我国商业银行危机处置的风险识别问题与制度完善

赵蓓蓓

（北京大学 法学院，北京100080）

一、问题的提出

“问题银行”主要是指资不抵债、流动性不足、不能通过自身脱离困境的银行。①陈翊高：《问题银行风险处置的国际经验》，《中国金融》2020年第24期，第80—81页。当银行出现较大的流动性问题时，即可被称为危机银行，或说市场中出现了银行危机。建国至今，我国发生过大大小小的银行危机，较有代表性的是1988年的海南发展银行危机，海南发展银行是我国第一个被关闭的商业银行；再就是2021年的包商银行危机，我国第一个破产的商业银行出现了②准确来说第一个破产的商业性银行应该是河北肃宁尚村农村信用社，其于2012年破产。但当时农村信用社采用的是集体所有制形式，所以未归类为商业银行。。为使商业银行渡过危机，一般有银行自我救助、政府救助以及存款保险机构介入三种救济方法。三者可能有先后顺序，也可能两两同时进行。我国商业银行长期以来依赖于地方政府救助和央行的最后贷款人救助，随着2015年存款保险制度的建立，我国的商业银行危机处置体系也初步建立。不过，从实践来看，2019年，包商银行、锦州银行和恒丰银行都出现了危机，但从危机识别、危机处置和处置结果来看，我国银行危机处置还没有真正地形成一套完整的全面的制度体系，在经济形势复杂多变、风险不断积累的情况下，可能无法有效地应对越来越多的银行危机。

为更好应对银行危机，包括单个银行危机和系统性危机，从审慎监管的角度出发，银行危机处置必须建立统一的风险识别机制。原因在于：首先，风险与危机并存，有风险就可能有危机，有危机就绝对有风险。“在经济法的各个具体领域，风险、危机与安全三者之间存在着密切的内在关联。”①张守文：《后危机时代经济法理论的拓掘》，《重庆大学学报》（社会科学版）2011年第3期，第96—101页。当风险积累超过阈值则会出现危机，当危机处置顺利可使风险降低或消失。因此，风险历来是识别银行危机的一个重要指标。根据我国2006年《中国银行业监督管理委员会关于印发〈商业银行风险监管核心指标（试行）〉的通知》（以下简称《风险监管核心指标》），商业银行风险核心指标包括：流动性风险指标、信用风险指标、市场风险指标和操作风险指标等静态指标，以及风险迁徙类指标这一动态指标，对照上述三家银行危机，它们因面临着不良贷款率过高的流动性风险而被视为危机银行，后包商银行的流动性风险发展成“严重信用风险”，因而被监管部门接管。其次，在审慎监管格局下，监管部门要考虑的是风险集中的问题，即将监管资源更多地用于关于银行机构及其资本所承担的最大风险，注重对过程性风险的控制。②刘丽京：《审慎银行监管在我国应用的主要方面》，《中国金融》2003年第9期，第39—40页。而这里不仅是指在银行机构日常管理中要注重风险识别，在非日常管理，尤其是银行危机处置中也应坚持注意识别风险。即要求以风险标准将银行机构日常管理和银行危机处置串联起来，将多个监管指标融合形成统一的风险评价标准，以减少识别层次，降低识别成本；建立固定且具有弹性的个别银行和系统银行状况的风险识别机制，有助于防范和化解系统性金融危机。最后，银行危机处置包括识别程序和应对程序两个部分，③周怡、马克：《基于国际经验的我国商业银行危机处置机制研究》，《管理现代化》2021年第1期，第108—112页。一是在识别程序中，风险识别是其主要内容；二是在应对程序中，风险识别是应对措施选择的判断标准。当监管部门对具体的银行危机进行处理时，风险高低是其主要关注点。

总之，银行危机处置问题在本质上是一个风险识别问题。但是，现有实践并非是围绕风险识别逻辑来处置银行危机的，这主要是因为学理上对风险识别的讨论太少，且实践中风险识别指标混乱。本文对2019年三次银行危机的出现、处置和后果进行对比分析，以此为引，说明在我国商业银行危机处置缺乏一以贯之的风险识别机制，分析我国既有的风险识别机制存在问题，并提出完善建议，以促进风险识别机制的完善，进而促进商业银行危机处置制度的完善。

二、我国商业银行危机处置的风险识别口径

商业银行危机其实就是银行经营风险累积的结果，是经营风险的外化和扩大化，银行危机处置其实就是风险处置。“风险处置需针对高风险机构风险成因及大小进行‘分类施策、精准拆弹’，股权、资产、负债等哪些方面需要处置及处置顺序等都影响最终处置效果。”④么英莹：《商业银行风险处置问题研究》，《华北金融》2020年第5期，第66—70+79页。这里以三次银行危机处置情况为例，分别说明在发现银行危机和银行危机具体处置中都需要进行风险识别。

