公共治理视角下的畜牧业高质量发展

文│朱爱孔（广西民族大学 郑州航空工业管理学院）

改革开放40多年来，在党和政府的领导下，我国人民生活实现了由“吃不饱”到“吃得好”的重大转变。2020年11月底，我国832个贫困县全部脱贫摘帽，脱贫攻坚取得决战性胜利，已经全面实现小康社会。

畜牧业的发展与民生保障息息相关，党的十九大报告指出，我国正处于经济高速增长向高质量发展的转型期。党和政府高度重视我国畜牧业的健康发展，针对畜牧业内部发展不均衡不充分的矛盾，不断通过政府宏观调控、产业政策与市场引导协同推进，从畜牧业全产业链出发，坚持党建引领下的畜牧业治理结构优化，为我国畜牧业健康发展指明方向和提供保障。

一、粮食安全背景下的畜牧业高质量发展

改革开放初期，畜牧业发展主要依靠家庭养殖。这个阶段，养殖业是一个节粮型的模式。动物饲养主要分布在农村地区，以农业秸秆、家庭多余口粮等为主的自给自足式养殖模式。随着畜产品需求的激增，社会化分工逐步细化，规模化养殖逐渐兴起。为满足规模化饲养的需求，带来了饲料产业的发展。而饲料产业发展离不开对农业粮食产品的需求。

从消费视角分析，居民生活水平的提升必然带来对奶制品、肉制品、禽蛋的需求，也将导致更多的粮食作为饲料原料供给饲料加工产业。畜牧业从过去以节粮型为主的家庭养殖向耗粮型的规模化发展，也直接反作用于粮食供给结构的调整，但农业生产结构的调整速度常常滞后于畜牧业对农产品需求的转变速度。以养殖业的重要蛋白质原料大豆为例，2017年的大豆自给率仅为8.6%，2020年的大豆进口量为10033万吨，而国内产量仅为1800万吨左右，这无疑对粮食安全和畜牧业稳定发展提出了挑战。

面对粮食安全与畜牧业健康发展的双重压力，党中央从全局出发，持续推进农业与畜牧业的良性发展。2015年12月，党中央农村工作会议提出，农业供给侧结构性改革核心是通过体制机制的调整促使农产品供给与市场需求的有效衔接，客观上缓解了玉米供给过剩、饲料用粮紧张的市场供需关系。2017年中央一号文件突出的政策亮点是深入推进农业供给侧结构性改革，要求理顺政府与市场关系，在充分发挥市场资源配置的决定性作用下，更好发挥政府对玉米收储制度的调整，深化粮食价格形成机制和收储制度改革，完善农业补贴制度。2017年2月，农业部下发了《关于推进农业供给侧结构性改革的实施意见》，明确提出，要推进农业供给侧结构性改革，按照稳粮、优经、扩饲的要求，加快构建粮经饲协调发展的种植结构，以青贮玉米、苜蓿为重点，推进优质饲草料种植，扩大粮改饲、粮改豆补贴试点。农业供给侧结构性改革从畜牧业产业链的源头供给入手，为我国畜牧业原料市场的健康稳定发展奠定了坚实基础。

农业供给侧结构性改革客观上为畜牧业饲养需求提供了保障，但供需失衡的结构性问题依然存在。新冠肺炎疫情的暴发、中美贸易摩擦的发生，都显示了我国部分类别粮食安全的脆弱性。能源原料玉米与蛋白质原料大豆的供给，依然具有很大的不稳定性。为深化处理好农业生产与畜牧业需求的供需性矛盾，2020年中央一号文件强调，“要保障农产品的有效供给”。2020年的中央农村工作会议上，习近平总书记提出，“要牢牢把握住粮食安全的主动权”。粮食安全的主动权不仅要确保粮食数量、品质，还要保障供给的多样性，以及解决饲料粮结构性短缺与进口风险增加的问题。为此，2021年《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标刚要》再次强调，要“保障粮、棉、油、糖、肉、奶等重要农产品供给安全”；2021年7月财政部和农业农村部发布2021年重点强农惠农政策中明确规定，“为保障国家粮食安全，国家继续实施玉米和大豆生产者补贴、稻谷补贴和产粮大县奖励等政策，巩固农业供给侧结构性改革成效”，同时“实施粮改饲，以北方农牧交错带为重点，支持牛羊养殖场和饲草专业化服务组织收储青贮玉米、苜蓿、燕麦草等优质饲草，通过以养带种的方式加快推动种植业结构调整和现代饲草产业发展”。

