包容性治理视野下政府风险治理的内在逻辑及机制建设

2021-08-31龚会

决策与信息 2021年8期

龚会

[摘要] 包容性治理的价值内核与国家治理现代化的内在要求相契合，强调风险治理系统的包容性、开放性和兼容性，重视风险治理参与主体的多元化、风险沟通方式的互动化、风险决策的灵活化及风险知识的共享化等。进入新时期，我国经济社会运行复杂多变，风险逐渐累积，社会治理面临重大挑战，迫切需要加强和改进政府风险治理体系。将风险治理纳入政府应急管理体系建设中，大力拓展风险治理制度空间，优化风险决策信息链，有效防范化解各类风险，不断提高风险管理系统的韧性和风险承受能力，成为推进国家应急管理体系和应急管理能力现代化的重要路径。

[关键词] 包容性治理;政府风险治理;应急管理体系;风险治理理论;社会风险

[中图分类号] D630 [文献标识码] A [文章编号] 1002-8129（2021）08-0041-07

一、引言

现代化、技术化和经济化进程的发展加剧了风险社会的形成，风险作为现代社会的重要特征，成为工业现代化的必然产物[1]。21世纪以来，随着社会变迁、人口结构转型、科技变革加速，国际社会呈现出新的特征，逐渐朝着德国社会学家乌尔里希·贝克（Ulrich Beck）所预言的“失控的社会”发展。人类社会开始面临更多的不确定性，各种自然灾害频发，经济危机风险增大，社会不稳定性增多，需要通过制度化措施来降低和抵消这些危机带来的风险，避免演化为重大风险因素，给人类社会带来严重冲击。因此，如何发现、应对和防范这些风险成为当前各国政府国家治理和社会治理的重要议题。

2020年10月，习近平总书记在中共中央党校青年干部培训班上的讲话强调，“对可能发生的各种风险挑战，要紧密结合应对风险实践，顾全大局，全面精准把控、查找工作和体制机制上的漏洞所在，及时予以完善补充”。因此，在突发公共风险变得更加不可预测、复杂性和耦合性特征更加显著的背景下，政府原有的“制度-约束”模式在风险演化进程和应对中暴露出局限性，需要从新的风险治理理论中进行研究和分析。

二、现代风险治理理论的发展与包容性治理理论

（一）现代风险理论从“管理”向“治理”的发展

现代风险理论始于德国社会学家贝克提出的“风险社会”概念，并用于解释社会变迁中的一系列问题。安东尼·吉登斯（Anthony Giddens）将风险分为外在风险（洪水、地震、泥石流等）和人为风险（生态灾难、化学品爆炸、恐怖事件、核泄漏等）[2]。2000年，欧盟正式提出风险治理，倡导通过利益相关者的参与来解决风险决策中的不确定性和冲突问题[3]。2005年，国际风险治理理事会（International Risk Governance Council， IRGC）进一步明确了风险治理的概念，即风险治理包含风险识别、风险评估、风险预警、风险沟通、风险控制、风险决策和风险管理等元素，其核心过程包括风险预警、风险评估、风险管理三大主要流程[4]。在风险管理的主体逐渐扩展、管理环节更加多样、风险应对更加困难的背景下，风险治理逐渐取代了风险管理，成为政府管理的重要职能。

2008年全球金融危机后，各国政府面临新的系统风险和社会矛盾。中国社会内部面临的种种风险也逐渐凸显，学界开始积极思考风险治理理论及其实践运用，将其引入公共服务和公共政策领域，进一步推动风险治理理论在国家治理体系和治理能力现代化中的运用。张成福、谢一凡（2009）提出，风险社会的变化使得原有的技术性风险治理难以满足风险管理的要求，需用更为宏观的国家政府视野进行思考，从政府系统、社会系统、市场系统的耦合性特征出发，有机整合相关知识、技术、策略、力量和价值取向，更好地应对各种风险[5]。当社会发展进入到全方位风险进程之中，风险治理成为多国政府优化施政手段、控制决策失误、维护国家安定的重要方式[6]。因此，应对风险社会的治理模式，主要包括合作性治理模式（王均等，2011）、基于互惠的自愿合作治理模式（张振波等，2017）、协调治理模式（童星，2019）等。这些理论都强调在风险治理中主体的关系和利益协同的重要性，需要在风险治理目标、风险治理策略和风险治理逻辑建构等方面进行重构。由此可见，当前风险治理研究的重点包括风险流程优化、风险信息获取、风险沟通的多元参与机制建设等，以提高风险治理系统的适应性、包容性和协作性，风险治理的外延不断得到拓展。

