复使用，需基础电信运营商投入更多成本用于修复存量资源。

(4)市民意识

市民对设备辐射的担心，使得基础电信运营商相关各类应用落地都面临较大难度。如部分设备无辐射，但市民依然不同意其部署于自己居住地周围。在实际建设过程中，基础电信运营商需花费大量成本用于物业协调等过程。对部分工程难点，基础电信运营商仅能通过捆绑室分建设模式予以推动。因市民对室内信号覆盖需求高，在协调过程中要求业主出让天面或协助传输建设，以达到5G基础设施建设目标。

2.3 深圳5G基础设施建设的模式

结合深圳5G基础设施建设的需求和难点，深圳基础电信运营商通过建设和支撑两部分实现(见表1)。

表1 深圳5G基础设施建设专业内容

(1)建设部分指根据深圳城市空间布局特点划定东区、中区和西区3个片区进行集中工程建设及管理，以开通AAU为主要建设目标，以部署BBU为支撑建设目标。各片区间运用不同的专业单位，在日常管理中存在一定的相互竞争和促进[8]。

(2)除片区外，深圳另外确定3类支撑专业以配合片区各类需求，如基站天面、无线专业和传输专业。其中，基站天面部分包括新选址建设和以租代建两种模式。新选址建设指运营商选址后与业主签订租赁合同并自行建设，严格符合基础电信运营商的管理流程，但建设周期较长。以租代建指运营商不进行直接建设，通过租赁模式直接使用基站天面[9]，其中包括部分原其他运营商可直接利用的基站天面和合作单位完成建设后租赁至运营商使用的基站天面，建设周期较短，但租赁价格较高。无线专业支撑包括新选址站点、与其他单位共址建设站点和商业街、机场等各类重点项目。传输专业支撑包括新选址机房交付和现网机房改造等模式。

3 深圳5G基础设施的公共政策

3.1 核心目标

根据《深圳市人民政府关于印发率先实现5G基础设施全覆盖及促进5G产业高质量发展若干措施的通知》(深府〔2019〕52号)，深圳市政府提出“统一认识、抢抓机遇，举全市之力推动5G产业高质量发展”的目标，提出“统筹规划、开放共享，率先建成全球领先的高质量、全覆盖5G通信网络”的基础设施建设需求，并提出“将5G建设任务分解到各有关部门、各区，明确责任主体、共同推动5G网络建设和产业发展”的保障措施。

3.2 总体政策

政府扶持政策包括5G基础设施建设和5G应用示范标杆等[10-12]。其中，5G基础设施建设包括统筹5G基础设施规划建设、率先免费开放公共场所资源、鼓励通信管道资源共享开放、加快推进多功能智能杆建设、大力推进5G网络覆盖工程、做好粤港澳大湾区5G频率协调等工作；5G应用示范标杆包括加快5G政务重点项目建设、建设5G网络与应用融合试验平台、统筹数据中心规划布局、支持行业应用企业技术改造、搭建5G应用试验环境和加强5G应用的展示宣传推广等工作[13-14]。

3.3 配套政策

3.3.1 统筹5G基础设施规划

深圳从政府层面组织基础电信运营商、铁塔公司及市基础设施投资平台公司等相关单位编制全市信息通信基础设施专项规划，以5G需求为主线，统筹全市布局的数据中心、通信机楼、通信机房、基站站址、多功能智能杆及通信管道等基础设施；将5G基础设施纳入有关国土空间规划以及同级国土空间基础信息平台；支持市基础设施投资平台公司联合铁塔公司共同开展5G公共基础设施建设，实现5G基站站址与相关的通信机房及管线、电源等配套基础设施同步建设。深圳加强5G基础设施信息系统建设，将宏基站、微(小)基站、室内分布系统、小型5G设备机房、杆路、管道等各类基础设施资源信息纳入统一的资源数据库，建成基础设施资源“一张图”，便于后续建设和管理。