在资源禀赋条件下，大豆和玉米属于竞争性作物，种植面积属于此消彼长的关系。国家在政策制定的过程中，统筹兼顾地做到了玉米与大豆的均衡引导，以大农业观、大产业链的视角，在供给端瞄准了产能提升并做好需求管理。同时，全面规划设计制定农牧产业发展政策，充分协调不同农产品品种和产业链条的利益，支持优质饲草的应用与推广，把农业政策通过法令的形式固定下来，从畜牧业饲养的农产品需求源头入手，以民生保障为基础，促进粮食安全与畜牧业的和谐发展。

二、政府产业政策与畜牧业高质量发展

2020年，对于畜牧业来说具有跨时代的意义，即“替抗”“禁抗”全面实施。农业农村部于1994年首次发布了饲料药物添加剂使用目录，在特定时期，抗生素的使用可以有效减少规模化养殖场动物疾病的发生。然而，在抗生素使用过程中，往往会发生抗生素超量使用引起畜产品抗生素残留超标，畜禽粪污抗生素残留危害土壤安全会引起环境污染。尤其是近年来，“三聚氰胺”“瘦肉精”等事件严重危害了居民的食品安全。

食品安全是党和国家高度重视的领域，通过产业政策明确药物抗生素退出机制。2020年年初，农业农村部第194号公告明确规定，自2020年1月1日起，退出除中药外的所有促生长类药物饲料添加剂品种，兽药生产企业停止生产、进口相应兽药产品，同时注销相应的兽药产品批准文号和进口兽药注册证书。

“替抗”“禁抗”后在短期内会对我国过去抗生素依赖型的养殖模式产生一定影响。为落实“替抗”“禁抗”的实施，政府鼓励企业依靠技术创新进行抗生素替代产品研发，对研发费用和无形资产给予税收上的优惠。此外，在2021年4月，农业农村部畜牧兽医局发布《猪鸡饲料玉米豆粕替代技术方案》，在技术层面明确了具体的替代实施标准。研究表明，通过能量和氨基酸的精准配比，适当降低日粮粗蛋白水平，可有效调节动物的肠道菌群结构，促进有益菌形成，降低饲养成本，减少氨气等有害气体和重金属微量元素的排放，增强动物机体健康，减少疾病的发生。此项政策不仅缓解了饲料用粮的压力，更重要的是从“替抗”“禁抗”后饲养模式的改变入手，从饲养结构上解决畜禽养殖对抗生素的依赖。

2021年6月，中国饲料工业协会在国家产业政策的指导下，向全行业发出以新发展理念为指导，“坚决落实禁用政策努力推广替抗技术”倡议，获得业内企业的一致认同。各大饲料企业纷纷加大科技创新与研发力度。益生菌、益生元、酶制剂、功能性氨基酸、核苷酸、低蛋白日粮技术等方面取得了巨大突破。在国家产业政策引领下，在行业协会的配合下，在市场需求的带动下，“替抗”“禁抗”的实施为畜牧业绿色发展提供了保障，更为畜牧业的高质量发展扫清了障碍。

三、非洲猪瘟治理与畜牧业高质量发展

2018年，受非洲猪瘟疫情影响，我国生猪存栏量同比减少40%，价格达到每千克59.6元。2018—2020年，猪肉产量分别为5403.74万吨、4255.31万吨、4113.33万吨。猪肉作为我国居民主要的肉制品消费种类，占到肉类总产量的60%以上。猪肉产量减少与价格飙升，严重影响了畜牧业的良性发展与居民生活需求。

重大疫情面前，完善的疫情防控与生猪产能恢复成为国家保障民生、促进畜牧产业发展的重要举措。2018年12月，中央农村工作会议上，李克强总理提出，“加强党对‘三农’工作的领导，坚持把解决‘三农’问题作为全党工作的重中之重，要毫不松懈地抓好非洲猪瘟防控工作”。与此同时，农业农村部在全国范围内下发《关于加强地方猪遗传资源保护工作的通知》，从强化政府主体责任、落实监督职责、加大业务指导和政策支持入手，全方位做好非洲猪瘟疫情防控工作，确保地方种猪的遗传资源安全，为本土生态安全提供了精细化的防控措施。

2019年6月，国务院办公厅发布《关于加强非洲猪瘟防控工作的意见》。全文从协同治理的视角，全方位多维度出发，对涉及养殖场防疫规范、餐厨废弃物管理、生猪产地检疫与产地调运管理、肉类加工防疫与防疫责任落实等方面进行了系统指导，使疫情防控变得更加精细化和精准化，形成了从中央到地方的联动机制，做到了全国范围内的疫情可防可控。生猪产能恢复更是明确责任部门，落实“菜篮子”市长负责制和地方政府的生猪市场保供稳价主体责任，同时加大财政扶持力度，统筹利用中央财政资金和地方自有资金对符合条件的养殖户给予支持，支持生猪养殖企业在省域或区域化管理范围内全产业链发展，通过产业融合增强养殖户的抗风险能力进而保障生猪产能的恢复。

