自然资源统一管理背景下的海域分等定级体系探索

王思嘉，赵华甫，2

1.中国地质大学（北京）土地科学技术学院；2.国土资源部土地整治重点实验室

为进一步加强自然资源统一管理，实现可持续发展，国家设立了自然资源部，明确自然资源部要履行“组织开展自然资源分等定级价格评估”职能，科学评价和管理自然资源，全面掌握我国自然资源质量分布状况，促进自然资源保护与合理开发利用。

海域资源是国民经济和社会发展的重要保障，承担着农渔业、港口航运、矿产与能源、旅游休闲娱乐、军事等重要作用，对海洋强国建设和中华民族伟大复兴具有十分重要的意义[1]，完善海域有偿使用制度、开展海域的分等定级研究工作也受到了相关领域人士越来越多的重视。

2007年，财政部、国家海洋局联合发布《关于加强海域使用金征收管理的通知》（财综〔2007〕10号），以县级行政区为分等单元，将全国海域划分为6个海域等别，共223个分等单元。随着近年来我国海洋管理工作取得较大进展，海洋经济迅速发展，并且原有的分等定级成果存在行政区变更、邻近行政区跳等问题，已不能满足沿海地区经济发展的需要[2]，需要重新调整。

20世纪以来，有关海域分等定级的研究涵盖了许多方面，包括海域分等定级规程在特定海域分等定级工作的应用，如张静怡[2]、李阳[3]、蔡悦荫[4]等；海域分等定级结果在海域基准价评估中的应用，如王平[5]等；海域分等定级制度的探讨，如胥宁[6]、赵梦[7]等。但针对如今自然资源统一管理、国土空间规划、陆海统筹的新时期背景下的海域分等定级体系优化的探讨较少。

本文立足于新时期自然资源统一管理的内在要求，在分析海域资源特点、分析影响海域分等定级的因子以及系统对比我国各时期海域分等定级体系的基础上，总结现行海域分等定级体系可能优化的方向，以期为完善自然资源统一管理的理论体系及统筹谋划国土空间用地、用海布局提供参考。

一、自然资源统一管理对海域分等定级的新要求

自然资源部行使自然资源管理“两统一”职责，即统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，打破了原来条块分割、分类统治的局面。

新形势下，基于国土空间总体规划，实现自然资源统一管理，要保证全域全要素的综合管理，既要注重特定自然资源的规划，也要注重区域间、不同资源间的协调，既要注重对人民群众财产权益的保护，更要保证自然资源生态价值不降低、自然资源和生态环境的可持续发展[8]，这就对海域分等定级工作提出了新要求。

一是注重区域联动。“山水林田湖草”是一个生命共同体，海域与周围的其他自然资源也存在着相互联系、相互影响的关系，而海域的使用又与周边城市的发展息息相关。因此，在分等定级时不仅要注重海域本身条件的评价，还要注重毗邻海域的自然、经济、社会、生态要素的评价，制定合适的评价指标体系。

二是保证全域全要素评价。开展海域资源状况全面调查，充分掌握我国近海区、远海区以及各用途海域现状，对海域资源进行全域、全类海域的分等定级。

三是注重海域资源可持续发展。在考虑海域社会、经济因素的同时，更要注重海域的自然和生态价值，考虑不同功能的海域对海域生态环境的影响，以及海域生态条件对海域利用的影响，实现海域质量的可持续发展。

二、海域资源的特点

自然资源具有数量有限性、系统整体性、地域差异性、功能多样性、具有生产力等特点。其中，资源数量有限性体现在绝对有限和相对有限两方面，它在总供给上不以人的意志而发生改变，但随着技术、经济和权属性质的变化，在供给上存在相对有限性。海域与其他自然资源，如周围的气候资源、动植物资源、岛屿资源、陆地上的土地资源、水资源等相互影响和制约，密切相关，因此具有系统性特征。海域的地域差异性体现在受地球物理成因、所处纬度带、海陆相对位置差异的影响，在大气环流、水分循环、地质构造和地表形态等方面具有明显的地域差异特点[7]。海域具有明显的生产力，根据资源分布状况以及供需关系又具有多种多样的功能，如农渔业功能、交通运输功能、休闲娱乐功能、工矿通信功能等等。

海域作为自然资源的重要构成部分，有其特殊性，如空间连续性、景观多样性、政治特殊性等个性化特点。海域空间连续性即海域资源利用不存在没有明显的界线，必须协同利用和统筹管护[9]。海域的景观性即海域拥有特殊的景观价值与休闲娱乐价值。海域还具有鲜明的政治特殊性，我国海域辽阔，但受历史归属和现实利用问题的综合影响，我国南海等部分海域仍然存在主权归属、海域管辖、专属经济区划定和大陆架的开发利用等争议问题[10]。

