典型水闸工程管理现状差异性调查分析

王 荆 张清明 汪自力

(1.黄河水利委员会黄河水利科学研究院，河南 郑州 450003；2.水利部堤防安全与病害防治工程技术研究中心，河南 郑州 450003)

我国水闸工程类型多、数量大，分布点多面广，运行管理条件差异较大，管理水平参差不齐，行业管理难度大。据《2018年全国水利发展统计公报》，全国已建成流量5m3/s及以上水闸104403座。其中，按照过闸流量分，大型897座，中型6533座，小型96973座；按照功能作用分，分洪闸8373座，节制闸57972座，排水闸18355座，引水闸14570座，挡潮闸5133座[1]。

为了解我国水闸工程运行管理现状，2018年10—11月对辽宁、江苏、浙江、山东、湖北、湖南、广东、新疆等8省(自治区)典型水闸工程进行了调研，分析了现存问题、原因以及经验做法，提出了新时期加强管理的对策和建议。

1 典型单位选取

据统计，调研的8省份共有大中型水闸5090座(大型637座、中型4453座)，占全国大中型数量的69.1%，其中湖南省大中型水闸最多，共有1213座。典型调研单位选取考虑经济发展水平、气候差别，以及水闸工程类型、级别和管理单位层级等，共选取8省(自治区)涵盖省、市、县、乡(镇)各级886个水管单位，其中省级主管部门14个(占1.6%)，市级148个(占16.7%)，县级528个(占59.6%)，乡(镇)及以下185个(占20.9%)，其他11个(占1.2%)。共抽取大型水闸412座，中型水闸2229座。调研省份水管单位和大中型水闸抽取数量情况见表1，各主要统计指标占比情况见表2。

表1 调研省份水管单位和大中型水闸抽取情况

表2 调研省份大中型水闸主要统计指标占比情况

2 管理体制与机构设置

2.1 管理体制情况

2002年《水利工程管理体制改革实施意见》(国办发〔2002〕45号)出台后[2]，流域机构及各省(自治区、直辖市)对水闸工程管理体制进行改革，基本形成了水利系统统一管理、属地管理和分级管理相结合的管理体制。七大流域主要河道水闸由流域管理机构统一实施管理，大型引调水工程渠道水闸由专属引调水工程管理机构统一实施管理，其他水闸由各省实行属地管理和分级管理。但不同地方具体管理方式有较大区别，部分地区仍存在内设机构职责划分不清晰、多部门交叉管理、监管对象界限和范围模糊的问题。

江苏省水利厅直接负责跨地市流域性水闸工程的管理，设置12个水利工程管理处(其中3个合署办公)，具体业务管理如工程检查观测、维修养护、安全运行等由省河道管理局负责，其他河道、湖泊上的水闸工程按照属地原则由市、县、乡分级管理，省级对其进行行业管理和技术指导，并在维修养护经费上给予补助。广东省大中型和重要小型水闸由县级以上水行政主管部门分级管理，其他小型水闸工程由乡(镇)人民政府管理。湖南省水利厅建管处和洞庭湖水利工程管理局分别负责列入国家大中型病险水闸除险加固和洞庭湖区水闸工程建设管理工作，市、县两级大都由水利局建管科(或堤闸站)承担水闸运行管理职责，乡(镇)主要负责小型水闸运行管理。

2.2 机构设置与人员配置

大中型水闸大多设置了专门的管理单位，有专人对水闸进行管理维护，部分中型水闸和大部分小型水闸未设置专门的管理单位，由县、乡以不同组织形式负责管理。

抽查的水闸管理单位性质：全额拨款事业单位占54.4%，差额拨款事业单位占23.0%，自收自支事业单位占12.5%，集体、企业等其他性质占10.1%。有88.8%的大中型水闸落实了安全责任人，其中山东省全面落实。有56.7%的大中型水闸完成了水管体制改革，其中江苏、浙江两省完成率较高，分别达96.9%、93.4%，辽宁完成率仅13.6%。有62.7%的大中型水闸人员配备基本满足管理要求，其中浙江省管理人员配备达94.7%，辽宁省只有31.2%。