（一）指向银行危机发现的监管部门风险识别

巧合的是，三家银行在危机爆发前都有推迟发布年报的经历。锦州银行于2019年4月1日公告推迟发布2018年年度业绩报告①《延迟刊发2018年年度业绩；可能延迟寄发2018年年报；延迟董事会会议；及暂停买卖》，锦州银行网站，https：//www.jinzhoubank.com/jzbank/investor/xxpl/ggjth/index.html，2019年4月1日。最后访问时间：2021年4月10日。，5月14日第二次公告推迟发布2018年年度业绩报告。②《有关延迟刊发2018年年度业绩延迟寄发2018年年报；延迟董事会会议；及继续暂停买卖的进一步公告》，锦州银行网站，https：//www.jinzhoubank.com/jzbank/investor/xxpl/ggjth/index.html，2019年5月14日。最后访问时间：2021年4月10日。作为一家港股银行，两次推迟发布2018年年报给其股价带来了很大震动。至于恒丰银行和包商银行，虽非上市银行，但作为全国银行间债券市场的金融债券发行人，根据《全国银行间债券市场金融债券发行管理办法》第32条的规定，金融债券存续期间，两家发行人都应于每年4月30日前向投资者披露金融债券发行管理的年度报告。③《全国银行间债券市场金融债券发行管理办法》，中国人民银行令（2005第1号），第三十二条：金融债券存续期间，发行人应于每年4月30日前向投资者披露年度报告，年度报告应包括发行人上一年度的经营情况说明、经注册会计师审计的财务报告以及涉及的重大诉讼事项等内容。采用担保方式发行金融债券的，发行人还应在其年度报告中披露担保人上一年度的经营情况说明、经审计的财务报告以及涉及的重大诉讼事项等内容。不过，发行人可以延迟披露当年年度报告，但应当予以公告。

回过头看，根据中国外汇交易中心对发行人年度报告披露情况进行总结的公告，恒丰银行和包商银行分别推迟了2017年和2018年两年的年报发布，而非推迟两次。表现在：根据中国外汇交易中心2018年5月18日的公告，2017年度报告披露情况：包商银行和恒丰银行均为“未披露”。④《全国银行间同业拆借中心关于银行间市场金融债券发行人、资产支持证券受托人披露2017年度报告情况的公告》（中汇交公告〔2018〕26号），北大法宝，https：//www.pkulaw.com/chl/61b10738f9a415febdfb.html，2018年5月18日。最后访问时间：2021年4月10日。之后的2019年⑤《关于银行间市场金融债券发行人、资产支持证券受托人披露2018年度报告情况的公告》（中汇交公告〔2019〕22号），中国货币网，http：//www.chinamoney.com.cn/chinese/xxpltz/20190513/1304895.html?cp=jzxxpl，2019年5月13日。最后访问时间：2021年4月10日。和2020年⑥《关于银行间市场金融债券发行人披露2019年度报告情况的公告》（中汇交公告〔2020〕23号），中国货币网，http：//www.chinamoney.com.cn/chinese/scggbbscggscggtz/20200515/1646697.html?cp=jzxxpl2020年5月15日。访问时间：2021年4月10日。，中国外汇交易中心的公告都显示包商银行为“未披露”。同样，恒丰银行在2018年5月2日公告称推迟发布2017年年度信息和2018年一季度信息后，⑦《恒丰银行股份有限公司关于延期披露2017年年度信息、2018年一季度信息的公告》，中国货币网，http：//www.chinamoney.com.cn/chinese/cwbg/20180502/1090908.html#cp=cwbg，2018年5月2日。最后访问时间：2021年4月10日。到了2019年4月30日又宣布推迟发布2018年度信息及2019年一季度信息。⑧《恒丰银行股份有限公司关于延期披露2018年度及2019年一季度信息的公告》，中国货币网，http：//www.chinamoney.com.cn/chinese/cwbg/20190430/1298645.html#cp=cwbg，2019年4月30日。最后访问时间：2021年4月10日。不过，尽管有所延迟，恒丰银行及其他银行在公告中都会标有“延迟披露公告”之字样。而根据报道，虽然包商银行于2018年5月19日宣布延迟披露2017年年度报告及2018年一季报，⑨《包商银行延迟发布2017年年报去年前三季净利减少13%》，中国网财经，http：//finance.china.com.cn/news/20180519/4642188.shtml，2018年5月19日。最后访问时间：2021年4月10日。但在公告中却未标有“延迟披露公告”字样。