（二）包容性治理理论的提出和发展

2001年，英国学者安迪·斯特林（Andy Stirling）提出了包容性协商的框架，强调公众在风险治理中的主体参与[7]。国际风险治理理事会指出，包容性治理要求在风险治理过程中吸纳政府、企业、科学界及公众等所有主体代表的参与，并对参与者进行赋权，使他们的参与更加活跃且有效[8]。在风险社会中，各类风险不断增大并占据主导地位，这需要国家治理有更富有包容性、系统更加开放、主体更加多元化、协同更加多样化。如此看来，我国原有的由政府主导，以科学评估为基础的传统风险管理模式在复杂的风险议题上是具有一定局限性的。因此，有学者提出“从‘管理走向‘治理是提升风险应对能力的必然选择”[9]。包容性治理被认为是推行“善治”的实践创新，是后工业时代公共利益最大化的治理模式[10]。概而言之，包容性治理是指各种利益相关者能参与、影响治理主体结构和决策过程，公平分享政策结果、治理收益和社会资源，各种利益相关者的权益能得到尊重和保障的公共治理，具有主体多元合作、起点机会公平、过程统筹兼顧、成果收益共享等特点[11]。

2003年以来，我国政府在社会风险应对中，重视技术管控手段的运用，采用“制度-约束”的方式来防范化解各类风险，充分发挥制度优势，在重大灾害事件应对、社会稳定风险防范上取得了一定的成功。但是，由于制度建设的相对滞后、风险管控思维的局限、民众风险意识的不足、社会系统的薄弱等问题，导致系统性风险不断增多，要想有效解决这些问题，则迫切需要治理转型。因此，靳文辉（2012）认为，应当将风险理论引入公共管理体系中，提出了合作性治理、协调性治理等模式，以“弹性政府”为变革目标，以应对风险知识和技术不足，保障多元参与，提高治理的有效性[12]。所以，立足于包容性治理，需要加强和改进政府应急管理体系，将风险治理整合到国家治理和社会治理中，实现“非常态”与“常态化”的融合，构建创新社会治理的模式[13]。由此可见，风险治理将逐渐应用于政府应急管理领域，并逐渐成为社会治理的重要议题之一。

三、包容性治理框架下政府风险治理的内在逻辑

龚维斌（2020）指出，现代社会的风险具有复合、多变和衍生等特点，主要是人为治理性风险，根源在于制度不完善，治理能力不强[15]。传统与现代、后现代形态交织且内在張力显现的中国社会，将日益呈现出立体化的社会网络结构，公平、正义、对话与开放是这一结构的基本价值要素，这要求国家治理能够从以往依靠内部封闭式的权力运作，转向为依靠正式和非正式社会网络关系的有效治理[14]。在包容性治理的框架下，对各类社会治理问题进行分析和思考，有利于深入研究和理解中国社会进入风险社会后的内在逻辑和外在表征，为政府社会治理转型和国家治理体系和治理能力现代化提供思路。包容性治理的价值取向体现在风险治理中，就是通过对知识与价值的整合很好地将多元行动者纳入到风险决策过程中，这正与风险社会视域下中国治理模式的转型需求相契合。

由此，在包容性的国家治理主张参与政府风险治理过程中，各参与主体能够贡献相关知识与差异性价值，从而制定出有效、公平且道德上可接受的风险决策，其内在逻辑主要体现在以下几个方面。

