我国突发公共卫生事件风险规制的反思与改进

2021-08-27万红慧黎桦

武汉理工大学学报(社会科学版) 2021年3期

万红慧黎桦

摘要：通过成功应对与有效控制2003年非典、COVID-2019重大疫情，我国积累了一系列与突发公共卫生事件风险规制有关的制度经验，但同时也暴露了我们在相关制度上存在的一些缺憾以及社会治理困境。在防疫控疫常态化、长期化的背景下，有必要总结和反思我国突发公共卫生事件风险规制的现状、缺陷，并在此基础上设计体系化法律制度改进机制，提高我国的突发事件应对能力和公共卫生治理能力。从规制模式角度看，重后果控制而轻风险预防;从规制运作角度看，重实体手段而轻数字机制;从规制内容角度看，重核心控制而轻配套应对。未来应当从如下方面予以改进：一是要建立起突发公共卫生事件风险监测、评估、跟踪控制、系统化解的全过程机制;二是要重视数字经济的发展，通过大数据、人工智能实现综合智慧风险治理;三是要建立健全配套法律机制，通过系统重要性商品调度、監管和供应制度的设计，综合促进突发公共卫生事件的有效规制。

关键词：突发事件;公共卫生;风险规制;突发事件应对法;公共卫生法

中图分类号： R181.8;D922.16 文献标识码： A DOI： 10.3963/j.issn.1671-6477.2021.03.006

进入21世纪以来，我国先后成功应对了非典、新冠两次重要疫情，积累了丰富的与突发公共卫生事件风险规制有关的制度经验，同时也暴露出部分制度不足与社会治理困境。应对疫情全球蔓延应对防疫控疫常态化、长期化。总结与反思我国突发公共卫生事件风险规制的现状、缺陷，并以此为基础完善相关法律制度，提高我国对突发事件的应对能力和公共卫生治理能力就显得十分必要。

一、突发公共卫生事件风险规制的基本界定与法律形式

科技不断进步，风险应对与规制已经成为政府职能的重要组成部分。为有效应对社会风险，相应的公共规制部门必须有较高的权威、行政级别和专业化的知识结构，并与其他规制机构之间有较强的协调、沟通能力[1]。整体而言，依据规制对象的不同，风险规制可简要划分为两类：一是常态化的风险规制，即对社会常规性、规律性发生的风险进行规制的制度与机制，如社会保障和福利体系的构建、公共场所安全秩序的维护等等。此类风险规制面对的是一些较稳定的社会风险问题，对长效化、常态化法律制度构建的需求较高。二是突发紧急风险的规制，即针对突如其来的社会风险问题，如经济危机、自然灾害、传染性疾病疫情等，此类风险规制往往缺少预先的理性安排，需要以被动式的“兵来将挡水来土掩”的方式应对，因此更加考验一个国家的法律制度应变能力和公共治理智慧[2]。

对突发公共卫生事件的风险规制属于上述第二类风险规制形态。进入21世纪以来，我国先后于2003年非典疫情期间和2020年新冠疫情期间进行了大规模的突发公共卫生事件风险规制实践，积累了丰富的制度经验，同时也暴露出不少社会治理短板。尤其是2020年新冠疫情全球蔓延，其爆发范围之广、持续时间之久、社会影响之长远，堪称空前，如何精准地应对由此产生的社会、经济、政治等各个领域的风险问题，考验着公共治理智慧和国家法治体系。

从法律渊源上来看，我国突发公共卫生事件法律规制的主要法律依据有三：其一为《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《突发事件应对法》），本法堪称我国面对突发事件风险规制法治问题的“基本法”[3];其二为我国的公共卫生法律制度体系，包括但不限于《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》《中华人民共和国传染病防治法》《中华人民共和国药品管理法》《突发公共卫生事件应急条例》等医疗卫生领域的法律法规[4];其三是在突发公共卫生事件风险规制过程中有可能涉及的法律法规，如在购买、消费、使用口罩、消毒水等防疫药品过程中，可能适用《中华人民共和国消费者权益保护法》相关规定，在疫情期间对药品、农产品的价格监管过程中，可能适用《中华人民共和国价格法》（以下简称《价格法》）相关规定。上述三类法律制度相互保障、有机配套，形成了当下的突发公共卫生事件风险规制法律制度体系。