从银行年报、业绩报告或其他能够反映出资产负债情况报告的推迟发布，可以看出该银行的经营状况可能出现了问题。尤其是多次延迟发布年报或延迟发布多年年报的银行，其账面信息都难以公之于众，或许实际情况只会更加糟糕。至今恒丰银行仍未披露其2017年和2018年的年度报告，而中国货币网上也早已不见包商银行延迟披露公告的踪影，其过往的财务报告也“一干二净”，甚至其官网也因破产而不复存在了。可见，尽管有强制披露信息的要求，但当一家银行不主动公布经营指标或数据，外界是没有办法得知其真实经营状况的。因此，需要监管部门主动进行风险监测、及时掌握风险状况，以尽早识别银行危机。

（二）指向处置措施运用的监管部门风险识别

总结三次银行危机的处置过程，见下表1，发现导致危机的原因主要有：股权问题、经营管理问题、公司治理问题，而这些都容易导致高额的“关系贷”，若加上经济形势下行等外部因素，就会导致高不良贷款率。下面是具体处置过程：

表1 锦州银行、恒丰银行、包商银行危机事件及其处置

1.恒丰银行的危机与处置

恒丰银行是山东省第一大银行，也是全国12家股份行之一。2017年，其总资产规模最高时曾达到13289亿元。不过，从2016年起，恒丰银行就陆续经历了两任董事长涉嫌违法犯罪、股权混乱、资产质量明显恶化、违规乱象和诉讼纠纷频出等一系列经营问题，而其业务也长期处于激进扩张状态。公司内部治理存在较大漏洞，加上违规经营业务，使其出现危机。后来公布的2018年年报显示，其不良贷款余额和不良贷款率曾一度高达1635.61亿元和28.44%，资产质量恶化严重。①《深度丨没有年报的三年，恒丰银行发生了什么？2018年不良贷款高达1635亿，不良率28.44%》，来源：新浪财经，https：//baijiahao.baidu.com/s?id=1665404523697856200&wfr=spider&for=pc，最后访问时间：2020年4月30日。

续表

面对危机，恒丰银行采取了自救行动。又由于其牵扯的利益相关方较为复杂，且涉及省市两地以及山东省政府与监管部门之间的资源争夺和博弈，因此最后是由中央汇金和山东省政府共同作为重组方来对其进行重组，处置方式同锦州银行一样，采用债务重组、增资扩股等办法，以及全部更换管理层。第一，2019年12月19日，恒丰银行以799.57亿元的价格将1438.90亿元不良资产（含债权本金、风险敞口余额以及未偿价款）转让给山东省金融资产管理股份有限公司。第二，2019年12月，恒丰银行召开临时股东会决定将非公开发行1000亿股普通股（每股定价1元）。后2020年4月23日银保监会发布批复，同意恒丰银行将注册资本由112.10亿元增至1112.10亿元。增资扩股后恒丰银行还有61家股东，注册地也由烟台迁至省会济南。①《恒丰银行改革重组“三步走”只剩上市这一步王锡峰口述“坏银行”蜕变过程》，来源：财联社，https：//baijiahao.baidu.com/s?id=1681944181179608466&wfr=spider&for=pc，2020年10月30日。至此，恒丰银行的一级资本充足率、资本充足率也分别由2018年的—13.65%和—11.14%大幅提升至9.68%和12.26%。②《恒丰银行股份有限公司2020年年度报告》（2021-04-29），恒丰银行官网，https：//www.hfbank.com.cn/gyhf/hfnb/index.shtml。

2.锦州银行的危机与处置

锦州银行作为地方性银行，又是港股上市银行，采取了激进的经营策略，追求存款规模增速（最高达40%），设置高利差空间（高达3.50%以上），使得资产规模一度达到8000多亿元。但这种情况到2019年就急转直下，9月银行不良贷款率大幅上升，公司股价下跌超过65%；在两次推迟2018年年报发布并更换审计之后③《锦州银行年报难产，开启重组之路》，来源：中国经济网，https：//bank.cngold.org/c/2019—07—29/c6488712.html，2019年7月29日。，银行终于发布年报，显示：预期2018年将录得净亏损约40亿元—50亿元，2019年上半年将录得净亏损约5亿元—10亿元。①《突然暴雷！资产8000亿银行宣布破产，坏账激增现56亿巨额亏损！》来源：大话企业，https：//www.163.com/dy/article/FSN4877O0531QHVR.html。

