我国建筑业行业管理体制创新战略研究

王广斌， 徐雨晴， 曹冬平， 陈彦羽

(同济大学 经济与管理学院，上海 200092)

建筑业行业管理体制是建筑经济活动参与主体之间的责权关系及其实现形式，涉及建设主管部门之间的组织设计、建设主管部门与建筑企业之间的管理范围及其管理形式，共同构成了建筑业宏观调控的基础[1]。总体来看，建筑业行业管理体制包括三个层面：行业管理组织机构的设置、行业管理的具体内容与任务、行业管理的方式与手段，行业管理组织机构作为建筑业管理的实施主体，通过相应的管理方式对职责范围内的管理内容进行合理监管，从而构成了建筑业的管理体制。

建筑业行业管理体制在我国建筑业的发展中发挥着主导作用，其改革创新对促进建筑业健康发展具有重要意义。在新一轮科技革命大背景下，以云计算、物联网、大数据以及人工智能为代表的新一代科学技术正飞速兴起与发展，这一系列技术在加速与建筑产业融合、推动以创新为引领的新一轮产业革命的同时，也必将催生出新型组织形态，进而影响到建筑业的行业管理体制。

国内外对建筑业行业管理体制的研究在理论层面、应用层面均有涉及。理论层面大多基于管制经济学角度，对建筑业行业管制的必要性与重要性展开分析[2,3]。目前更多研究主要聚焦于建筑业行业管理体制的实际应用，鉴于全球建筑业面临的发展趋势，世界各国纷纷开展建筑业行业管理体制创新战略研究工作，重视政府在建筑业监管中的角色，并依据本国建筑业经济发展阶段制定行业管理体制变革的战略目标和发展路径，如英国政府于2013年推出《英国建造2025》计划、日本国土交通省发布“i-Construction”战略等，均涵盖政府层面的管理体制变革。

建筑业行业管理体制创新战略是中国建造2035总体战略的重要构成，并为智能化、工业化、绿色化、全球化等其他子战略的实现提供了必要的制度保障。本文以中国工程院重点咨询项目“中国建造2035战略研究”的子课题“中国建造组织与机制创新”的研究成果为基础，比较分析国外建筑业行业管理体制的模式，总结建筑业发达国家行业管理体制的先进经验，梳理我国建筑业行业管理体制目前存在的问题，基于调查研究探讨我国建筑业行业管理体制的创新需求，最终提出相关对策建议，以期为我国建筑业行业管理体制创新战略研究提供参考。

1 国外建筑业行业管理体制比较分析

英国、德国、日本、新加坡等发达国家建筑业市场发育较早，行业管理体制经过多次改革已较为成熟，对我国建筑业行业管理体制创新有着重要的借鉴意义。下面对上述四个国家的建筑业行业管理体制进行比较，重点分析管理组织机构、管理内容以及管理方式的异同点。

1.1 建筑业管理组织机构比较

英国、德国、日本、新加坡四个国家建筑业行业管理组织机构的比较显示如表1，各国建设主管部门机构在发展进程中均进行了适应性的调整与重组。近二十多年来英国建设主管部门经历了共五次组织机构的改革与调整，其中调整幅度较大的两次改革分别是1997年将原交通部与环境部合并为环境、交通和区域部，2006年又将建筑业相关部门与原交通与环境部分离形成后来的社区和地方政府部。德国建设主管部门组织结构的演变过程中也出现了类似的“先合并、后分离”的演变特征。日本与新加坡两国受到行政一体化、建筑业发展热点与计划等因素的影响，也对部门内部的机构设置做出了相应的调整，例如新加坡建设局于2017年针对绿色建筑的发展趋势设立环境可持续署[4]。

表1 四国建筑业管理组织机构对比

1.2 建筑业管理内容比较

英国、德国、日本、新加坡各国建设主管部门组织机构设置不同，其具体的业务范围各有差异，但在对建筑业的管理上大致都涉及住宅建设、土地规划与城市建设、建筑业活动管理、法规制定、教育和科研、政府公共工程管理等内容(表2)[5～7]。根据职责范围，住宅建设、土地规划与城市建设是各国建设主管部门工作的主要内容，同时各国建设主管部门均设有专门机构对建筑业主体行为、项目建设程序等建筑业相关活动进行管理。为促进行业规范化、提高行业水平，法规制定与教育科研也被作为日常管理的重要内容，此外，由于公共工程项目建设的特殊性，建筑业发达国家的建设主管部门还把推进政府投资的公共工程项目建设作为工作重点[8]。