3.3.2 免费开放公共场所资源

深圳通过免费开放政府机关物业、市政公园、地铁、机场、市政杆塔等公共设施和政府投资为主的建设项目，为5G基站、多功能智能杆、通信机房等5G基础设施建设提供场所和便利，除配合建设增加的必要成本和管理费用外，公共场所资源产权人、管理人或使用人不得另行收取租金，每个基站的管理费用原则上不超过500元/月。深圳无偿开放物业的居民小区、社区、各类园区等优先建设5G基础设施。同时，深圳推进资源双向开放共享，支持基础电信运营企业和铁塔公司拓展与市政设施、交通枢纽等管理主体的合作。

3.3.3 鼓励管道资源共享开放

深圳由市国有资产监督管理委员会牵头，市基础设施投资平台公司负责整合统筹市、区市政管道资源。市基础设施投资平台公司与电信运营企业及其他社会主体开展合作，加大全市通信管道共享力度。深圳力图通过研究制定深圳市通信管道资费标准，使城中村/老旧城区改造、重点片区建设和道路新建、改扩建工程中应当统筹解决“三线下地”等历史问题，满足5G基础设施建设需要。

3.3.4 加快多功能智能杆建设

根据5G基础设施建设需求，深圳编制全市多功能智能杆建设计划及规范标准。市基础设施投资平台公司作为运营主体负责全市多功能智能杆及配套资源的统一运营、统一维护。全市新建、改扩建道路要统一规划和建设多功能智能杆，由道路建设单位负责投资建设，建成后交由市基础设施投资平台公司统一运营管理；现有道路各类存量杆塔由市基础设施投资平台公司联合铁塔公司分批投资改造为多功能智能杆，通过明确的分工推进新型应用。

3.3.5 推进5G重点覆盖工程

深圳全面启动5G基础设施规模化部署并制订重点覆盖工程分阶段目标。其中，2019年重点支持运营商加快开展福田中心区、深圳高新区南山园区、前海蛇口自贸片区、机场、高铁站等重点区域及交通枢纽场所的5G规模组网建设；2020年支持运营商在工业园区、居民区、交通场所等区域开展5G基础设施建设，以期逐步实现全市5G全覆盖。

4 深圳5G配套公共政策的实施效果

4.1 5G基础设施建设大幅提速

建设项目周期包括建设周期和审批周期。建设周期指项目开工至验收完工所经历的时间跨度；审批周期指政府报建和报验的时间周期。因同一工程可能涉及多个职能部门，传统建设项目提速方式主要是增加人力缩短建设周期和提前部署减少建设周期和审批周期衔接时间。在深圳市政府的大力支持下，通过设定各政府职能部门、各街道办事处对口人的方式，定期组织联席会议讨论相关议题，电信基础运营商建设项目中涉及政府管理的审批流程得到大幅度加速，可将更多时间用于精准建设和提质增量，有效保障建设进度与建设需求相匹配。

在深圳5G一期项目建设过程中，各区政府安排职能部门和街道办事处，协助基础电信运营商进行5G基础设施精准选址并提高政府审批速度。在传统运营商进行通信基础设施选址的过程中，会面对居民对设备辐射等的担忧，导致通信基础设施无法顺利选址。在政府的大力支持下，基础电信运营商有效应对各类施工阻挠，使得5G基础设施选址效率大幅度提高。部分涉及多个政府职能部门(规划管理部门、土地管理部门、城市管理和综合执法部门等)的建设申请实现大规模提速和批量处理，大幅度减少了5G基础设施建设前的报批和等待时间。

4.2 5G综合建设成本有效降低

通过鼓励5G基础设施资源共享开放，有效减少不同基础电信运营商在同一地段重复建设的现状，既可节约建设成本也可有效提升城市空间使用效率。以5G基础设施中的通信管道为例，在市场竞争过程中，不同基础电信运营商因其具备的通信管道资源具有较大差异，对“5G基础设施资源共享开放”的政策也持不同的态度，导致实际工作中难以实现共建共享。深圳改变单纯基础电信运营商间共建共享的思路，通过多功能智能杆等新型基础设施建设，有效地将通信需求与其他市政基础设施需求相融合，提升同一资源复用效果并降低总体成本。政府物业部分开放和限定管理费用使得运营商选址困难得到大幅度降低，成本得到有效控制。