面对危机，锦州银行也采取了积极的自救行动。2020年7月10日，锦州银行召开临时股东大会，希望通过不良资产出售、定向发行债务工具，即通过风险资产处置、增资扩股等方式来修复资产负债表，以度过危机。具体手段：第一，锦州银行以450亿元向汇达资产出售账面价值为1500亿元的不良债权资产；第二，定向认购（豁免本金）由锦州锦银管理合伙企业（有限合伙）（由辽宁金控集团及存款保险基金设立的实体）发行的750亿元债务工具。总之，通过出售不良资产，以债转股的方式增资扩股62亿股，因此其股权结构也相应发生了变化。②《图解金融：雷声滚滚|国内问题金融机构风险事件最全整理及分析》，来源：雪球，https：//xueqiu.com/3302797049/156271515，最后访问时间：2020年8月10日。所增资本全部也用于补充锦州银行的核心一级资本，以保证8%的资本充足率。

3.包商银行的危机与处置

2019年5月24日，中国人民银行和中国银行保险监督管理委员会发布了关于接管包商银行股份有限公司的公告，宣布对包商银行进行接管。③《中国人民银行中国银行保险监督管理委员会关于接管包商银行股份有限公司的公告》，中国人民银行官网，http：//www.pbc.gov.cn/goutongjiaoliu/113456/113469/3834025/index.html，2019年5月4日。最后访问时间：2021年4月10日。回顾包商银行此前的经营状况，作为西北地区最大的城市商业银行，被接管时其资产规模接近6000亿元。但从2017年起情况就有所变化：一方面，包商银行迟迟不披露2017年、2018年的年报。引发外界对经营状况和资产情况的猜测；另一方面，其2017年的不良贷款率已经高达3.25%，远远高于同期全国城商行不良率1.5%的平均水平，银行风险抵御能力严重下降。④《包商银行提请破产申请，储户存款安全吗？》来源：新浪财经，https：//baijiahao.baidu.com/s?id=1674929261764313913&wfr=spider&for=pc，最后访问日期：2020年8月14日。再加上经济下行，不良贷率持续上升。

中国建设银行作为托管人，在包商银行正常经营，客户业务照常办理，依法保障银行存款人和其他客户合法权益的同时开展处置工作，具体包括：第一，设立过渡银行，购买不良资产。新设银行为蒙商银行是一家由内蒙古地方政府控股的地方性银行。第二，将原包商银行的四家省外分行转让给徽商银行。蒙商银行和徽商银行分别承接了包商银行在内蒙古地区和内蒙古外地区的资产和业务。第三，同时对存款人进行赔付，包括个人存款人和机构存款人。⑤《关于包商银行股份有限公司转让相关业务、资产及负债的公告》，中国人民银行官网，http：//www.pbc.gov.cn/goutongjiaoliu/113456/113469/4017033/index.html，2020年4月30日。这是我国首次用存款保险基金赔付存款人。此外，也首次出现了不予赔付的情况，即减记了65亿元的二级债券。⑥《见证历史！包商银行因发生“无法生存触发事件”65亿二级债全额减记！》来源：东方财富网，https：//baijiahao.baidu.com/s?id=1683382713731838175&wfr=spider&for=pc，2020年11月15日。“整体上看，包商银行是一家正处于风险处置中的机构，采取的减记措施应是系统思考下综合风险处置计划中的一部分。”⑦冯娜娜：《包商银行2015年二级债全额减记》，《中国银行保险报》，最后访问日期：2020年11月16日，第3页。2020年8月6日，央行发布《2020年第二季度中国货币政策执行报告》，称包商银行将被提起破产申请。⑧《2020年第二季度中国货币政策执行报告》，中国人民银行官网，http：//www.pbc.gov.cn/goutongjiaoliu/113456/113469/4068117/index.html，2020年8月6日。而根据北京一中院裁定书显示，2020年11月17日，包商银行以无法清偿到期债务且资产不足以清偿全部债务为由申请破产清算，北京一中院于2020年11月23日裁定受理。①《正式“退场”！包商银行被法院裁定破产》，来源：北京商报，https：//baijiahao.baidu.com/s?id=1693756922164528477&wfr=spider&for=pc，2021年3月29日。2021年2月7日，北京市一中院依法宣布包商银行破产。