表2 四国建设主管部门管理内容与负责部门对比

1.3 建筑业管理方式比较

四国为加强对建筑业发展的指导和服务，并推动建筑业的发展和进步，综合运用了法律、行政、信息化与信用等管理方式(表3)。

表3 英、德、日、新建设主管部门管理方式对比

从法律手段上来看，四国均建立了层级分明的建设法规体系，覆盖内容广泛，例如英国建筑法规体系在法规中将政府对建筑业管理的常规事务进行了规定，日本的建设法律体系针对建筑物本身、施工方、设计与施工监理方都分别制定了法律进行严格的责任划分。

从行政手段上来看，为保障公共利益与公共安全，四国对建设过程中的设计、施工、竣工等关键环节均采取了相应的行政审批或行政许可等行为，同时在行政过程中普遍与专业组织及人士开展广泛合作。行政审批方面，四国经过多年发展已形成了较为成熟的工程建设项目审批体系，主要内容包括制定详细的风险分类表对不同工程建设项目行政审批实施差异化管理，采取立法等方式为相关部门的审批行为提供规范性依据，广泛应用互联网、在线审批管理系统等信息技术工具提高审批工作的效率与透明度。

从信息化手段上来看，由于信息化起步较早，四国建设主管部门的建筑业管理信息化水平普遍较高[9,10]。英德日新四国在信息公开、电子招投标、审批许可等日常监管事项中采用了多种信息化工具，通过互联网等网络系统办理项目过程中各种申请、申报、审批等手续，极大地提高了政府工作的效率与透明度。

从信用手段上来看，四国均有完备的信用法规文件与统一集成的信用信息管理平台作为支撑，同时通过完善的信用评价与应用机制、社会组织广泛参与的信用监管模式约束建筑企业。以德国为例，政府以立法的方式有效引导和强化建筑业市场诚信意识，形成了不同区域、不同部门、不同行业信用信息合作互享的社会信用体系，同时通过委托专门的征信机构定期采集数据，建立了全国统一的建筑业诚信管理平台。

1.4 国外建筑业行业管理体制经验总结

通过对各国建筑业行业管理体制的比较分析可知，上述建筑业发达国家在管理组织机构、管理内容与管理方式的设置上均有着显著的特色，在各国建筑业发展历史与状况的基础上根据本国建筑业发展的阶段不断调整与完善。总体来看，上述建筑业发达国家的行业管理体制有着以下经验可供借鉴。

(1)建设主管部门致力于组建集中管理的组织体系，并根据产业经济的发展情况对其进行适应性的重组与调整。由于建筑业发达国家普遍经历过建筑业的低潮期，建筑任务量的减少使得各国政府都相应对建筑业管理机构进行不同程度的精简与调整。我国建设主管部门可积极学习建筑业发达国家的调整经验，探索建立适合建筑业发展阶段的管理组织模式，从而提高建筑业的管理效率。

(2)管理内容的工作重心以维护市场秩序、推进整个行业的良性发展为主，而不是过多地干预企业的具体经营和生产，同时充分体现了政府部门对行业的服务职能。我国政府对于建设主管部门职能范围的调整与优化可学习上述建筑业发达国家的先进经验，将管制内容以维护建筑市场的整体健康发展为主，同时积极主动地建设服务型政府，为建筑业从业主体提供多样化的服务。

(3)将法规体系为基础的规范性管理作为主要管理方式，行政手段的部分职能向社会组织转移，信息化与信用工具在管制过程中得到了广泛应用。我国建设主管部门可通过对建筑业发达国家建设法规体系设置、主管部门与专业组织及人员合作机制的经验学习，进一步强化以法制、信用为基础的社会多元主体共治。此外，由于我国建筑业管理信息化建设起步较晚，也可通过对建筑业发达国家多种信息化管理工具的学习促进我国建筑业监管信息化的进程。

2 我国建筑业行业管理体制问题分析

建筑业是我国最早实行改革的行业之一，多年以来我国建设主管部门已经形成了一套与之相适应的组织结构，其现行的业务系统经过多年运作积累了丰富的经验。但随着中国建筑业的不断发展，现行管理体制面临诸多问题和挑战。

