县级政府过度举债真相

许然

还未到年关，河南省信阳市商城县的10个乡镇政府，因为被登报催债而紧张起来。

7月9日当天，信阳市商城县城市建设投资发展有限公司（以下简称“商城县城投公司”）在《信阳晚报》上发布了一则催收公告，上面列出了伏山乡、长竹园乡、原武桥乡等10个欠债的乡镇政府。最大的一笔欠债数额是58万余元，最少的一笔是2254元。

除了10个乡镇政府，被催债的还包括10个乡镇的财政所，4个乡镇的派出所及个别企业。催债公告显示，2018年中国农业银行信阳支行依法把上述债权转让给了该公司。

公开资料显示，商城县城投公司是商城县财政局下属企业——商城县金财发展投资运营集团有限公司的全资子公司。对于发布这一公告，该公司称，自己也是无奈之举，“乡镇政府所欠的债务时间较长，最长的有几十年了。催收公告刊发前，我们曾多次催收无果。”

盲目举债的冲动与被动

“基层债务压力大是一个普遍现象，存在几十年前的债务比较常见。”西南某地乡镇财政所所长王云川告诉记者。梳理各地举债事由，记者发现，通过举债来发展基础设施、搞民生建设，是地方政府的惯用方式。

“通过举债来加快发展，并不是一件坏事。”在财经专家贾康看来，在大多数市场经济国家，地方政府举债很普遍。

“没有钱怎么办？借！”珠海市委原书记梁广大回忆，1983年他刚到珠海时，中央分3年给了2700万元特区开办费，特别缺乏资金。于是他带着5家银行的行长去北京求助，找银行借了两个多亿。

从1983年到1998年，在梁广大主政珠海期间，大搞基础设施建设，举债投资了珠海国际机场、伶仃洋大桥等大项目，为此后珠海经济的腾飞奠定了基础。在梁广大离任时，这些企业、基础设施以及政府资源，审计评定的价值为2000多亿元。

不过，有的地方大規模盲目举债，在给地方带来短暂发展的同时，也给地方财政增加了沉重包袱。

“小县也可以大作为，穷县也可以快发展。”湖南省汝城县的基础设施建设曾得到时任市级领导的夸赞。当时，尚是国家级贫困县的汝城县，花了4800万元修广场，6株银杏树就花了285万元，8根图腾石柱花了120万元。

2018年，汝城县大规模举债修建大批“形象工程”被曝光，该县相关负责人回应，“我们的规划有些超前，政绩观有偏差，但城市面貌越落后，越没有人投资。”截至2018年10月，汝城债务总额约为95亿元。由于这一负债率达到151%，高居湖南各县之首，2018年湖南省将该县政府性债务风险预警为红色警告地区，进行重点监控。

贵州省黔南州独山县则存在更大规模的盲目举债。为完善基建，独山县委原书记潘志立自2010年上任后，盲目融资举债近400亿元，导致地方债务风险突出，大量工程烂尾。特别是斥资两亿元修建的“天下第一水司楼”，早已沦为烂尾楼。

在相关专家看来，独山县的债务问题在有的地方也存在。为偿还债务，一些地方政府寄希望于卖地还账，高价出让土地，助推了房价上扬。最终，为此买单的仍是民众。

湖南省汝城县举债修建的爱莲广场。

一些地方举债促发展的背后，往往是在打“举债出政绩”的“小算盘”。西南某地一名县处级干部表示，在一些干部眼中，对政绩的考核主要在于GDP增速以及各类工程建设项目。北京大学廉政建设研究中心副主任庄德水向记者分析，一旦辖区内的经济快速增长，会给当地政府和官员带来多重收益：更多的财政收入，更高的晋升概率，以及更多的寻租空间。

事实上，地方政府举债也不是完全为了政绩，有时候也是种无奈之举。在一些专家看来，地方政府在民生保障项目、公共投资项目甚至国有企业的发展等多方面，都肩负着一定的政治责任。这导致很多地方政府的财政收支经常出现不平衡，入不敷出。

另外，地方政府举债，也与一些金融机构的推波助澜有关。财政部曾在一份报告中提到，由于政府背景项目融资规模大，利率弹性小，容易快速提升单位经营业绩和个人绩效奖励，一些金融机构对这类项目趋之若鹜，放松风险管控要求，大量违规提供融资。甚至有一些中央企业向金融机构融资后，通过合同约定由地方政府回购或保证最低收益等方式，参与地方政府项目建设，助推地方政府变相举债。

地方债的“隐身衣”

