拜登“新政”牵动国际军控形势变化

樊吉社

在当前所有军控议题中，美国都是至关重要的“利益攸关方”。由于两党理念不同，每当新总统就任，美国的军控政策均会出现幅度可观的调整，进而牵动国际军控形势变化。拜登执政不足半年，美军控政策已呈现出迥异于特朗普时期的变化。

特朗普执政期间，美军控政策可用“退”字概括。尽管伊朗并没有违背核协议，但特朗普政府以协议对美不利为由选择退出。美苏冷战期间签署的限制两国中程和中短程导弹发展的《中导条约》在存续30余年后，被特朗普政府废止。旨在提升军事透明度、降低冲突风险的《开放天空条约》也遭放弃。特朗普执政末期，《新削减战略武器条约》临近到期，按照约定美俄可延长五年，但特朗普政府试图推动多边而非延续双边核裁军，导致续约磋商迟迟难以取得进展。此外，特朗普在朝核问题上也采取了迥然不同的政策，从初期几近走向军事冲突到新加坡、河内、板门店三次峰会，翻天覆地的政策变化居然可以“无缝衔接”。

拜登执政后，美军控政策可用“进”字概括，一切相关事项几乎都是对特朗普政府的“逆操作”。就职六天后，拜登与普京通电话，商定《新削减战略武器条约》续约事宜，双方很快完成国内法律程序，美俄之间仅存的军控条约得以延长。6月16日，拜登访欧期间与普京在日内瓦会面，商定近期启动战略稳定对话，为未来探讨军控和降低风险奠定基础。美俄首脑还重申了“核战争打不赢、也不能打”这一原则。

在伊朗核问题上，拜登政府表达了回归协议的意愿，相关各方围绕重返协议开始了多轮谈判。伊朗核协议是伊朗、欧洲三国和中、俄、美经艰苦努力达成的，拜登当时担任副总统，全程参与了决策，曾经参与伊核协议谈判的部分关键人物也进入拜登政府担任要职，谈判回归协议似乎顺理成章。然而，多个因素导致谈判过程并不顺利，而且充满变数：一是国内强硬派特别是国会议员的压力。因拜登政府的国内议程需要国会支持，在伊朗核问题上他必须照顾议员们的关切。二是特朗普政府退出伊朗核协议后，美不仅恢复了对伊涉核制裁，还追加了一部分与核问题并不直接相关的制裁，即使各方回归协议，取消这些制裁也是困难的，这将对伊朗的谈判策略产生影响。三是美希望与伊朗探讨其导弹能力及中东地缘政治影响力等问题，伊方对此未必乐意。四是伊朗核能力已超越协议前的状态，储备了更多数量和更高丰度的浓缩铀。近期伊朗举行了总统选举，被认为属于保守派的莱希胜出，增加了谈判的不确定性。

朝核问题是拜登政府面临的又一难题。朝核问题存续多年，美国和相关各方已经尝试过多种解决方案，包括拜登曾部分参与的奥巴马政府“战略耐心”政策，以及特朗普政府的“大交易”策略。而迄今为止，朝已进行六次核试验和数十次各类导弹试验。拜登执政后启动并完成了朝核政策评估，美试图在“战略耐心”和“大交易”之间寻找新的平衡，雖然拜登政府展示出谈判意愿，但朝方回应并不积极。

拜登政府对美国军控政策的调整牵动国际军控形势变化。一方面，拜登政府尝试“维稳”，在美俄关系于低谷徘徊之际倡议启动战略稳定对话，意在维持美俄关系总体稳定，确保“斗而不破”。但是，对于美俄能否在军控领域“开疆拓土”不能抱有太高期待，两国关系的基本状态和导弹防御、中程导弹、先进常规武器、新兴技术挑战等问题，都限制了美俄战略对话的空间。另一方面，伊朗核、朝核问题已持续数年，各方立场相对清晰，拜登虽是华盛顿的“老面孔”，但在这两个棘手问题上招数有限，目前的政策主要还是为了管控而非解决危机，本质属于“止损”和“维稳”。拜登政府在多边军控问题上萧规曹随，任由《开放天空条约》被废止，对因疫情推迟的第十次《不扩散核武器条约》审议大会也不愿做过多投入。

美国军控政策究竟走向何方，前述军控议题能否出现真的转机，仍需继续观察，等待美有关安全、防务战略、导防能力建设和核态势评估报告出台。无论如何，冷战结束迄今，军控、裁军和防扩散议题高歌猛进的时代已经终结，拜登政府所做的一切至多只是为这些在美心目中已“过时”的军控机制续命而已。

（摘自《世界知识》2021年第15期。作者为中共中央党校国际战略研究院研究员、清华大学战略与安全研究中心客座研究员）