面向智慧监管的市场监管业务流程再造的建议

■文/张佰尚 陈梦缘（国家市场监督管理总局发展研究中心）

2018年市场监管总局正式组建，负责宏观质量管理、产品质量监督管理、食品安全监督管理、特种设备安全监督管理等工作，职责众多、使命重大、任务艰巨。由于我国市场主体数量众多、业务庞杂，同时新模式、新业态、新经济不断涌现，市场监管部门面临着监管任务和监管力量严重不匹配的矛盾，亟需利用云计算、大数据、物联网、人工智能等科技加强智慧监管。业务流程再造是利用科技加强智慧监管的关键任务。本文提出了市场监管部门业务流程再造的意义，结合市场监管部门职责归纳总结了业务流程再造的主要模式，即：清除、简化、合并、重排，建议面向智慧监管的业务流程再造需要坚持标准先行、加强技术支撑、注重适用性和开展检验评估。

一、业务流程再造的内涵及意义

流程再造最早由哈默博士和麻省剑桥CSC索引咨询集团董事长詹姆斯·钱伯尔提出，他们认为流程再造是从根本上进行全新思考，彻底改善业务流程，即通过引入新的管理理念和信息技术手段，以面向需求的业务流程为中心，打破传统职能分工的管理模式，对现有流程进行重新设计，以实现组织运行效果的显著提高（胡跃成、李波、朱宏樑等，2015）。

对于市场监管部门而言，市场监管业务流程再造是指在引入业务流程再造理念、方法和策略的基础上，以市场监管需求为核心，对原有机制、流程进行重新全面检查、反思、重组，持续不断地评价、调整和改进流程，形成市场监管部门内部执行、决策、监督的有机联系和互动，以适应市场监管部门外部环境变化，进而提升监管效能，增加消费者的满意感、安全感和获得感。打造智慧监管，进行业务流程再造和自我革命，有利于节约监管成本，有利于节省时间成本，有利于提升监管效果，有利于增强消费者满意度，有利于推进市场监管治理体系和治理能力现代化。

二、市场监管部门业务流程再造的主要模式

智慧监管下的监管业务流程再造是一种监管业务与智慧技术相互促进的管理方式和多要素互动的复杂系统工程，强调业务部门高度集成和密切协作，实现监管工作无缝隙衔接。智慧监管下改进业务流程并不是简单地将业务部门现有的办公事务、办事程序原封不动地搬上网络，而是要对其进行组织结构的重组和优化。在推进业务流程再造和自我革命的过程中，需要推行政务先行，通过整合部门间资源、重组组织结构，完善绩效管理制度，规范行政服务方式，破除一些非技术性的体制壁垒和障碍，为智慧监管的顺利实施提供有效保障。这需要对职能进行梳理、分析、归纳、提升，从职能目标、业务流程、组织架构三个维度统筹谋划，按照规范化、流程化的要求理顺业务流程，在合并同类项、保留个别项的基础上，确定总体工作流程、工作标准和工作程序，做到既要避免多方指挥、相互重叠，又要避免环节脱节、顾此失彼。

根据业务流程再造的理论，结合市场监管部门工作实际，可以归纳出智慧监管下业务流程再造的以下四种主要方式。

一是清除，指彻底清除原有业务流程中不必要的步骤。这需要以放松规制为前提，将业务处理过程中不必要的干预和限制行为逐步清除，其核心是去除层层把关、层层审批，避免资料在窗口与业务处室或者基层之间的多次往返，有利于缩短过程时间。例如：近年来，各地市场监管部门探索实施的“一表制”“一单制”改革，广东省广州市荔湾区率先推行的“一窗式”改革，浙江省全面推行的“最多跑一次”改革，以及江苏省开展的“不见面审批”，都是在数字经济背景下清除不必要流程、减少审批接触点的有益尝试。企业和群众办事只需要到办事窗口递交材料，形成“单一接触点”，只跑一次，有效提升了企业和群众满意度。

二是简化，指对原有业务流程中必不可少的步骤进行简化。这需要按照“法无禁止即可为”的原则，广泛推进“一次告知”制度，用“审批材料清单”穷尽审批材料，避免相对人误入“材料迷宫”。同时，运用信息化手段推进市场监管信息公开和开展有效监管，将部门权力、职责、登记注册、失信惩戒等信息予以公示，将审批条件、结果予以公开，将实时监测信息留档保存，有利于实现市场监管信息透明化、简单化，有利于提高市场监管效能。如实施明厨亮灶智慧监管工程，可以简化原有部分食品现场检查的程序，见图1和图2。