对于地方政府来说，“地方债”既是地方发展的关键词，也是敏感词，地方债的过度膨胀可能引发系统性金融风险。

中央曾明确提出，严控地方政府债务增量，终身问责、倒查责任。一些地方为了控制债务增量，不惜违法违规举债或变相举债，给地方债穿了件“隐身衣”。

这些违规举债行为有多种表现，其中之一就是以公益性资产作为抵押物向地方平台借款。记者了解到，近年来地方政府借医院、自来水厂融资的方式较为常见。

去年12月，广西钦州市财政局披露了下辖灵山县违规举债问题。2017年12月至2019年4月期间，灵山县通过自来水厂、公立医院等企事业单位以公益性资产融资租赁方式违规举债，用于市政基础设施建设。

向地方国企违规借款是另一种常见的违规举债方式。据相关通报，2017年8月至2018年3月，延安市新区管理委员会从该区投资开发建设有限公司等单位借款11.18亿元，统筹用于延安新区基础设施建设、道路工程等支出，截至2018年5月，形成政府隐性债务11.18亿元。

有的地方以政府购买服务为名，形成隐性债务。根据审计署2018年通报的案例，在由银川市西夏区打造的总投资近25亿元的特色小镇项目中，通过违规举债获得的资金就高达19.65亿元。原来，该区与项目承建企业签署了政府购买服务协议，并承诺将19.65亿元购买服务价款纳入银川市财政预算，形成政府隐性债务。

另外，有的地方瞄准金融扶贫政策，将非贫困村的美丽乡村建设项目包装为贫困村提升项目，伪造“十三五”扶贫攻坚规划项目的证明，向金融机构获得贷款。甚至有地方以失地农民名义向金融机构贷款，用于缴纳应由政府支付的拆迁安置社保费用，并承诺贷款本息由政府纳入财政预算，形成政府隐性债务。

据专业人士分析，当地政府的这些举债行为违反了《预算法》中“发行地方政府债券是地方政府唯一合法举债方式”的规定。

但地方政府发行债券筹集资金的总额面临着《预算法》的制约。地方政府如果想在短期内快速实现经济增长，对隐性债务的依赖就会不断增加，违规举债或变相举债的行为也就不难理解了。

举债容易，化债难

由于偿债能力有限，一些地方政府只能通过举借新债偿还旧债，或者加大土地出让力度，抑或采用债务延期或重整的方式，化解债务风险。

不过，这也容易将地方经济拖入“越没钱越举债，越举债越欠债，越欠债越没钱”的恶性循环。

就在前几年，因为拖欠数亿元款项，宁夏永宁县政府被曝光。拖欠这笔款項的起因是，该县在2015年初实施了“道路畅通工程”。这一工程在该年底顺利完工后，工程承建方却开始了讨债之路。

经审计，该项目款项最终确定为6.15亿元。直到2018年，承建方只收到了该县政府支付的2.24亿元左右，还有3.91亿元没有拿到。

随着时任主要领导的更替，还钱成了件难事。对于欠债，该县县委办公室主任张乐说，“这事是时任钱书记、李县长在的时候搞的，当时说白了就没考虑钱的事”。

贵州省黔南州独山县“天下第一水司楼”，如今已成烂尾楼。

因被债主催债或起诉，一些地方政府甚至被称为“老赖政府”。2017年，因拖欠相关建筑公司工程款，拒不履行已生效判决，江西奉新县政府被法院纳入失信执行人名单。

“举债容易，化债难。”庄德水认为，以上种种行为不仅破坏了基层政府形象，也易引发社会不稳定事件。

为规范地方政府举债行为，2017年7月召开的第五次全国金融工作会议提出，各级地方党委和政府要树立正确政绩观，严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任。

实质性的问责是从2017年开始。当时，重庆市黔江区财政局违法违规举债担保了3个项目，涉及总金额2.75亿元。对此事负有直接责任的财政局局长卢某被撤职，这件事开了违规举债问责的先河。此后财政部又陆续公布了多份问责处置结果，涉及山东、河南、湖北等10余个省份。去年6月，财政部长刘昆在全国财政厅（局）长座谈会上再次强调，对不重视风险、继续违法违规新增隐性债务的地方，要严肃查处问责。

值得注意的是，目前对于责任人的问责多停留在诫勉、警告、通报批评，鲜有行政撤职、行政降级的处分。

“当前对于违规举债行为的问责有些‘高举轻落。”在庄德水看来，对相关责任人要打准板子，通过更加严厉的问责，比如降级、撤职等方式，来使地方官员树立正确的政绩观。其次还需要强化对金融体系的监管，避免一些金融资源过度流向地方政府甚至为其违规举债进行担保，甚至背书。

截至7月12日下午，据商城县城投公司相关人员透露，在催收公告刊发后，已有个别乡镇政府主动了解情况，但还没有一家单位主动还债。