在深圳5G一期项目建设过程中，部分5G基础设施得到政府的免租或低租支持，大幅度降低了运营商网络运营成本。政府大力支持5G基础设施直接报装或改造为直供电的模式，大幅降低了运营商网络运营单价成本，避免了转供电带来的管理和运营难题。深圳通过逐步推动多功能智能杆建设，有效实现城市资源的有效复用，降低了城市资源成本。通过5G基础设施公共政策的实施，可为国家推动基础电信运营商间和多政府职能部门间资源共建共享并实现网络互联互通奠定了基础性条件。

4.3 5G重点难点地区充分联动

商业街等重点地区因涉及管理部门和使用单位多，各单位间的特点和诉求差异使得运营商建设过程存在极大的困难。政府牵头推动重点区域配套建设，将使相关单位领导重视相应建设需求，便于运营商开展实际工作。建设过程中的路由控制、信号覆盖等可更有效契合重点区域需求，实现联动。通过有效捆绑室分、传输等建设，可有效提升重点地区网络覆盖质量，避免因仓促施工导致的反复改造维护等情况的出现。

在深圳5G一期项目建设过程中，在政府牵头联动各政府职能部门、相关企业的前提下，原本单个单位逐步沟通的长期过程转化为联席会议实现的建设一步到位模式。以深圳华强北步行街为例，福田区政府通过组织各区职能部门、街道办事处和华强北的主要国有企业等单位，集中调配资源保障5G基础设施建设，将设备投入大规模人群使用的重点地区，改变了原有多主体间长期沟通导致实际建设难以落地的情况。通过类似的模式，深圳迅速实现了市民中心、地铁等重点地区和人流密集地区的5G深度覆盖。

4.4 5G整合城市各类公共资源

对公共资源的盘活是深圳配套公共政策的重要亮点。现有公园、绿地等公共资源具有社会公益职能，但占据大量面积，且不能从事大规模商业经营活动。深圳公园、绿地等公共资源分散分布在整个城市，且城市核心区存在大面积公园和社区公园。通过公园、公交场站等公共设施建设部分通信基础设施，有助于充分利用公共资源，为公共资源利用提供一条新的路径，也为网络覆盖站址来源提供多元化的途径。

在深圳5G一期项目建设过程中，公共资源场所成为5G基础设施的潜在部署地区。其中，深圳已在公交场站、公园、立交桥洞等地部署5G通信机房，在道路两侧与路灯杆、治安杆等处共同部署5G设备杆，在政府、国有企业等政府物业部署5G设备，极大地提高了深圳5G基础设施的部署密度。在现有政策的基础下，新部署的5G基础设施可实现长期使用，大幅度降低基础电信运营商的各类成本，同时盘活现有公共资源。

5 结束语

伴随着国家对网络强国战略的深入推进和5G的大力支持，结合对国内5G基础设施公共政策、规划落地和配套亮点的分析可知，全国各省、市正紧抓5G发展机遇，根据所在地区实际情况进行5G基础设施的规划和实施方案制订。通过对深圳5G基础设施建设的需求与难点进行解读，有助于明晰深圳5G基础设施公共政策的核心目标、总体政策和配套政策。在对深圳5G基础设施公共政策及其效应的分析中可见，政府支持力度对于国家战略执行有显著的推动作用，主要体现在建设速度、建设成本、重点地区和公共资源等方面。5G基础设施公共政策的有力实施，有助于城市因地制宜地开展5G相关产业发展，助力城市获得新的经济增长极，吸引资本和人才流入，占领新时代城市间竞争的战略高地。