出现银行危机，是否开展自救的决定权在银行自身，但其能否自救成功是由多种因素决定的。其中，银行股东的实力——资金是否充足就是一个重要因素。在恒丰银行重组中起决定性作用的中央汇金公司和山东省金融资产管理公司，在锦州银行重组中的成方汇达和辽宁金控，要么具有中央银行投资背景，要么是由当地地方政府控股的金融机构。这其实就是自我救助与政府救助的结合。至于包商银行，由于其大股东“明天系”的倒台，②赵丹：《上了緊箍咒的明天係與被拖垮的包商銀行》，来源：财华社，https：//www.finet.hk/Newscenter/news_content/5cf627d9bde0b33646b9c8f5，2019年6月4日。其自救之路或许还没开始就已结束。然而，面对三家都出现危机的银行，监管部门如何确定该银行能自救成功、在自救不成之后又如何决定是否进行接管……救助或处置的措施选择也应当有一个明确的标准，这就需要监管部门经过风险识别后作出判断。

三、我国商业银行危机处置的风险识别问题

三次银行危机处置说明了监管部门需要经过风险识别来发现危机并对危机处置措施进行选择，所以关键还在于如何确定风险的存在与大小。不过，如何识别风险本身就是一个复杂的问题，要件风险识别作为银行危机处置的逻辑链条，更是难上加难。这需要对现有的风险识别的主体职责、标准和内容进行分析，明确其在银行危机处置中运用时存在的问题：

（一）风险识别主体职责分配不明确

第一，我国银行风险识别具有主体多样化的特征。“根据现行法律，央行、银保监会、存款保险基金管理机构都有职责参与对问题银行的治理，但具体定位不明确。”③原晓惠、熊启跃：《问题银行治理的国际经验与中国改革路径研究》，《金融监管研究》2020年第3期，第99—114页。存在“风险处置”和“监督检查”等用语上的模糊，例如，这些主体有的负有全面的风险处置之义务（即银保监会），有的既负有监督检查之义务④《中华人民共和国中国人民银行法》（2003修正）第三十四条：当银行业金融机构出现支付困难，可能引发金融风险时，为了维护金融稳定，中国人民银行经国务院批准，有权对银行业金融机构进行检查监督。，又负有风险处置义务⑤《存款保险条例》第七条：存款保险基金管理机构履行下列职责：……（六）依照本条例的规定采取早期纠正措施和风险处置措施；……和第九条第二款：各投保机构的适用费率，由存款保险基金管理机构根据投保机构的经营管理状况和风险状况等因素确定。。“尽管金融监管权趋于统一，但金融活动与中央银行货币政策目标千丝万缕的联系，决定了金融监管机构与中央银行的合作。”⑥洪艳蓉：《银行监管的海外经验概述与借鉴》，《证券市场导报》2003年第10期，第23—29页。还有，根据《中华人民共和国商业银行法》（以下简称《商业银行法》）第十三条规定：银行业监督管理机构在处置银行业金融机构风险、查处有关金融违法行为等监督管理活动中，地方政府、各级有关部门应当予以配合和协助。说是配合、协助，其实地方政府一直变相地负担着商业银行的风险监管和处置义务。还有“2003年国务院印发的《深化农村信用社改革试点方案》，赋予了省级地方政府防范和处置辖内信用社金融风险的职责。”甚至商业银行自身有自我监管、自我报告的义务。①《中华人民共和国商业银行法》（2015修正）第五十九条：商业银行应当按照有关规定，制定本行的业务规则，建立、健全本行的风险管理和内部控制制度。总之，风险识别和处置似乎“人人有责”，从银行自我报告、银保监会检查、央行检查、地方政府协助到接管，甚至法院破产审理……但是，他们之间的配合并不成熟且多有冲突，需要协调和填补权责空白。也正是因为处置主体多样和处置职责分配不明，使得哪一主体来进行风险识别、哪一主体来进行风险处置在实践和法律中无法辨明，才导致我国银行危机处置总之显得迟缓，贻误危机预警时机，处置不及时。

（二）风险识别标准层次与处置措施不对应

“目前，我国主要通过银行业监管部门监管评级、央行金融机构评级、现场及非现场评估核查等方式识别高风险机构。”非现场监管和现场检查是银行监管部门的主要手段，现在多以信息科技为支撑，以外部监督为辅助，拓宽风险发现渠道，提升风险发现效率。②福建银监局课题组：《提高银行风险识别的前瞻性》，《中国金融》2018年第7期，第38—40页。但是，早在2019年5月，包商银行的不良资产率已经越过监管红线，监管部门是否有采取措施介入包商银行进行现场检查？后来，包商银行又因为“严重信用风险”被接管。根据《商业银行风险监管核心指标（试行）》第九条③《中国银行业监督管理委员会关于印发〈商业银行风险监管核心指标（试行）〉的通知》（2006年）第9信用风险指标包括不良资产率、单一集团客户授信集中度、全部关联度三类指标。（一）不良资产率为不良资产与资产总额之比，不应高于4%。该项指标为一级指标，包括不良贷款率一个二级指标；不良贷款率为不良贷款与贷款总额之比，不应高于5%。（二）单一集团客户授信集中度为最大一家集团客户授信总额与资本净额之比，不应高于15%。该项指标为一级指标，包括单一客户贷款集中度一个二级指标；单一客户贷款集中度为最大一家客户贷款总额与资本净额之比，不应高于10%。（三）全部关联度为全部关联授信与资本净额之比，不应高于50%。，信用风险指标包括不良资产率，其中一级指标不良资产率不应高于4%，二级指标不良贷款率不应高于5%，所谓的“监管红线”即应该指这两个指标。不过，对于信用风险的“严重”程度，也没有一个明确的规定。总之，从日常监管—监管介入—宣布接管，随着越过监管红线出现严重信用风险，监管部门的应对似乎没有层次的差别，这就是风险识别标准和处置措施不对应的表现。