1. 风险治理体系的完善。在常态化的社会治理中，面对突发性的公共风险事件，应对型风险管理机制在对风险爆发的速度、影响范围和风险情绪进行判断和评估时捉襟见肘，技术失效和系统漏洞不断出现，面临结构性困境。而在非常态情形下，各类风险的生成演化过程未知，专业风险知识模糊反而容易带来新的决策风险，为政府的风险决策和风险管控带来更多不确定性，加剧了治理中的系统风险。而具有包容性的风险治理体系，不再强调传统风险治理中风险识别和评估，风险治理的重点在于保持风险应对主体范围与风险结束条件的平衡，强调风险治理的程序性改革。因此，要进一步建立健全风险治理体系，完善重大灾害风险评估、事故灾害调查评估、公共卫生风险评估的相关制度和标准，加强技术和能力建设，大力培育风险治理的相关协会和社会组织，建构完整的风险管理机制和制度体系，如标准化的风险指标评估体系、社会组织和民众全员参与的风险决策机制、内部外部结合的监督机制等[16]。

2. 风险治理理念的转变。在我国应急管理体制下，地方政府在风险治理中担负主要职责，在重大突发公共事件应对中具有决定性、关键性和根本性作用。过去20年来，在城镇化进程中，社会矛盾的多元化、社会主体利益的多样化以及社会资源分配格局的僵化带来诸多社会风险。而管控性风险治理作为政府风险管理的主要手段，在应对重大社会风险过程中，若面临技术失效和安全阀失控时则非常被动[17]。譬如在网络舆情风险的治理中，地方政府往往采用的是管控性风险治理中简单直接的技术治理方式，重结果轻过程，然而在宏大的网络空间中这种方式显得僵化而无力，反而可能成为新的风险点。而且，与多主体的风险应对系统相比，单一主体的风险防范能力不高，风险管理能力较弱，风险管控的资源整合能力更显不足，导致其在信息不足和决策权限的限制下风险研判能力降低。

蕴含包容性治理的风险治理理念，重视风险治理中的合作倾向和协作倾向，积极吸纳各类利益相关者进入治理框架内，对各类风险进行合作共治，使风险治理成为多元主体参与的协作治理模式。在风险知识提供、风险评估信息整合、风险决策中充分发挥利益主体的参与作用，因此，可以通过建立双向风险沟通机制，在风险实施中充分发挥社会组织、人民群众、媒体的主体作用，从而加大各类风险信息和知识的透明度，营造信任、协作、包容的风险治理氛围，最终实现风险共担、利益共享。

3. 风险治理流程的重构。在传统风险管理框架下，风险管理（治理）主要包括风险识别、风险管理和风险沟通等环节。风险决策作为风险治理的外置程序，与风险识别环节相分离。这种半封闭式的决策缺少社会风险主体的参与，容易引发不信任和冲突。而基于包容性的风险治理可以划分为风险理解和风险决策两大环节。其中，风险理解包括风险定义和风险评估，主要是对风险问题的分析和评价，是进行风险决策的基础。风险决策环节包括风险沟通、风险决策执行以及风险化解。其中风险沟通成为本环节的核心，并贯穿于整个治理过程中，需要不断进行调整，以化解公众认知与科学评估的冲突，有效联结风险研判和风险决策，有利于更有效地执行风险化解措施。例如武汉新冠肺炎疫情发生后的前期，各种虚假信息、谣言以及不当言论占据大量公共舆论空间，伴随着风险模糊性的增大、高效的风险沟通机制的缺乏，导致民众在风险知识缺乏的情况下，形成恐慌感，有的甚至产生对政府的不信任，这无疑给政府风险决策带来挑战，给部分民众生命财产造成伤害。疫情后期，经过不断调整，政府部门不断加强对风险沟通机制的完善，将科学评估、专家建议、基层民众参与及媒体参与全面整合起来，并且通过采取提高信息的透明度和风险决策系统的开放度，打通风险研判、风险决策、风险化解的通道等措施，有效遏制疫情的扩散，风险防控措施更加高效。