二、我国突发公共卫生事件风险规制的缺憾与反思

针对突发事件的风险规制机制涉及规制模式、规制运作、规制内容三个方面，分别对应公共规制的目的定位（为何规制风险）、运作机制（如何规制风险）以及对象和内容（规制哪些风险），针对突发公共卫生事件的风险规制亦不例外。结合我国近年来的制度运作实践，尤其是疫情全球突发以来我国风险规制的现实状况，有必要反思。

（一）风险规制之模式缺憾：重后果控制，轻风险预防

风险规制本质上仍是国家行政权力运作过程的一部分。整体而言，当代行政权力依照运作目的的不同，可以简要分为两个方面：其一为常规化行政职权，如治安管理、行政审批、经济调节、社会服务、国防外交等;其二则为异质化行政职权，主要用来应对各类突发状况的风险规制，如突发自然灾害、公共卫生事件、战争，等等。在行政法治建设过程中，行政权的运作程序、规范逻辑、司法审查等问题，主要依照社会对常规化行政职权的需求而展开，主要依赖的逻辑便是以“后果控制”为主要模式的行政权运作机制。亦即，依据社会事件可能产生的后果而预估和设计行政职权的运作方式，这一思维范式符合行政职权重视集体利益和公共利益的思维倾向。但是，与常规化行政职权相比，异质化的行政职权处理的问题通常具有较高的不确定性，且欠缺可资借鉴的一整套权力运行程序和规制方案。在处理相应社会问题时，行政权的运作极容易陷入与常规化行政职权相类似的“后果控制”模式当中，进而发生目标偏离。对待突发公共卫生事件问题的规制即存在类似问题。也就是说，风险规制呈现出以事后介入为特征的被动模式，围绕卫生与健康损害展开救济，围绕已然发生的损害进行介入管控，而欠缺溯源式、预防式的风险规制逻辑，“后果控制”有余而“风险预防”不足[5]。

在以“后果控制”为主要目的定位的风险规制模式下，针对突发公共卫生事件的风险规制呈现出一种“干预慢、行动急”的矛盾范式。一方面，由于对突发公共卫生事件预警、预防机制的不健全，在面对突发事件时，第一时间的及时、迅捷、有力干预行动着手不理想，使风险应对机制难以在最早期发挥更好的作用，导致风险怠延和扩散;另一方面，待公共卫生事件延伸、扩散后，少数地方又基于迅速“止损”的应急式考虑，急于实施过于“一刀切”的严苛规制手段，使得一些公共规制手段超出了应对风险的必要限度，超出了突发公共卫生事件应对权的合法性边界[6]，也违背了国家干预手段与失灵程度相适应原则的基本要求[7]。

（二）风险规制之运作缺憾：重实体手段，轻数字机制

进入21世纪以来，互联网、大数据、人工智能等数字经济技术的发展，当代社会经济深度变迁。数字经济不但改变了市场交易模式、生活方式乃至社会运转机制，而且更是对社会治理及其立法产生了深刻的影响，使得社会各领域的法律法规面临“二次革命”[8]。由于大数据算法在追踪传染源、消除防控疫信息不对称方面的重要作用，数字经济各项工具的运用推进了精准防疫工作的开展[9]。

应该说在疫情中后期，各类数字经济机制的成熟运用成功地促进了防疫控疫活动的有效开展，尤其是依托于“健康码”而展开的迁徙大数据追踪技术的开发及其成熟，其对于突发公共卫生事件风险规制的作用是巨大的[10]。然而，疫情全球蔓延的初期，我们的公共规制并未第一时间意识到数字经济机制的作用，其原因在于我国的《突发事件应对法》制定时期数字经济还不发达，因而无法为防疫控疫实践提供直接的法律指引。在疫情防控早期，不论是防疫抗疫物资的分发使用，还是传染源迁徙过程的追踪，都主要依托于传统工业经济背景下的若干实体、人力手段，由此造成防疫抗疫效率的一定程度上的不足。

相较于数字经济机制，实体经济支配下的突发公共卫生事件应对手段存在信息不对称、反应不及时、效率不充足、后果不稳定等固有缺憾。事实上，中国已经作为全球数字经济发展的龙头国家，其对互联网、大数据、人工智能等相应技术的运用较为娴熟，也积淀了一定的技术基础和运作经验，但是针对突发公共卫生事件，未能大范围在第一时间调动起相应技术，服务于风险规制，基于传统工业经济、实体经济而衍生开来的资源调度方式、风险应对方式，依然在很大程度上支配了我们的风险规制思维，甚至已经成为一种被盲从的惯性，很大程度上影响了风险规制能力的进一步提高。