（三）风险识别的规范缺乏系统性整合

“商业银行危机处置流程涉及问题机构判定、处置当局确定、早期干预措施、处置计划制定、损失分担和破产清算等多个环节。”④周怡、马克：《基于国际经验的我国商业银行危机处置机制研究》，《管理现代化》2021年第1期，第108—112页。对于各个环节的法律规范和适用依据，我国主要为商业银行法、银行业监督管理法、企业破产法和《存款保险条例》《金融机构撤销条例》这几部法律法规，还有一些行政规章和规范性文件⑤例如，《中国人民银行紧急贷款管理暂行办法》（1999年），还有最高人民法院发布的相关司法解释以及银保监会先后发布的规范性文件。，它们呈现碎片化特征，且多为框架性和原则性的规定，针对性和可操作性较差。一方面，现有规定彼此之间在立法时缺乏联络，现有的处置规范并不能形成一个完整的理论框架。所谓的各个环节其实也只是学理上的一种划分，并不存在一部系统性的规定商业银行危机处置的法律或法规；另一方面，就具体规范而言，规范缺乏针对性，可操作性差。例如，根据现行法律法规，开展风险处置触发的标准为商业银行出现“已经或者可能发生信用危机，严重影响存款人和其他客户合法权益”①《中华人民共和国商业银行法》（2015修正）第六十四条：商业银行已经或者可能发生信用危机，严重影响存款人的利益时，国务院银行业监督管理机构可以对该银行实行接管。接管的目的是对被接管的商业银行采取必要措施，以保护存款人的利益，恢复商业银行的正常经营能力。被接管的商业银行的债权债务关系不因接管而变化。《中华人民共和国银行业监督管理法》（2006修正）第三十八条：银行业金融机构已经或者可能发生信用危机，严重影响存款人和其他客户合法权益的，国务院银行业监督管理机构可以依法对该银行业金融机构实行接管或者促成机构重组，接管和机构重组依照有关法律和国务院的规定执行。“不能支付到期债务”②《中华人民共和国商业银行法》（2015修正）第七十一条第一款：商业银行不能支付到期债务，经国务院银行业监督管理机构同意，由人民法院依法宣告其破产。商业银行被宣告破产的，由人民法院组织国务院银行业监督管理机构等有关部门和有关人员成立清算组，进行清算。等情形，但这些均为定性判断，没有明确区分不同风险指标，容易导致忽略风险情况，因过早或过晚介入从而干预过度或错过最佳处置时期。此外，除了实体上，还有程序衔接上的问题。虽然我国建立了存款保险制度，但银行危机处置更多是在行政机关的主导下进行的。重组、接管、破产的决定都是由政府或监管部门作出的，例如，包商银行申请破产之前，中间还须经过银保监会的同意，而非直接向法院申请。③《中国银保监会关于包商银行股份有限公司破产的批复》，银保监复2020776号，中国银保监会官网，http：//www.cbirc.gov.cn/cn/view/pages/ItemDetail.html?docId=944398&itemId=4110&generaltype=1，最后访问时间：2020年11月23日。重组、接管和金融机构破产本来就缺乏程序上的规定，而当重组、接管和破产的决定主体都不同时，它们之间的衔接也可能会出现不顺畅的问题。

四、我国商业银行危机处置风险识别的制度完善

风险识别主体职权分配、风险识别与处置措施的对应关系，以及风险识别规范的系统性，这是风险识别逻辑所需要考虑的三个问题，目的在于通过明确责任主体、设置可量化的识别和处置标准，并将其上升为法律规范，以提升风险识别制度的可操作性和科学性。