2021年，在国家出台一系列政策的调控下，非洲猪瘟疫情防控和生猪产能都得到了有效恢复。根据最新监测数据显示，2021年5月，母猪存栏量和生猪存栏量分别相当于2017年疫情前的98.4%和97.6%。随着产能的持续增长，我国生猪生产恢复取得了积极效果，切实保障了居民日常的消费需求。在国家产业政策的扶持下，随着饲料产业减税降费和饲料产品玉米豆粕替代技术方案的实施，将进一步降低饲养成本，最终形成供需均衡的良性循环，疫情防控与民生保障的协同推进，会进一步促进畜牧业良性发展。

四、生态保护与畜牧业高质量发展

党的十八大以来，生态保护被提上新高度。党的十九大更是把“五位一体”的总体布局和“四个全面”的战略布局写进党章。随着市场经济发展，畜牧业进入了全面协调发展的新时期，从传统的家庭养殖，向规模化、集约化、标准化转变。社会化大分工养殖与种植分离导致畜禽粪污无处排放，对环境破坏愈演愈烈。畜牧业的绿色发展必须与生态保护相适应，做好畜禽粪污资源化利用更是促进畜牧业可持续发展的必然要求。

进入21世纪，畜牧业进入高速发展时期，带来的环境问题也逐渐显露。2000年左右，国家开始重视畜禽粪污排放问题，并提出防止畜禽粪便对环境污染，提出无害化处理原则。在党中央的领导下，畜禽粪污治理主要通过法律和法规的形式进行明确。2014年，《环境保护法》首次从法律层面上要求，畜禽养殖场等利益主体从选址到无害化处理的每个环节，必须符合法律规定，各级政府必须承担畜禽养殖污染的治理职责，体现了国家对生态保护的决心和畜禽粪污治理的信念。

在行政管理方面，通过梳理近3年国家的政策文件可以看出，主要集中于规模化养殖场的无害化处理设备的购置使用、资源化利用和可持续发展长效机制的保持方面。根据公共治理需求，政府出台了一系列规划、条例等具有不同行政效力的制度规范，积极调动地方政府和社会资本的积极性，灵活运用多种社会资本合作模式，保证畜禽粪污治理政策的顺利实施。

2019年12月，中央经济工作会议强调，“要加强污染防治与生态建设，加快推动形成绿色发展，做好民生保障工作”，有力推动了畜禽粪污资源化利用工作的持续开展。2020年9月，国务院办公厅印发《关于促进畜牧业高质量发展的意见》，提出了坚持绿色可持续发展的基本原则，要统筹资源与环境的承载力，协同推进畜产品保障能力和废弃物与资源化利用能力，持续推进畜牧产业绿色循环发展。为保障政策顺利实施，农业农村部2021年5月发布《社会资本投资农业农村指引（2021年）》通知，创新投融资机制，营造良好的营商环境，激发社会资本投资活力，鼓励投资生态循环农业、现代种养业等领域，为畜牧业全产业链的稳定有序发展提供有力支撑。2021年7月，财政部和农业农村部发布2021年重点强农惠农政策，重点支持绿色种养循环农业试点，扶持一批企业和社会化服务组织粪肥的收集处理与施用服务，构建粪肥还田的整县推进运行模式。在政府政策的指引下，循环农业为畜禽粪污找到了资源消耗点。在政策的支持下，地方政府与社会资本的合作可以因地制宜进行畜禽粪污治理整县化推进模式的探索，使得治理更具操作性和精准性。近年来，我国畜禽粪污资源化利用率大幅提升。其中天津市利用率超过86%，四川省德阳市超过95%。生态环境进一步改善，有力解决了制约畜牧业高质量发展的生态瓶颈。

五、总结

畜产品是百姓“菜篮子”的重要品种，更是关系国计民生的重要产业，对繁荣农村经济、促进农民增收具有重要作用。我国畜牧业在以习近平总书记新时代中国特色社会主义思想的指导下，从畜牧业全产业链条出发，着力解决好粮食安全与饲料用粮的供需矛盾；通过“替抗”“禁抗”做好饲料产业技术创新，改善饲养条件，解决好食品安全与畜产品的高品质需求；通过非洲猪瘟疫情防控与产能恢复，保障畜产品民生供给；以乡村振兴为引领，通过政策法规与政策扶持做好生态保护与畜禽粪污资源化利用综合发展。在党和政府的领导下，我国畜牧业正在加快构建现代畜禽养殖、防疫和粪污资源化利用的全产业链治理体系，以满足人民对优质、安全、健康畜产品的需求。在党和政府的领导下，我国畜牧业一定会实现高质量发展。