4. 风险治理知识的更新。风险管理的知识基础包括风险评估专业知识、政治合法性、资源利用效率以及对社会价值偏好的有效整合。朱正威等（2014）认为，在国家公共领域，风险治理涵盖风险识别与风险分析、风险评估、风险决策与风险处置行动。从我国当前的应急管理流程来看，风险处置行动与应急响应具有一致性和趋同性，包括风险事件发生后的响应性措施和缓解性措施，在风险事件分析和风险防范环节存在缺失，这对风险治理知识的更新速度和范围要求更高。此外，从突发公共事件应对的知识系统来看，不同类型的风险事件具有不同的风险特征。譬如自然灾害风险，其发生突然、偶发性大，而且难以预测和防控，一旦发生，会对人、财产和系统产生较大风险，对于此类事件，处理的重点是进行积极应对和营救，以预防次生灾害。相较而言，公共卫生事件的发展进程则比较缓慢，其不仅与当地的社会、经济、环境以及医疗卫生水平密切相关，而且与专业研判部门、风险应对组织部门以及决策部门的协同机制相关，对于这类事件需要考虑的因素更多、更为复杂，处理的重点则是预防防控。由此可见，风险治理的基础知识不仅包含风险管理系统本身，还包括各类基础性知识、结构性知识、背景性知识等，这都需要在政府风险治理实践中加快更新。

四、建立健全基于包容性的政府风险治理机制

（一）建立全面风险治理体系

全面风险治理体系是政府应对重大突发事件的各个环节，根据风险治理的基本流程，建立健全全面风险治理机制，提升大众风险意识，培育风险治理文化，从而防范化解重大风险的过程和方法。与单一风险应对体系和综合风险管理体系相比，全面风险管理体系，在风险治理理念、风险治理流程、风险治理效率评估、风险治理激励机制建设方面更加系统化和灵活化，体现了当前我国风险治理的内在要求，强调风险治理体系的全程性、整体性、包容性、开放性。因此，可以从以下几个方面着手：

第一，强化风险主体的协同治理理念。风险管理不仅可以运用在私人部门，在政府公共决策中更应重视和推广，这是国家治理现代化的重要标志之一。而现代化的技术手段和现代化的系统工作需要科学的治理理念作指导。应将风险治理作为现代政府公共管理的重要工作，在各个决策环节中开展全面风险评估工作，将风险意识贯穿于专业部门风险管理与决策过程中。鼓励各类主体全过程、多渠道、多方式参与风险治理，将风险评估、风险分析、风险决策和风险沟通等活动纳入公共服务和政策实施中。逐步建立和完善地方重大突发事件风险评估体系，对可能发生的各类突发事件进行综合性风险评估，将风险预防前置，最大限度地减少各类危机事件的负面影响。

第二，拓展风险治理参与的制度空间。根据雷森的瑞士奶酪模型（SCM）的描述，组织活动和系统的每个层面都可能存在一定的系统漏洞，风险管理系统和管控技术本身也具有局限性，也存在着系统风险[20]。在常规性社会治理中，政府部门可以通过有效治理降低各类风险，保护社会安全和民众福祉，保障社会有序运转，这既是政府的基本职能，也是政府的基本政治责任。而基于包容性的风险治理，要通过深化改革，健全制度，完善治理体系，善于运用制度优势应对风险冲击，将风险治理范式从“制度—约束”转向“行动—协作”的方式，来扩展风险治理的参与制度空间，加大在风险治理环节的关键把握和制度防范，提高风险应对组织系统的风险承受能力，进一步降低各类公共风险对经济社会系统的威胁，实现政府风险治理的战略性胜利。

第三，优化风险决策的信息链条。在压力性体制下的政府决策需要较多的政治考量，这为决策过程的科学性带来不确定性。特别在突发公共事件中，如何真正将信息限制下的决策活动贯穿于政府管理中，取决于决策系统的科学性、决策者的经验、组织实施系统的灵活性和决策信息的沟通。因此，在风险治理中，要加快信息共享平台的建设，建立统一的风险决策信息共享机制，优化风險事件信息、危机信息、风险结果信息的传递机制，形成纵向畅通、横向协同的风险决策信息链条，减少信息混乱，为政府的各类风险决策提供科学有效的信息参考。