（一）完善风险识别制度的主体职权分配

可以看到，银保监会和央行其实都负有监测风险之职责，且都有各自的评级体系。银保监会2006年发布的《商业银行监管评级内部指引》，借鉴CAMELS评级体系开发了“CAMELS+O”评级体系，将评级结果为5级和6级的商业银行定义为高风险商业银行。央行于2016年建立了宏观审慎评估体系（Macro Prudential Assessment，简称MPA），“MPA通过16个指标，对银行业金融机构从资本和杠杆情况、资产负债、流动性、定价行为、资产质量、跨境融资业务以及信贷政策执行情况七大方面按季进行评估，视结果对金融机构实施激励约束机制。”④王珊：《宏观审慎评估、存款保险风险评级和监管评级比较研究》，《西部金融》2018年第9期，第46—49页。同时，央行于2016年还推出了存款保险风险评级，“主要对投保机构的公司治理、内部控制、资产质量、资本状况、流动性风险、市场风险、盈利能力、信息系统、金融生态环境9大模块进行评级。”⑤同上。2018年，央行把MPA整合到存款保险评级指标体系之中，后者升级为央行金融机构评级。⑥单建军：《银行监管评级宏观审慎评估与央行金融机构评级比较分析研究》，《黑龙江金融》2019年第5期，第23—27页。这里出现了三种评级体系，分别由两个不同的监管主体负责。三者的评级对象范围一致，均为我国境内依法设立的商业银行；同时部分评价指标重叠，如均涉及资本杠杆、资产质量、流动性风险状况。①尚晓、郑高强：《宏观审慎评估及监管评级对完善存款保险风险评级的启示》，《金融发展评论》2016年第4期，第136—141页。这容易导致监管资源的重叠，这也容易发生监管空白或监管职责推诿的情况。

为此，第一，可以从资本充足率、流动性、资产负债率和重大风险事件等角度入手，综合三个风险评价，在压力测试框架下建立问题银行预警模型。第二，建立完整的问题银行治理机制和流程体系，进一步划分人民银行、银保监会和地方政府在不同类别银行（股份制、城商行、民营等）风险处置中的职责。尤其是风险识别阶段的风险预警职责，应当是每个监管主体的义务，也是商业银行自己的义务，若延迟报告、匿而不报、故意瞒报都有可能构成玩忽职守或是滥用职权之违法行为，对于相关责任人要追求相应责任。

（二）提高风险识别标准与处置措施的对应性

风险识别标准与危机处置措施应具有对应性，要有的放矢，同时有所预见。在此分三个阶段来讨论。第一，识别是否为问题银行后，决定是否对该银行进行更密集的监管，决定是否采取早期纠正的标准是“是否还能正常经营”。即从识别进入处置阶段，风险标准为何。“从英美两国国际经验来看，其对金融机构风险的提示和警示是分情况、有层次的，如果机构在普通风险警示后整改仍无法达到预期，则可能触发正式的执法行动。”②吴炎芳：《中央银行风险警示的国际经验借鉴及启示》，《北方金融》2020年第8期，第95—97页。第二，在处置阶段，应当采取哪些措施。例如，根据美国《联邦存款保险公司改进法》的规定：资本充足率小于8%的银行不能进行资本分配及支付高级管理人员薪酬；对于资本充足率小于6%的银行，可以允许其以出售股权等方案进行增资，同时要限制其与关联企业的交易、资产扩张和贷款利率，可以开除高层人员、规定高级职员薪酬待遇等内容。而我国《存款保险条例》虽然规定了可以采取早期纠正措施和风险处置措施，却没有细化具体措施，也没有将措施选择与风险程度联系起来。第三，从处置到退出市场阶段，风险标准为何。“从各国法案来看，资产负债比低于2%是判断问题银行是否需要申请破产的主要标准之一。”③同上。而我国只有一个“商业银行不能支付到期债务”。

为此，要在遵循市场机制主导作用的基础上，第一，从风险评级延伸到风险衡量，对危机银行的风险变化动态保持关注，建立以风险为指标的处置制度。第二，丰富我国风险处置方式，向成本最小化方向过渡，最终建立市场化存款保险风险处置机制。例如增加限制分配红利和增设新机构等限制措施，赋予存款保险基金更多的信息获取权和现场检查权等。第三，应综合考虑风险、处置方式、银行类型和市场状况等各种因素并采用多种方式灵活处理危机。④邢天怡、尹俊伟：《美国商业银行破产处置经验及启示》，《西部金融》2020年第7期，第58—63页。