2.3 管养模式

各地区根据自身人员、资金、水土资源、地理位置等情况选取不同的管养模式，主要有管养分离、政府购买服务、物业式管理和管养一体等。886个管理单位中，491个管理单位实现了管养分离，占比55.4%。其中湖南、浙江两省实现比例较高，分别为100%和90.4%；湖北省实现比例仅24.2%。

3 运行机制与安全管理

目前，水闸运行管理初步建立了制度和标准体系，地方结合实际也制定了一些具体规定。总的来看，大中型水闸能够按照相关制度标准制定运行机制，开展安全管理。

3.1 管养经费

管理人员经费基本能够落实，维修养护经费保障率不高，且各地差异较大。抽查的水闸管理单位中，只有48.4%的大中型水闸维修养护经费能够足额落实，其中浙江省达到95.4%。

3.2 调度规程编制

水闸调度主要服从区域或流域防洪、排涝、引调水等调度，一般按照上级调度指令执行，目前尚缺乏统一的调度规程编制要求。抽查的8个省(自治区)有59.4%的大中型水闸编制了调度规程，其中浙江、江苏两省编制完成情况较好，分别为94%和90.2%。在调度运行机制上，还存在部门之间不协调问题，如汛期流量等水文信息与水闸管理单位不共享，影响防汛调度。

3.3 监控与监测设施

监控与监测设施系统建设各地差异也较大，总体上有39.9%的大中型水闸安装了监控设施。其中，浙江省安装率达到97.4%，辽宁省只有7.5%。整体看自动化水平低，管理手段落后。有34.5%的大中型水闸开展了水闸安全监测工作，其中浙江省开展情况较好，达95.4%。

3.4 工程划界

2014年，水利部印发了《关于开展河湖管理范围和水利工程管理与保护范围划定工作的通知》(水建管〔2014〕285号)，明确到2020年，基本完成国有河湖管理范围和水利工程管理与保护范围的划定工作[3]。但各地进展情况不平衡，总体较慢[4]，调研的8省份中46.5%的大中型水闸完成了工程划界，其中浙江、江苏两省完成率分别为99.3%和96.5%，而辽宁省完成率仅12.4%。

3.5 管理考核

2016年，水利部印发了《水利工程管理考核办法》(水建管〔2016〕361号)，要求各级水行政主管部门组织所属水管单位开展水利工程年度自检和考核工作，重点包括组织管理、安全管理、运行管理和经济管理四类[5]。抽查的8个省(自治区)中有42.9%的大中型水闸开展了工程管理考核，其中浙江、江苏两省开展情况较好，分别为96.7%和91.4%，辽宁省仅有5.9%。

3.6 安全鉴定

2008年，水利部印发《水闸安全鉴定管理办法》(水建管〔2008〕214号)，为水闸工程的安全评价起到了积极的指导作用，但在调查中发现，按规定开展安全鉴定的水闸占72.2%，未按规定开展安全鉴定的水闸占27.8%。

4 经验做法

多年来，各地为加强大中型水闸运行管理，结合本地实际，积极探索创新，在管理体制改革、机构建设、经费投入、人员配备、法规建设、规范化和标准化管理等方面逐步加强。

4.1 管理体制改革不断深化

山东省建立了考核评估机制，完善督导检查机制，建立激励约束机制和严格的考核验收机制，并将水管体制改革列入省水利厅水利改革发展年度考核内容，每年对各市水管体制改革情况进行考核打分；将改革与省级以上水利资金项目、省级及以上管理单位创建挂钩；制定水管体制改革验收办法和验收标准，分级组织严格验收。

4.2 法规制度建设持续加强

江苏省积极构建规范化管理的标准体系，推动规范化管理制度建设，并以地方水闸工程管理经验形成了全行业规程规范。浙江省着力完善标准化管理制度体系，出台了包括水闸在内的11类工程12项管理规程和11项管理办法、规定、意见。