2.1 组织架构碎片化，跨部门协作不足

总体上看，我国建筑业管理组织机构划分较细，一方面，根据建筑行业的子行业特点与属性设置了住建部、交通部、铁道部等部门，另一方面，根据建设程序的不同阶段与建筑业管制的具体内容又涉及了自然资源部、发展和改革委员会、生态环境部等多个部门及其下属组织机构[11]。碎片化的组织机构导致了职能的交叉重叠，再加上缺乏有效的联动机制，政府内部跨部门、跨层级的交流存在障碍，在建设工程审批、工程竣工验收等监管内容复杂、涉及部门众多的事项上，往往由于跨部门协作不足，相互之间又缺乏强有力的统一领导、协调机制和法制保障，最终造成了管理效率的大幅降低。

2.2 过于强调微观管控，公共服务职能欠缺

现阶段我国建设主管部门对建筑业的管理内容包括建筑业企业与个人的进入监管、建设活动的投资监管、建筑业产品的价格监管以及建筑业的安全质量监管等内容，特别是将涉及建筑企业与个人生产经营活动的内容作为重点管理内容，过于强调对市场的微观管控[12,13]。此外，我国建筑业行业管理内容上还存在着公共服务职能欠缺的问题，尤其是在科技创新、人员培训、开拓国际市场等相关领域，为建筑业企业与从业个体提供的产学研转化、产业工人教育培训以及国际市场咨询等服务还有待进一步加强。

2.3 重审批轻监管，法治化、信息化、信用水平不足

从法律手段的角度来看，一方面，我国建设法规体系与行业转型发展的需求之间产生矛盾，另一方面，建设法规体系对执法过程中的权责与行为也缺少一定的约束，导致了实际执法过程中尺度不一、执法不严、违法不究等一系列不规范现象常有出现[14]。

在行政手段上，“重审批、轻监管”的现象依旧存在。我国自2018年开展工程建设项目审批制度改革试点以来，取得显著成效。2020年世界银行《营商环境报告》“办理建筑许可”指标排名已跃升至全球第33位，同时工程建设项目审批时间及成本均实现了大幅压缩。但与建筑业发达国家相比，我国工程建设项目审批效率仍有差距，部分地区审批制度改革进度明显滞后，项目分类分级体系模糊、审批行为不规范、审批电子信息系统互联互通困难、数字化监管平台建设不规范等问题依旧存在。在法律手段与行政手段的作用过程中，我国建筑业管理体制仍然以政府为主体，行业协会、专业人士和第三方机构发挥的作用较为薄弱。

在信息化手段方面，当前我国建设主管部门已初步构建了大数据资源库，进行了监管资源和监管信息的整合，但各子系统间还较为独立，市场主体的信息分散在各系统中，各部门信息化平台各自为政，缺乏信息资源共享顶层架构设计；与外部信息系统的交互也较为滞后，数据沟通还有待进一步整合、完善，以便更好地挖掘分析和利用。

在信用手段上，我国建筑市场发育尚不完善，信用意识较为薄弱，由于缺乏跨地域跨行业的有效统筹规划和组织协调，我国建筑市场信用体系建设仍存在诸多问题，例如信用信息收集、评价、应用缺乏统一标准，信用信息管理平台条块分割，社会组织信用监管力量薄弱等。

3 我国建筑业行业管理体制创新需求分析

为进一步分析我国建筑业行业管理体制的创新需求并制定相应的政策建议，“中国建造组织与机制创新研究”课题组面向建筑业不同从业主体开展需求调研，收集政府部门、建筑业企业、行业协会与高校等从业人员对建筑业行业管理体制相关政策创新(表4)的重要性与可操作性数据。

表4 行业管理体制创新需求及具体内容

调查问卷的主要内容与国际建筑业行业管理体制经验借鉴、我国建筑业行业管理体制存在问题的分析维度一致，围绕组织机构、管理内容及管理方式展开。

管理组织机构部分主要基于我国管制主体组织结构碎片化与缺乏协作等问题，参考国际建筑业管制主体的集中管理趋势与动态调整思想，设计了子行业部门整合与相关流程管理部门整合的创新需求。

管理内容部分主要基于我国建筑业管制内容过于强调资质、招投标及许可等微观控制等问题，参考国际建筑业管理经验与专家访谈建议，设计了对政府工程以及提供行业服务等方面的创新需求。