图1 明厨亮灶实施前部分食品现场检查流程图

图2 明厨亮灶实施后部分食品现场检查流程图

三是合并，指对业务流程中简化的步骤进行整合。以“接触点最少”为原则，整合部门内部的业务办理流程，实现每个职能部门和行政相对人“只接触一次为原则，接触多次为例外”。如果一项工作被分成几个部分并由几个部门分别承担，而每一部分在部门内部可以再细分，那么流程再造的重点，是把部门内部相关工作合并或把整项工作交由一个部门来完成。如果合并后的工作仍需几个人共同担当或工作比较复杂，则可以成立团队，由团队成员共同负责一项从头到尾的工作，通过数据交换和信息共享，实现流程协同。

四是重排，指对原有流程中的步骤先后顺序进行重新调整。在描述现有流程的基础上，运用ABC管理法（ABC管理法又称帕雷托分析法，是项目管理中常用的一种方法，它是根据事物在技术或经济方面的主要特征，进行分类排队，分清重点和一般，从而有区别地确定管理方式的一种分析方法），按相对人办理事项的自然顺序，以是否具有“价值增值”为原则，找出“关键的少数”“次要的多数”和“无价值的环节”，对业务流程中的活动进行分析、诊断，发现问题，采取并联、串联的策略，以“关键的少数”为控制点，重新设计形成新的综合业务流程。比如杭州市临安区的某街道食安办通过监管云平台在线巡查食品生产企业公示信息、原材料采购、加工场景等，实时联动监督执法部门，线上交办市场监管所、公安派出所、城管中队、卫生监督所等部门相关人员现场处理，可以结合实际情况对监管执法业务流程进行重排。

三、智慧监管业务流程再造和自我革命的有关建议

一是以智慧监管“一张网”为核心，坚持标准先行。推行智慧监管，改造监管业务流程，进行自我革命，首先要根据实际工作要求，建设具有科学性、系统性、先进性、可扩展性的标准体系。基于职能运行系统集成，构建以下五个方面流程再造标准体系：聚焦新型市场监管职能，再造“市场监管业务信息数据资源”标准，建立汇聚市场监管全过程的信息数据池，实现各业务信息数据的交互共享，为业务协同和智慧监管打牢基础；聚焦事中事后监管审批一体化，再造“事中事后监管审批协同流程”标准，形成市场自律、政府监管、社会监督互为支撑的协同监管格局；聚焦提高风险防控能力，再造“市场监管应急处置流程”标准，明确应急事件处置关键节点、处置流程和责任分工，为建立协同高效的市场监管风险防控体系奠定基础；聚焦优化营商环境，再造“市场准入流程”标准，打造便捷高效办事环境；聚焦机关效能提升，再造以组织运行“扁平化”为核心的办公流程标准，提升机关运行效能。

二是以优化业务流程为导向，加强技术支撑。构建升级市场监管大数据中心，将智慧技术作为市场监管业务流程再造的引擎。在系统数据层，进一步提高数据整合与分析控制能力，为改造业务流程、优化营商环境提供客观依据和数据参考；在系统管理层，通过“统一门户集成、统一工作流引擎、统一消息管理、统一安全管理”等实现统一用户接口、数据接口、安全规则等，为实现市场监管业务流程优化提供要素齐全、覆盖广泛的基础数据库；在系统应用层，通过“分级权限设置、分级身份认证、分级访问权限”等，为业务流程再造中的数据无缝集成和业务协同建立支撑。搭建人工智能风险研判模型，通过人机学习等方式开展对监管风险的预测和评估，寓监管于服务中，清除、简化业务流程中的不必要环节。建立统一的智慧监管系统，实现信息系统互联互通，日常管理数据共享，监管对象全景画像，对现有监管流程中的有关环节进行重组、合并。

三是以典型示范经验为借鉴，注重适用性。在典型示范经验的基础上，对监管业务开展技术、需求、效果评估，选取紧迫而可行的监管业务，结合当前技术和当地实际进行业务流程改造，提升智慧监管效能。一方面，需要因时制宜。政策环境和科学技术不断发展变化，因而业务流程再造和自我革命不仅要把握技术发展方向，更要做好打“持久战”的准备。市场监管部门在实施智慧监管下的流程再造时，需要有系统的思路和发展的眼光以及对风险的分析和应对能力。另一方面，需要因地制宜。各地在地理位置、自然资源、历史文化、区域定位、发展水平等各方面具有鲜明特点和当地特色。这就决定了智慧监管下业务流程再造和自我革命需要结合当地实际情况进行创新，需要市场监管部门通过智能化手段与当前的“先照后证”“多证合一”“证照分离”“压缩企业开办时间”等政务服务事项内容进行高度的化学融合，推行“照后减证、证照合一”等政务服务创新方式，为企业群众提供统一、便捷、高效的政务服务。