（三）风险规制之内容缺憾：重核心控制，轻配套应对

突发公共卫生事件的风险规制是一套系统性工程，它是一系列法律制度及其规制对象的综合体。在核心问题上，突发公共卫生事件的主要规制对象是公共卫生事件本身，即如何通过精准的制度设计及其运作，使疫情或其他公共卫生事件的风险降到最低，最大程度地维护社会整体的人身与财产安全，维持社会稳定和经济健康发展。除了核心问题以外，突发公共卫生事件的风险规制其实还包含一系列可能被忽视的配套性安排，这些问题一方面有助于核心问题风险规制的解决，另一方面也可能具有自身独立的风险规制价值。比如，如何回应突发公共卫生事件发生时的舆情危机，在此过程中甄别虚假信息、稳定社会公众预期、防范群体性事件;再比如，在应对公共卫生事件的同时，如何确保防疫控疫物品、社会必要物资、基础农产品等关系国计民生的商品的保供稳价[11]。这一系列配套的制度应对虽不属于突发公共卫生事件风险规制的核心问题，但也与其密切相关，与防疫抗疫本身起到相互促进、相互保障的功能。

从我国突发公共卫生事件风险規制的现实状况来看，我国突出存在着“重核心控制，轻配套应对”的问题。亦即，针对疫情控制这一核心议题本身，我国风险规制机制的运作整体上来说是全面、精准、及时的;但是，在涉及与防疫控疫间接相关的其他配套应对问题时，如舆情应对、谣言甄别、物资保障、物价稳定等等，则不同层面存在一定的不足。现代社会呈现出纵深发展的特征，当突发事件来临时，若干社会性议题经常呈现出“牵一发而动全身”的特征，此时，风险的应对和规制除了应当调动充分、全面、及时的干预手段之外，亦应当注重配套性、系统性问题的综合应对[12]。因此，我国现实运作的风险规制能力依然有提升空间。疫情早期的物价是这方面缺憾的典型体现：早在非典疫情时期，我国与防疫有关的商品即出现了短期内十余倍价格上涨的现象，甚至还出现了断供[13]。而在新冠疫情全球蔓延的早期，口罩的保供稳价问题也一度出现了与之相类似的景象：起初是口罩价格飙升，在开展相应价格执法活动后，又一度因为执法过严打击了供应端的积极性，又再度出现了口罩断供的局面[14]。一段时间后，口罩的保供稳价问题才慢慢恢复稳定。作为重要的防疫控疫物资，口罩的治理本身即属于突发公共卫生事件风险规制中的重要一环，如果忽视了口罩风险问题本身，草率地“头痛医头脚痛医脚”式地处理突发公共卫生事件风险规制，也无法真正精准地解决相应的社会问题。

三、我国突发公共卫生事件风险规制的未来改进

制度通常是在其运行实践中不断改进和完善的。作为典型性事件从非典爆发到新冠疫情，我国在突发公共卫生事件的应对实践中不断积累经验并总结教训，进而提升风险规制能力。针对上文在规制模式、规制运作和规制内容等层面暴露出的缺憾，未来，我国突发公共卫生事件的风险规制能力需要同时通过如下三个方面予以系统性改进。

（一）突发公共卫生事件风险全过程控制机制的建立与健全

辩证唯物主义认为，突发公共卫生事件的发生是偶然性与必然性综合作用的结果。从短期和局部角度来看，高传染性疫情的发生具备一定的不确定性，难以完全精准预测和控制，这是由人认识能力的局限性所决定的;但从长期和整体角度来看，即便是偶发性的疫情，也通常能折射一个国家或社会在疫情防控、风险规制等方面的缺陷，这是物质的客观性所决定的。美国在新冠疫情过程中所暴露出的系统性、结构性社会问题，即是这方面的典型体现[15]。因此，突发公共卫生事件的风险规制应当是集事前预防、事中跟踪与事后控制于一体的：既应当针对社会公共卫生的现实状况建立健全事前的风险监测机制，提高风险预防能力;又应当针对已然发生的社会公共卫生事件建立起事中评估和跟踪控制机制，提高过程控制能力;更应当具备偶发性社会公共卫生风险的系统性化解机制，提高应对能力。故而，一个健全的突发公共卫生事件风险规制模式，应当是集风险监测、评估、跟踪控制、系统化解于一身的全方位、无死角、整体性、系统性的全过程规制机制。