管理方式部分主要基于我国建筑业法治化水平不足、重审批轻监管、社会组织作用有限及信息化与信用水平较低等问题，参考国际建筑业在法制建设、发挥社会组织作用、利用信息化水平与信用管理工具等方面的经验，结合专家访谈对强化信用体系建设的具体意见，设计了关于行政执法规范化、完善信用体系建设、培育社会力量以及加强监管信息化等方面的创新需求。

此次调查共发放问卷480份，回收有效问卷384份，其中建筑业相关企业274份(占71.35%)，政府41份(占10.68%)，高校与行业协会69份(占17.97%)，受访者以从业十年以上为主，占66.41%，十年以下从业年限的受访者占33.59%。

从重要性程度、可操作性程度两个维度对14条创新需求进行打分后取均值，最终均值及其排序反映了行业管理体制创新需求的可靠性和适用性，体现了建筑业从业主体对行业管理体制改革创新的意愿与方向，对下文对策建议的提出具有重要的参考价值。

3.1 创新需求重要性分析

总体来看，“精简审批环节”“健全行业信用体系”与“加强行业大数据开发及管理”三项政策创新的重要性程度最高。从不同利益主体角度来看，不同利益主体的受访者最为重视与自身利益直接相关的行业管理体制政策创新。政府机构人员重视政府内部权力设置与分配的政策创新，同时基于行业管制主体的视角从行业整体发展的宏观层面出发，重视对信息化工具、信用体系建立等监管方式的创新。相较于政府受调对象，建筑业企业更为关注的是与企业生产经营活动直接相关的管制内容与方式，例如工程项目的审批制度、不同数据平台的互联互通以及企业的信用评价。

3.2 创新需求可操作性分析

调查数据显示，“健全行业信用体系”“规范行业协会工作”与“精简审批环节”三项政策创新的可操作性程度最高，与行业主管部门组织机构设置相关的政策创新措施则不具备一定的可操作性。从不同利益主体角度来看，政府、建筑业企业、高校与行业协会三大利益主体均认为与社会信用体系建设相关的措施具有较高的可操作性。考虑到当前已出台具体的措施文件对强制招投标范围与项目审批过程进行调整与改善，在此基础上进一步完善优化招投标与项目审批具备一定的可操作性。

3.3 创新需求重要性-可操作性综合分析

根据调查数据，以重要性均值和可操作性均值的平均值分别作为基准线，绘制重要性与可操作性水平二维矩阵图(图1)。第Ⅰ象限中精简审批环节G5、健全行业信用体系G12、推动行业监管信息化G13、加强行业大数据开发及管理G14四条创新需求，被公认为是重要性程度较高、可操作性程度较高的关键内容，位于第Ⅳ象限的整合项目建设流程管理部门G2虽然在实践层面上操作难度较高，但被认为对行业管理体制创新有着重要意义。

图1 行业管理体制创新需求重要性-可操作性二维矩阵

创新需求重要性-可操作性综合分析结果显示，在建筑业转型发展与面向2035的背景下，以信息化工具、大数据管理为基础的深化工程建设项目审批制度改革、健全行业信用体系建设，同我国行业管理组织机构的变革，将是未来我国建筑业行业管理体制创新的重要方向。

4 我国建筑业行业管理体制创新对策建议

4.1 深化工程建设项目审批制度及方式改革，营造现代化国际化营商环境

工程建设项目审批制度改革是推进政府职能转变和深化“放管服”改革、优化营商环境的重要内容。深化工程建设项目审批制度及方式改革旨在面向中国建筑业2035远景，以激发市场活力为导向，对标世界银行营商环境评估标准，构建科学、便捷、高效的工程建设项目审批和管理体系，打造与建筑业高质量发展相适应的现代化、国际化营商环境。

(1)完善工程建设项目分类分级体系，建立基于投资方式与项目风险的差别化监管机制。进一步细化政府投资项目、社会投资项目的下一层级分类，根据资金来源、工程类别、土地获得方式、技术难度和风险控制等因素定制审批流程，实现精细化、差别化管理。区分不同风险等级项目，根据建筑面积、建筑高度、预期用途、区域位置、参与方专业跟踪记录等内容实施差别化监管，根据动态风险标准调整阶段性检查频次，加快推广低风险项目的简易审批与验收，重点增加针对高风险项目的监管力度，并进一步探索降低监管成本、提高监管效率的方法和行为。