三、海域分等定级影响因素

从海域资源的特点可以看出，影响海域资源分等定级的因素包括自然、社会、经济、生态、区位五个方面。

（一）自然因素

自然因素是影响海域质量的天然约束力，包括海域的水深、温度、盐度等自然状况，海域的环境质量，资源稀缺程度和生产力等状况，反映海域的资源禀赋和环境条件，直接影响海域的功能布局和使用方式。

自然因素通过影响海域的实物与环境功能，进而影响海域等级。海域的资源禀赋条件指海域内自然资源的数量、质量以及分布情况,环境条件是反映海域本身的自然物理性质与所在区域的环境状态因子的集合,包括海域的地质地貌条件、灾害条件以及环境质量条件等[11]。在其他条件相同的情况下,海域自然禀赋和环境条件越好,就越具有较优的实物与环境功能,海域的使用价值越高，海域等级也就越高。

（二）社会因素

社会因素对海域等级的影响比较复杂，作用的过程也比较长，是一种渗透性的影响[12]。社会因素包括人口、设施条件、政策背景等。一般在人口增加、城市化进程加快、基础设施完备、交通便利的地区,其海域需求也会比较高[11]，海域等级相应也会提高。海域使用制度、海洋功能区划、税收政策、海域出让方式等,也会影响海域利用和投资者的积极性,进而影响海域等级。

（三）经济因素

经济因素是影响海域等级的主要因素之一，包括区域经济发展水平和海洋经济发达程度。经济因素反映地区发展态势和海域市场的供求关系，区域经济发展水平和海洋经济发达程度越高，地区发展态势越好，海域市场越活跃，进而海域等级也就越高。

（四）生态因素

生态因素体现为海洋生物多样性情况，对于海域发展具有重要意义。海域生态条件越好，海洋中的生物多样性以及营养含量就越高，有利于农渔业发展，同时景观条件就越丰富，有利于旅游业发展。生态条件也是港口、工矿用海、城镇建设用海的制约因素。

（五）区位因素

区位条件的优劣对海域的等级划分有重要意义，区位条件好、对外交通便利指数高，便于海域间、海陆间资金、劳动力、原材料、能源、信息等要素的流动和交流，海域的可达性和增值性越能得到较快提升，且易于获得政策和公共服务的辐射带动[15]，区位因素主要影响的是小范围的定级。

四、我国各时期海域分等定级体系对比分析

相较于其他自然资源，我国的海域分等定级研究历史不长，政府发布的分等定级标准也不多，一共有两个规范性文件，分别是2014年发布的《海域分等定级》（GB/T30745-2014）（以下简称《分等定级》）与2020年发布的《自然资源分等定级通则》(TD/T1060-2021)（以下简称《通则》）。

（一）分等定级对象

《分等定级》中没有对海域作出明确界定，而《通则》在分等、定级的定义外还特别界定了海域的定义，即“中华人民共和国内水、领海的水面、水体、海床和底土。其中内水是指中华人民共和国领海基线向陆地一侧至海岸线的海域”。体现了海域资源的立体空间观念。

并且《通则》中的分等定级工作是在分区的基础上进行的，在我国传统地理生态类型分区基础上共划分为八个一级区，涉及到的海域分别有：温带、寒温带湿润区，暖温带湿润、半湿润区，亚热带湿润区三个区。

（二）分等定级工作部门

不同部门因视角不同，分等定级体系各异。《分等定级》时期，海域分等定级工作由海洋局执行，针对海域的分等定级体系更加详细。而《通则》时期，海域及其他自然资源的分等定级工作由自然资源部统一执行，需要区分管理层级的质量等级需要，分类分层构建体系。

（三）分等定级指标体系

通过《分等定级》与《通则》中海域分等定级指标体系的对比，可以得出以下结论（如图1、图2所示）：

图1 《通则》海域定级指标体系及逻辑

图2 《海域分等定级》定级指标体系及逻辑

（1）两者关于指标选择要求的侧重点不同。《通则》侧重于统筹考虑不同地区、功能海域的差异，对每个指标有因海制宜的“必选”与“备选”的要求。《分等定级》侧重于对指标权重的统一指导。

（2）《通则》更注重海域的自然与生态效益。从表1可看出，《通则》中海域分等因素比《分等定级》多了一个生态因素，且自然、生态因素大多为必选因素，而《分等定级》分等因素中自然因素的权重最低。

表1 《通则》与《分等定级》分等指标对比

（3）两者海域定级指标体系设置的逻辑不同。《通则》是基于海域资源的特点，先通过确定影响海域质量的全部因素、因子和指标，再使不同用途的海域根据自身特点“对号入座”，确定必选与备选指标。《分等定级》首先将海域分成了养殖用海、旅游用海、港口用海和填海区域，再分别为其制定相应的定级指标体系。