建立健全的突发公共卫生事件风险全过程控制机制，应当同时处理好如下两对关系：

一是要在突发公共卫生事件风险规制过程中，正确处理好中央与地方的关系。中央和地方是应对突发公共卫生事件的两级主体，二者应共同发挥作用，并处理好彼此间的关系;应当打破在实践中仅由中央集中统一规制风险的做法，而充分调动地方的政策积极性和应变能力，实现中央与地方的分工合作[16]。首先，在突发公共卫生事件风险监测、评估和跟踪过程中，地方政府作为与风险更为接近的主体，理应发挥第一手作用，并将结果实时向上级和中央政府准确报告，此时法律制度设计的终点是，要确保从地方向中央信息传达通道与机制的顺畅、低成本和无阻碍，应充分鼓励疫情发生后“吹哨人”的预警行为。其次，在突发公共卫生事件全过程应对和系统性化解过程中，则要确保中央对地方的充分支持和资源的充分调动。在必要时，中央要发挥起充分的协调作用，既要在突发公共卫生事件应对过程中确保中央对地方的倾斜性支持，又要确保地方与地方之间的充分调节和支持。在这方面，武汉“封城”期间的我国已经形成了充分的治理经验，有必要将其保留下来，成为日后应对类似风险时的有效常规做法。

二是要在突发公共卫生事件风险规制过程中，正确处理好政府与市场的关系。社会治理是一项系统性工程，在风险规制过程中，需要同时调动政府与市场的关系，并将二者的功能予以有机结合。一方面，在风险发生时，负有公共责任的政府干预是第一位的责任;但另一方面，有效的市场机制也能为风险的应对和解决发挥重要作用。政府干预可能存在信息不对称以及手段不及时等方面的问题，此时，在诸如重要防疫物资的保供稳价、人力运力资源的充分调度等方面，市场自发的救助力量很多时候能发挥出政府单方干预难以焕发出的力量和生机，这已经在我国的防疫抗疫活动中得到了充分的显现。事实上，即使是在发挥政府自身的风险规制作用时，也有必要尊重市场规律，以更加符合市场要求的干预方式予以运作。比如，在对口罩价格进行干预时，不应过分“一刀切”，要充分尊重市场价格规律，通过在适度范围内允许合理涨价的形式，可以激励市场主体提高口罩的供应量，这比单方面完全禁止口罩涨价更能解决其保供稳价的问题。再比如，在疫情取得阶段性胜利的复工复产期间，行政机关可以通过进一步简化手续办理、“不见面”办理、“一站式”办理等形式，降低企业的复工复产成本，促进经济复苏。诸如此类的例子，都是政府以尊重市场经济规律的形式应对风险的体现。

（二）数字经济智慧治理手段的有效导入和综合运用

互联网和数字经济的发展深刻地改变了我们的生活方式，也促使社会治理手段的多样化、精准化和系统化。本次新冠疫情防控的风险规制过程即表明，通过系统性导入和综合运用数字手段的形式开展防疫控疫活动，能综合提升突发公共卫生事件应对能力。未来，应当稳步推进建立起全面、深入的数字经济智慧治理手段，助力突发公共卫生事件风险规制，这包括但不限于如下三个方面：

一是导入多样化信息疏通机制和舆情处理机制，激励突发公共卫生事件的信息传导，消弭信息不对称。互联网和自媒体的深度发展扩展了我们的言论表达渠道，這有利于打破信息垄断，为突发公共卫生事件的预警和识别提供了更充分的信息环境。但是，互联网环境下的信息和舆论也存在“泥沙俱下”的问题，亦即，这当中存在难以甄别的谣言，可能会影响有效信息的传导。在非典和新冠疫情全球蔓延早期，均曾发生过由于虚假信息蔓延而损害精准风险规制的现象。因此，借助数字经济智慧治理手段助力突发公共卫生事件风险规制，其前提必须是强化互联网虚假信息的识别与治理，由此可以通过强化互联网社交平台企业主体责任的角度予以改进和完善。

二是导入精准化疫情传导、迁徙和扩散追踪机制，有效控制突发公共卫生事件风险的扩散。利用此次疫情期间建立和使用“健康码”机制的有效经验，通过微信、支付宝或其他政府与企业共建平台的形式，对疫情传染源的产生、迁徙和扩散建立起更加精准和完善的全过程追踪机制，确保突发公共卫生事件风险的规制有迹可循、精准治理。