(2)规范工程建设项目审批服务及其协作流程，建立审批服务系统化、常态化的协同联动机制。完善项目审批涉及部门权力清单、责任清单的发布与更新制度，进一步厘清审批相关部门职责，明确审批权力边界。加强建设主管、规划、消防、人防等相关部委间的任务统筹与数据资源整合，健全审批互动过程中各级各部门的沟通协调机制。加强对行政审批负责人员的业务培训、监督检查和绩效考核，持续提升审批效率与服务水平。

(3)加快推进工程建设项目全流程在线审批，提升项目报建审批数字化、网络化和智能化水平。实行“一站式”全流程在线审批，推进工程建设项目审批管理系统与投资项目在线审批监管平台等相关审批信息系统的互联互通，提升工程建设项目审批从申请受理、审查决定到证件制作全环节的在线办理效率和水平。加快推进BIM报建审批和施工图BIM审图规范化，实现审批管理全流程数字化。探索建立人工智能算法审查机制，形成可靠的智能审图能力，减少人工审查工作量，进一步简化审批事项和提高审批效率。

4.2 健全信用动态评价体系及集成管理平台，推动行业数字化共治

工程建设领域信用建设则是社会信用体系建设的重点内容。在建筑业高质量发展与2035战略目标的背景下，工程建设领域信用建设需要从打基础、建框架、促应用向深化应用创新、彰显信用价值、融入发展战略转变。

(1)构建工程建设领域信用评价及应用体系，加快形成信用治理新格局。根据行业特点设计覆盖各类建设工程企业和注册执业人员的信用评价指标，组织开展建筑企业的动态分类管理。加快建立企业和从业人员信用评价结果与资质许可、执业资格、招标投标等事项的关联管理机制。健全完善评价结果互通互认机制，加强各行业信用评价结果的信息交换与共享，定期发布评价结果，推进工程建设领域信用评价结果在社会信用体系中的拓展应用。

(2)建立健全建筑市场信用的多元主体协同治理体系，发挥政府、市场、社会的协同作用。加快形成跨地区、跨部门、跨领域的信用体系合作机制，实施部省协同和跨区域联动，发挥中央及地方主管部门统筹协调行业信用体系建设的主导性作用。鼓励建设主管部门与第三方信用服务机构在安全的前提下，加大信用信息共享交换力度，支持信用服务机构参与信用信息归集、红黑名单认定、信用服务产品开发等工作，推动信用服务机构出具的信用报告、信用服务产品在政府采购、招标投标、市场准入等行政管理事项中的采用，发挥第三方信用服务机构的积极作用。通过健全失信惩戒机制、加强产权保护、完善纠纷解决机制等方式，激发建筑业企业履约守信的内在动力，发挥企业在行业信用环境建设中的调节作用。

(3)加快构建数字化信用监管平台，促进信用监管数字化转型。地方政府门户网站中加设和完善信息公开共享专栏，统一链接本地区工程建设领域信用信息。完善建设工程企业和注册执业人员信用的基础数据库和信用档案，加快实现与全国信用信息共享平台和国家企业信用信息公示系统的数据共享交换。推动部级系统与国家工商、住建、公安、人社等部门相关管理平台对接，全面归集、整合工商登记、行政许可、行政处罚和联合惩戒等信息，加快融入社会信用体系建设。

4.3 加快管理机构横向联合与纵向整合重组，促进行业综合统一管理

完善建筑业行业管理组织结构及内部运行机制，是加快发展行业综合统一管理的必然要求，不仅顺应了建筑业组织集成化的发展规律，更是减少部门职责交叉、理清权责关系的迫切需要。

(1)加快横向联合建筑业子行业部门。按照建筑业事务集中统一管理的思路，将分散在交通、水务、环境等相关行业主管部门的基础设施建设、工程建设项目审批验收和其他有利于提高组合效率的建筑业管理职能，整合划入新的建设主管部门，实行归口管理。合理界定建设主管部门和其他建筑业子行业部门的职能，理顺职责分工，确保权责一致。在中央与各级地方政府的统一规范下，健全建设主管部门与其他子行业部门间的协调配合机制。

(2)推动工程项目建设流程管理部门纵向整合。基于建设项目规划、立项、建设以及运营的全生命周期，纵向整合规划、建设等相关的行业管理部门，实现工程建设项目的全流程综合集中管理。面向工程建设项目监管的决策、执行和监督全过程，制定各阶段协调一致的政策制定与执行计划，完善与政策或决策制定相适应的具体管理措施和配套机制，如信息互通渠道以及资源共享平台。