4.3 经费投入力度逐步加大

浙江省出台水利工程运行管理、维修养护资金保障政策措施及社会力量购买水利工程运行管理服务意见，不断加强水利工程物业化管理市场主体培育力度，大力推行管养分离，破解人员经费落实难题。江苏省加大资金引导扶持力度，对考核为国家级水管单位采取每年补助30万元，省一、二级单位每年补助20万元，省三级单位每年补助10万元的措施，引导市、县、乡三级财政逐年加大投入。

4.4 管理队伍能力总体提升

江苏省水利厅每年举办水闸技术管理、工程观测、管理考核、涉河建设项目管理、安全管理等各类技术培训和技术标准宣贯培训班，联合人事厅定期组织闸门运行工技能竞赛，提升管理人员素质。山东省举办闸门运行工等国家职业资格岗位资质培训和技能比武大赛，累计培训和锻炼学员千余人次，大幅提高了基层管理人员技能水平。

4.5 工程管理基础有效夯实

山东省扎实做好资料整编，加强水闸安全管理、督导检查，利用水利普查成果编制完成了《山东省河道、水闸资料汇编》。江苏省从2009年起编制水闸工程督查计划，督促各地有效解决安全鉴定、应急预案编制等问题，并组织开展水闸安全度汛飞检，提高管理水平。

4.6 标准化管理有力推进

浙江省2016年1月作出了全面推行水利工程标准化管理的决策部署，通过建机构定方案、制标准建机制、理名录明主体、重质量控进度、强督导抓落实、增投入创模式等多项措施，全面推行水利工程标准化管理。山东省通过严格考核和建立奖励机制，实行考核常态化、管理动态化，调动地方加强水利工程规范化管理的积极性。

4.7 现代化管理模式不断创新

江苏省在江都水利枢纽探索实施精细化管理的基础上，出台水利工程精细化管理指导意见，编制水利工程精细化管理工作实施方案和评价标准，并在全省稳步实施。目前，各市已选择2～3家管理水平较高、基础条件较好的国家级和省级水管单位进行模式推广。

5 问题与分析

2003年以来，通过水管体制改革，基本解决了水闸管理单位定位问题，管养经费得到了部分落实，但随着改革的深入和经济社会的快速发展，水闸管理工作仍存在监管体制和运行机制不顺、大中型病险水闸除险加固实施方案实施总体进展缓慢、对水闸工程安全重视程度不够、水管体制改革进展总体缓慢、工程维修养护经费缺口较大、基层管理单位技术力量薄弱和水闸管理法规制度体系不健全等问题，直接影响水闸的安全运行。

从调研结果看，浙江、江苏两省在水闸运行管理工作的各个方面都处在全国前列，东北、西北省份相对滞后。一是江浙地区经济发展水平整体较高，各项经费落实率较高，有利于各项工作的开展，东北、西北地区因财力有限，部分地区经费难以落实；二是江浙地区雨多水大，每年汛期洪涝灾害频发，各级领导对水利工程重视程度高，各类水闸利用率高，反观东北、西北地区缺水少雨，许多水闸建成后闲置，长年得不到正常运用；三是江浙地区城市吸引力大，东北、西北地区工作条件相对艰苦、待遇相对较低，高素质年轻人才留不住，严重制约了技术水平和管理能力的提升；四是水闸运行管理法规制度缺乏顶层设计，规范标准体系尚不完善，江浙地区自行颁布的地方性法规标准相对完善，安全管理相关制度政策能够及时落实、执行到位，其他地区可参考的法规政策依据不足，部分管理工作无法可依、难以推进。

6 建 议

针对调研反映出的问题，建议新时期水闸工程要强化风险管理、文化管理和生态管理理念，进一步深化水管体制改革，理顺体制机制；健全法规标准体系，严格制度执行；加大除险加固力度，及时消除安全隐患；加大管护经费投入，保障效益持续发挥；加强管理队伍建设，提升管理能力水平；加强标准化建设，提升自动化管理水平。期待政府有关部门尽早出台水闸运行管理办法，明确各方权责，加强水闸管理平台建设，促进水闸安全运行管理水平提升，为新时期建设幸福河湖夯实基础。