三是导入智能化防疫抗疫物资分发和运力人力调配机制，通过大数据提升突发公共卫生事件治理能力。近年来，伴随着“互联网+”经济业态的发展，数字经济已经与线下实体经济实现深度融合，发达的电子商务、物流、快递系统提升了交易效率，此类整套操作模式应用于突发公共卫生事件期间的重要物资分发、交通运力调配、人力资源配置等，进而提升突发公共卫生事件治理能力。

（三）系统重要性商品保供稳价法律制度的精准设计

上文已述，突发公共卫生事件风险规制既要求解决对核心风险问题的控制，又要配套解决与之相关的系列关联性问题，包括但不限于舆情应对、谣言甄别、物资保障、物价稳定等等。其中最为重要的便是系统重要性商品保供稳价法律制度的精准设计问题。当突发公共卫生事件来临时，不论是基于控制传染病扩散的考虑，还是基于调度资源应对核心危机的考虑，一系列在全社会具有系统重要性的商品均面临供求紧张问题。如果欠缺精准调度与法制应对，将有可能出现物价飙升、供应不足等问题，进而影响危机应对能力。关键性物资的储备、调度与使用，能为灾难性的风险规制提供充分的物资支持[17]。概而言之，一个健全的系统重要性商品保供稳价法律制度，应当针对如下三类重要商品物资设置保供稳价机制。

其一为民生性防疫抗疫物资，如消毒水、口罩及其原材料物资。此类物资面向一般社会公众进行供应，在物资充足的前提下，公众日常佩戴口罩、使用消毒水可以有效地减缓疫情传导，促进防疫抗疫。针对此类物资，法律制度的设计和实施应做到：一方面要开展精准审慎的价格执法，防止不法经营商利用疫情囤积居奇、哄抬物价，促进价格稳定;另一方面则要发挥政府干预整体对物资的调度和分配作用，通过约谈大型企业、开展政府采购等形式，保障民生性防疫抗疫物资的持续供应。

其二为非民生性防疫抗疫物资，如呼吸机、防护服、医疗床位。此类物资面向以各级医院为主体的防疫抗疫专门机构为主。在突发公共卫生事件发生时，此类专业防疫抗疫物资可能面临供应紧缺。由于此类物资并不面向一般民生，在设计和实施保供稳价法律制度时，可以直接以现有医疗体系的科层式结构为基础，根据疫情程度、防疫需求等情况实现统一调度、统一政府采购。

其三为维持社会正常运转的必须物资，如基础农产品、重要食品、电力、互联网、交通运力资源等。这些物资并不直接以防疫抗疫为目标，但与社会正常运转密切相关，在灾难来临时，可能会由于社会恐慌或资源挤兑而发生供应不足、物价飙升等情况。尤其是基础农产品，其流通、采购程序事关整体社会经济秩序[18]。针对这些物资，应当以强化实施我国《价格法》为基础，通过有效的价格市场监管措施，价格总水平宏观调控措施，重要物资储备、调度、投放措施等，确保社会在紧急时期若干系统重要性物资的保供稳价。

四、结语

当代社会经济高质量发展，政府面临的公共治理问题日趋纷繁复杂，面对突如其来的紧急事件，如何审时度势地通过精准地公共规制应对社会风险，打破风险产生、传导、扩散、复发的“恶性循环”，这是一项考验每个国家的重要议题[19]。与其他突发事件相比，突发公共卫生事件更是由于其明显的风险传导性、事件应急性和危害后果的不确定性，成为风险规制中的攻坚性课题。本文结合我国应对新冠疫情取得伟大成绩的现实背景，通过系统性分析我国突发公共卫生事件风险规制的基本状况、存在的问题及其缺陷反思，为我国突发公共卫生事件风险规制的未来改进设计了系统性改进方案。本文认为，不论是突发事件应对能力还是公共卫生事件风险规制能力的提升，都必须致力于如下三个法律制度的综合配套设计：一是要建立起突发公共卫生事件风险监测、评估、跟踪控制、系统化解的全过程机制;二是要重视数字经济的发展，通过大数据、人工智能实现综合智慧风险治理;三是要建立健全配套法律机制，通过系统重要性商品调度、监管和供应制度的设计，综合促进突发公共卫生事件的有效規制。希望本文提出的对策建议对我国顶层制度设计者带来些许启迪，进而为进一步提升我国的风险应对能力和公共卫生事件处置效果带来助益。

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