第四，风险治理知识的共享。风险知识的更新不仅要掌握传统风险知识和风险系统特点，更要运用各类新技术，如大数据、区块链、云计算、5G技术等。在重大突发事件的风险治理中，风险因素复杂多样，涉及系统结构复杂化，在决策中涉及利益广泛，实施成本高，更需要进行科学有效的治理[21]。社会组织、企业、民众等作为风险决策实施的主体，政府应当与各个主体建立协同治理关系，通过新技术、新方法和新措施，将各主体的利益、知识、资源整合于政府的风险治理系统中。不断将风险治理体系建设纳入政府应急管理体制建设中，构建科学有效、规范系统的风险防范处置体系，加强风险研判与风险决策的整合，提高风险管理部门之间的协同配合，实现治理端口前移，切实防范和化解各种公共突发事件风险。

（二）建立健全社会风险多元治理机制

从我国政府的治理体系来看，科层制纵向管理体系在进行风险责任治理中具有显著优势，其制度约束力强，风险处置高效有力，风险决策及执行快速。当我们的社会呈现出新的风险特征时，原有的政府负责模式可能会面临制度空间不足、风险应对能力有限、风险决策与组织实施脱节等困境。因此，要充分发挥政府在风险治理中的主导地位，并充分扩展包容型治理空间，吸纳和鼓励多元化主体进入风险治理体系中，建构全面高效的风险防控网络，提高风险应对和风险处置的有效性。不断调整风险治理方式，从风险治理主体的多元化、风险治理效率评估的多样化、风险沟通的互动化等方面着力，促进从政府责任治理方式向社会协同治理方式转变。强化政府在风险治理中的主体责任，不断完善风险处置的横向协作机制，将社会组织、军队、基层民众、新闻媒介等主体纳入风险治理系统中，以分散、抵消和降低各类型风险，建立健全社会协同治理机制。

（三）建立健全风险决策机制

建立健全政府的风险决策机制，在全面风险评估后将管理因素、资源因素、人的因素等各类决策因素进行综合考虑，在风险治理框架下重新定义风险决策。强化风险决策的监督程序和决策效果评估程序，预防各类次生风险和意外事件的发生，有效控制人为决策风险，降低政府公共风险决策本身会带来的潜在系统风险。在风险研判阶段，降低风险信息的不对称性，提高风险决策者的风险感知能力，优化风险决策的目标，坚持“以人民为中心”，提升风险决策的效率。提升风险研判能力，畅通风险决策信息渠道，降低风险认知差异，逐步减少风险决策系统中的失误，避免群体极化的风险决策模式。不断转换事中应急式被动治理模式，结合经济社会发展的实际建立相应的常态化风险治理机制，形成风险预警与应急应对一体化的应急管理模式。

（四）提升风险治理系统的韧性和弹性

“韧性”本是个物理概念，用于描述风险治理中风险主体的特点。从包容性角度来看，风险各系统具有开放性和包容性，能够吸纳更多的主体参与到风险治理过程中，通过主体间的资源整合、协作分配，形成“网络结构”系统，降低系统的脆弱性，提高韧性，能够更好地发挥系统承受压力的功能，提高风险承受能力。从现代风险社会的特征出发，改变过去的风险管理模式，应增强政府在风险管理中的适应能力和反应能力。优化风险治理系统目标，充分发挥系统要素的优越性和制度优势，不断增强风险治理系统的韧性，提升风险治理组织系统的自我调适和自我修复能力，在风险预防、风险研判、风险决策和风险沟通中赋能赋权，在其他社会组织、新闻媒体、社会公众的不断互动中实现自适应性改变，有效防范各类系统风险。极力运用组织准备、技术更新和风险知识学习等多种方式，提高各自系统的适应风险和抗压能力，能有效抵御各类危险或者变革带来的威胁和冲击，形成系统弹性，提高政府的风险应对能力。

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