基于“双评价”的国土空间格局研究——以新宁县为例

杨凤姣，冯兆华，王春晓，韩 雪，贺 微，曾超群

（湖南省第二测绘院，湖南 长沙410000）

城镇空间建设用地开发是土地利用最重要内容之一，关乎当地经济、生活、生产、粮食安全及生态保护，对建设开发形成“倒逼”模式。新时代工业化和城市化进程对城乡建设用地的开发和利用提出新要求，如何通过资源环境承载力与开发建设适宜性评价分析国土空间格局，并进一步支撑和应用于国土空间规划体系，已成为重大研究问题之一［1］。本文以新宁县为例，从资源环境承载力与开发建设适宜性评价入手，分析县域国土空间格局，测算可承载国土空间开发潜力，识别区域建设用地扩张的限制性因素，探索途径以破解发展瓶颈。

1 基本概况

新宁县下辖16个乡镇，常住人口59.16万，土地总面积275 612.47 hm2。位于湖南省西南部夫夷水上游，东经110°28′～111°18′，北纬26°155′～26°55′，东连东安县，西接城步苗族自治县、武冈市，南邻广西全州、资源两县，北枕武冈市、邵阳县。地貌西南、东南山高岭峻，中部地势低平，西北山丘遍布，东北谷口敞开，侵蚀、堆积地貌发育；土壤质地主要为砂壤、粉砂壤、黏壤，黏壤占比一半以上；地灾高易发区分布于安山乡、黄龙镇、万塘乡；水资源空间分布不均，一渡水镇、丰田乡局部区域可利用水资源短缺；全域主要生态功能为水源涵养和生物多样性维护功能。本文通过单要素评价和集成评价作资源环境承载能力评价分析，通过集成矩阵和GIS空间叠置分析经修正校核后得出建设开发适宜性。评价对象为新宁县全域，以2000国家大地坐标系为数学基础，评价单元优先采用矢量，部分采用20 m×20 m栅格。

2 资源环境承载力与建设开发适宜性评价

2.1 资源环境承载力评价

通过GIS空间分析和评价赋值得出生态保护等级、建设功能指向的承载等级（表1）。

表1 基于资源环境承载能力评价的生态保护等级和建设功能指向的承载等级

整体来看，新宁县生态保护等级总体较高，呈现以自然保护地为核心的保护圈。建设功能指向的承载等级总体偏低，呈现以地形地势和生态环境为主要影响因子的两极分化趋势，承载等级Ⅲ级以上占比仅44.13%，Ⅴ级区域少。承载等级为Ⅴ、Ⅳ级，主要分布在中心城区周边，集中于金石镇、水庙镇、高桥镇、安山乡、清江桥乡、马头桥镇、丰田乡。

新宁县生态本底条件虽好，但建设功能指向承载力较低，可容纳的建设开发规模整体不高，国土空间对建设开发支撑力弱，建设开发布局待优化。建设规划要因地制宜，承载力较高区域，可适当优化布局，节约集约开发建设；承载力过低区域，建设开发潜力低，不宜大规模开发，保护为主。

综上，新宁县未来亟需深化产业转型升级进程，并创新节能减排技术，最大限度内涵挖潜，切实提高新型清洁能源利用率，寻求新型产业发展路径，进而提升生态环境对建设用地增长的承载能力。

2.2 国土空间开发建设适宜性评价

国土空间开发建设适宜性反映区域自然环境本底及现状特征对国土空间开发建设的适宜程度，建立在承载力评价基础上，通过构建指标体系，针对地块集中度、区位条件、生态保护等级综合修正，得出不同适宜性类型的分布面积和比例（表2）。结果表明，新宁县国土空间开发建设适宜性空间分异显著，不同等级、不同地域适宜性集聚分散特征差异明显，“不适宜”开发建设区（包括不适宜和低适宜）占比83.49%，约为“适宜”开发建设区的3倍（包括高适宜和中适宜）。

表2 国土空间开发建设适宜性评价结果 单位：hm2

新宁县建设开发适宜性总体一般。建设开发不适宜区域以禁止或限制开发区为主，分布在生态极重要、极敏感区，集中于县域西南部、南部和中部夫夷水沿线；适宜区域主要集中分布于金石镇、高桥镇、马头桥镇、一渡水镇，占比16.51%，主要分为以城市建成区为核心的现状城镇用地和农村居民点两类，两者在空间形态和分布格局上差异显著，前者高密度集聚，后者破碎化、小斑块散落分布。部分建设开发适宜区（如黄金瑶族乡）同时也是农业生产空间和生态保护空间，新宁未来适宜建设开发用地的拓展空间较大。

综上所述，新宁县未来需要合理优化建设开发结构和布局，适当调整和转变发展方式，协调城镇空间、生态和农业空间的关系，优化生产、生活和生态“三生空间”的划定和布局。

2.3 基于资源环境承载力支撑下的开发建设适宜性空间格局

将生态保护重要性等级、农业生产、建设开发适宜性全域评价结果进行叠加分析，根据“生态优先，保护先行”原则，确定“三生”空间的适宜性特征。即当生态保护重要性等级为高度或中度重要，或三者平行等级，则生态优先；当生态保护重要性等级非高度重要或中度重要，则按生态、农业、建设三者的等级高度确定适宜种类［2－3］。