总的来说，两者的指标体系都不够完善，且用海分类不够全面。但《通则》中的海域分等定级指标体系更关注海域资源本身的特点，注重海域的自然、生态价值，且更加尊重不同地区海域和不同用途海域的差异性，更具有概括性和选择的弹性，因此更符合自然资源统一管理的要求，可以在《通则》的基础上进行海域分等定级体系的优化。

五、面向自然资源统一管理的海域分等定级体系优化方向

（一）进一步缩小海域分等行政单元

《通则》中的海域分等定级分区是按照我国传统地理生态类型分区进行划分的，为了与海域用途和地区国土空间总体规划更好地结合，可以在此基础上按照主体功能区划进一步缩小分等定级范围。根据《国务院关于印发全国海洋主体功能区规划的通知[国发〔2015〕42号]》，到2020年形成“一带九区多点”海洋开发格局，海域分等可基于现有格局，保证空间的连续性和行政管辖范围的完整性，以“九区”即辽东半岛海域、渤海湾海域、山东半岛海域、苏北海域、长江口及其两翼海域、海峡西部海域、珠江口及其两翼海域、北部湾海域、海南岛海域为基本分等单位，以省域为单元进行海域分等。

表2 分等单位范围界定

应根据各个主体功能区的资源、功能特点，对分等定级指标体系中的指标进行取舍，并在每个主体功能区组成专家小组，对分等定级指标赋予权重，形成个性化的“功能、资源、指标、等级”体系。

（二）实现全域覆盖

《通则》中的分区只是包括内陆或岛屿的省（区、市）、县（市、区、旗）管辖范围下的近海，没有包括远海区，对我国海域状况的分等定级范围不全面。

在如今自然资源统一管理的背景下，应进一步探测我国远海中的资源，对远海资源进行分等定级，促进远海资源合理开发，提高我国海域资源利用效益。

（三）进一步完善指标体系

在当今自然资源统一管理的要求下，《通则》中的海域分等定级指标体系相较于《分等定级》来说更能反映陆海统筹的规划要求、生态优先的可持续发展要求以及不同海域选择的差异性需求，但是根据海域资源的特点，其指标体系仍然有完善的空间。

（1）资源的稀缺性因子。岛屿是海域中的重要自然资源，具有生产、生活、观光旅游、驻军海防、船只能量补给、海属经济区等重要作用，我国共有七千多个岛屿，其中东海岛屿约占岛屿总数的60%，南海约占30%，黄、渤海约占10%。根据海域系统整体性的特点，岛屿的数量和质量影响着海域的利用和发展方向。在已有的研究中，有一些研究也把岛屿面积纳入了分等指标体系[3][14]。因此可以考虑将岛屿面积纳入分等指标体系。（2）区位条件因子。由于海域的政治特殊性和空间连续性，海域常常是各国之间争端发生的地方。虽然渤海、黄海、东海、南海是我国固有海域，但毗邻海域国界的开发行动毕竟会有一定安全风险和政治风险，对海域的使用产生一定制约。所以可以将距离海域国界距离指标纳入分等社会因素的区位条件因子中，而该指标主要影响的是远海的分等。（3）丰富不同用途海域的定级指标体系。不同用途的海域，其质量的影响因素与权重不同，应设置不同的指标体系和权重。《通则》中不同用途的定级指标体系个性不足，且完备程度有待提高。如《通则》中定级的自然因素包括水深、海水温度、海水盐度、流速、海洋沉积物质量指数、海水质量指数、海水景观指数，但对于游憩用海来说，这些指标不能完全反映影响游憩用海的自然因素，还应该包括地形地貌条件、海岸景观指数、适游天数[15]等等。应对不同用途的海域分开制定相应的指标体系，才能使得指标体系更能反映不同用途海域的差异性。

（四）增设混合用海、立体用海定级体系

随着近岸海洋资源日益稀缺和人类开发利用海洋水平的提高，集约用海、生态用海势在必行，混合用海、立体用海将成为海域使用的趋势[16]。虽然《通则》中给出的海域定义体现了一定的立体空间观念，但仅限于海平面及以下，没有包括海面上的空间资源。《通则》中将用海类型分成了渔业用海、工矿通信用海、交通运输用海、游憩用海和其他用海，没有考虑到混合用海的情况，如海洋牧场往往具有渔业增养殖、旅游娱乐、科研教学等多种用途，风光渔互补则是渔业养殖用海与电力工业用海的混合使用[17]的情况。

在自然资源统一管理以及提高海域资源利用总体效益的要求下，海域分等定级工作需要将混合用海以及海面上、海面、海面下的立体海域资源考虑在内，需要因海制宜，根据指标分值进行分析，合理配置、组合混合用海功能以及海域立体空间的利用，并划分相应等级。