（三）完善风险识别的实体与程序规范

前两个部分强调的是实体法上的风险识别和处置的制度建设，这里要说明的是风险识别与处置的程序问题也值得关注。第一，从风险识别开始，银行监管评级为一年一评，这无法体现以风险为核心的监管原则，每年的评级体系的是上一年的风险，这难以实现对商业银行风险状况及时有效评估。MPA和央行金融机构评级为一季度一评，“但是央行金融机构现场评级原则上一年一次，除非出现问题才可以对其进行重新评级，”不过，根据流行性比例和核心负债依存度等监管指标的季度波动态势，按季度开展评级工作更有利于掌握金融机构真实情况。第二，从风险识别到风险处置，除了不能感知风险变化，还有一种是在处置时对风险状况完全置之不理，即托管人出于维护自身利益或其他原因，不断拖延银行处置和清算时间。“接管”和破产清算都不是正常的经营状态，出于经济效率和维护债权人利益之考量，银行危机的处置应该有期限限制，不能太长，也不能太短。我国商业银行法第六十七条规定接管期限可以延长，但“最长不得超过二年。”包商银行的接管就是满一年之后又延期一年的。当然，对于接管或处置期限还可以再细化，比如每个处置手段的用时都可以具体到天数。例如，“对于资本充足率小于8%的银行，需要在45日内制定并在60日内实施合理的‘资本恢复方案’”；对于资本严重不足的银行，“监管部门要在90天内任命银行的接管人”。第三，除了时间要件，程序法上的其他要件也值得注意，比如接管公告、破产申请程序、破产宣告等，通过程序法上的划分来明确不同阶段主体之权利义务，如处罚决定或资产交易决定属于行政行为，必须满足一定要式等，这些是在实体法之外容易被忽视的地方。

为此，风险识别与处置必须要在实体和程序上同时完善。第一，为风险识别和处置环节设置适宜的期限，比如，一季度一识别的日期应当安排在月中还是月末；采取引入战略投资者、设置过桥银行或者卖业务出售各自的期限，有的银行实在无法挽救，也不能一直等待买家，而应当继续进行下一环节处置，以此来保证“识别—处置—破产”之连贯性。第二，接管公告、破产清算或托管人的其他通知，都应当满足一定的要式，包括主体适当、内容适当、公布时间和地点适当，当然这里最需要强调的是程序之公开透明。风险处置可能涉及央行注资、存款保险基金和地方财政资金的利用，应当受到公众监督，以保证钱当其用，不存在中饱私囊或贪污腐败之行为。

五、结论

“银行突发事件往往具有瞬间性、非预期性和破坏性的特征，处理得好可能转危为安，处理不当则会演变成一场严重的银行危机。”①乔海曙、张贞乐：《银行危机的蝴蝶效应、负外部性及其防治》，《金融论坛》2006年第11期，第48—52页。在风险累积并形成危机之前，银行多少都存在一些内部或外部的问题、经济的或非经济的问题，给银行发展带来了很大的隐患，为后面银行危机的爆发埋下了伏笔。银行危机成因复杂，对银行危机的处置也是个复杂的难题，但也有迹可循。参考图1②参见周怡、马克：《基于国际经验的我国商业银行危机处置机制研究》，《管理现代化》2021年第1期，第108—112页。参见BCBS.SupervisoryGuidanceonDealingwithWeakBanks.June2014.http：//www.bis.org/publ/bcbs285.html，第5页。，BCBS的问题银行处置流程，银行危机处置显然不是一个节点的时期，而是一个过程性的概念。也因此，银行风险识别、衡量与判断也不是一时一刻之事。风险的大小决定了后续的危机处置，同时也影响着市场的退出；而采取风险识别之做法，有利于把控整体宏观风险，也有助于在制度和实践上对银行危机予以一般性的规范处置。

图1 BCBS问题银行处理流程

我国目前的商业银行危机处置似乎存在一个“不明地带”，即从“银行风险”到“银行危机”，再到“危机处置”，这其中涉及哪些监管部门、依据何种法律规范、采用了哪些处置措施，依据和原由如何均未有明文规定。就算从经济角度来说，现有的处置措施有遵循经济效率之理，但从法律的角度来说却并不必然有其正当性和合理性。三次银行危机的处置正好说明：不论是早期纠正措施，还是接管的启动都不是无缘无故的，而是依据风险的大小而来的。对风险的识别和处置涉及金融监管权之行使，涉及均未有明文规定对危机银行权益之肯认、对银行债权人权益之保护，以及对金融稳定的考量，因此，风险识别可以也应当作为经济上，也可以作为法律上的银行危机处置制度的核心逻辑。这个标准不仅适用银行危机处置的某个时期，还应当贯穿于银行危机形成、发现到处置三个时期。因此，有必要在《存款保险条例》或其他法律中明确上述规定，或是专门出台一部问题银行处理条例，方能建立起独立的有核心价值的银行危机处置制度机制。