表3 国土空间开发建设适宜性空间格局

基于资源环境承载力研究，通过GIS空间叠加分析得出新宁县开发建设适宜性空间格局特征：单适宜区域最大，占比74.96%，以生态单宜空间为主，主要分部在县域南部、东南部、西部和夫夷水沿岸等区域，建设单宜空间主要分布在金石镇、高桥镇、马头桥镇、丰田乡等夫夷水北部乡镇；双适宜空间占比24.34%，以建设、农业生产双适宜空间为主导，主要分布在金石镇、万塘乡、高桥镇、安山乡、马头桥镇、丰田乡等北部及东北部区域；多宜性空间最小，占比0.70%，零星分布在高桥镇、马头桥镇、安山乡。

图1 国土空间开发适宜性空间格局

3 各区域可承载国土空间建设开发潜力及限制性因素识别

3.1 各区域可承载国土空间建设开发潜力

基于国土空间开发建设适宜性评价，剔除不适宜区域，结合各种限制因素对建设开发剩余可用空间进行测算。依次扣除生态红线、永久基本农田、生态极重要区、连片分布的现状优质耕地，以及难以满足城镇建设的细碎地块等，得到建设开发剩余极限规模，扣除现状建设用地规模后即得开发潜力规模［4－6］。新宁县开发潜力为21 288.04 hm2，主要分布在中心城区的周边，集中分布于县域北部和东部，主要以金石镇为主。

表4 建设开发潜力分析结果

3.2 评价结果差异化识别

将国土空间开发适宜性全域评价结果与土地利用现状进行对比分析，识别保护、开发利用的问题。

（1）与生态冲突识别。通过叠加分析，新宁县部分地区存在现状建设用地与生态保护极重要区相冲突的情况，生态保护极重要区的现状建设用地面积为2 409.20 hm2，主要分布在夫夷水两岸，涉及崀山镇、金石镇、黄龙镇、清江桥乡、回龙寺镇等乡镇。在生态保护极重要区进行建设开发，必定会给生态环境带来负面的影响，因此，一定要因地制宜，与生态协调发展。

（2）与现状差异识别。新宁县有少部分区域存在现状建设用地分布与建设开发不适宜区相冲突，建设开发不适宜区内的现状建设用地面积约3 721.27 hm2，主要分布在夫夷水两岸，涉及崀山镇、金石镇、黄龙镇、清江桥乡、回龙寺镇以及马头桥镇等乡镇。新宁县大部分区域存在现状建设用地分布与建设开发适宜区（高适宜、中适宜区）不重叠，面积约7 290.53 hm2，占建设用地面积61.14%。

综上分析，新宁县大部分现状建设用地均以适宜性评价中的不适宜和低适宜为主，适宜的现有建设用地仅占建设总面积的38.86%，适宜的现有建设用地仅占适宜区域的10.19%。表明新宁县现状建设用地的位置选择较好，由于受生态环境保护影响，大部分建设用地与国土开发适宜性评价的适宜性区域不契合。从空间分布和数量结果来看，该县的建设用地存在一定程度风险，大部分乡镇仍需要因地制宜，选择资源环境承载力较好的区域作为建设区域，同时要避免建设开发不适宜区域，优化建设用地的空间分布格局，强化主体功能区划，高效利用建设用地，加速新宁县经济快速发展。

3.3 限制性因素识别

将资源环境承载力涉及的单要素、开发建设适宜性指标构成因子、地块集中度和区位条件修正因子、建设承载等级和生态保护等级结果空间叠合分析，识别各区域国土开发建设的限制性因素［7－9］。

表5 国土开发建设限制性因素识别

新宁县夫夷水以北地区开发建设适宜程度主要受生态环境和自然灾害的交替影响，夫夷水以南地区主要受生态环境和地形地貌的双重约束。不同区域的资源环境禀赋对新宁县建设用地扩张的约束作用呈现显著差异，生态环境影响最大，地形地貌影响居于其次，自然灾害和水资源影响相对较小。

4 结论与讨论

本文通过对资源环境承载力与开发建设适宜性的国土空间格局研究，得出结果：（1）不同区域的资源环境禀赋对新宁县建设用地扩张的约束作用呈现显著差异，生态环境影响最大，地形地貌影响居于其次，自然灾害和水资源影响相对较小；（2）“不适宜”开发区主要分布在河流、水库、湿地和自然保护地等地区，“适宜”开发区则以道路和河流两侧，地势低平区域为轴带集聚或现有集中建设区呈斑块组团式集中分布；（3）全县未来可承载国土开发强度呈现地域性、时间性和结构性差异，新宁县受生态环境和地形地貌的双重约束；（4）国土空间开发适宜性全域评价结果与土地利用现状建设存在较大差异，未来城市建设发展应在生态保护的基础上优化高效布局。

针对建设开发适宜性限制因素的识别：（1）在生态约束方面，基于底线思维，强化空间底线控制。建议加强山体、水体保护，特别是舜皇山等自然保护区、夫夷水沿岸的生态保护，实现绿色和谐发展，集中建设区维持现状，不再扩建，零星村庄逐步退出；（2）在地形约束方面，基于战略思维，整合优化资源配置，完善城景发展支撑系统，双轮驱动北拓南优。加强中心城区生态建设和保护，通过集约节约式发展和内涵挖潜方式打破用地瓶颈，通过适度开发和高效利用打造优良环境，以人文本、改善人居环境，以资养城、提升旅游品质；（3）在灾害约束方面，加强自然灾害监测预警能力，强化城乡基层防灾减灾能力，提高地质灾害和安全评估效率，提升防范意识和群测群防能力，提高对地质灾害的综合应对能力。

本文参考指南并结合生态红线划定要求，着重从自然资源本底出发，分析资源环境对国土空间开发的承载水平，未来研究应在丰富数据源和优化评价方法的基础上，深化资源、环境、经济等系列要素的联动、交互影响，进而为制定区域差异化用地调控和生态保护政策提供理论基础和数据支撑。