我国出台《机动车排放召回管理规定》，汽车召回法规进一步完善

肖献法 文

This paper systematically introduces the background of the Regulations on the Management of Motor Vehicle EmissionrelatedRecall, the similarities and differences between such Regulations and the Regulations on the Management of Defective Automobile Product Recall, and the expected impact ofsuch Regulations on the motor vehicle industry.

作为一个历史性事件，2021年4月27日，国家市场监督管理总局会同生态环境部印发了《机动车排放召回管理规定》(下简称：《规定》)，《规定》将于2021年7月1日实施。

综合《规定》、起草说明和有关解读，出台《规定》不仅是为了贯彻落实2015修订版《大气污染防治法》，完善配套规章，弥补机动车排放召回法规缺失，为防治空气污染、改善大气环境、保护消费者健康安全提供更有力保障，而且扩展了汽车召回范围——由“安全”召回扩展至“排放”召回。

从此，“汽车产品”召回由“安全”召回，扩至“排放”召回

《机动车排放召回管理规定》由2个部门发布，而《缺陷汽车产品召回管理条例》由1个部门发布

2021年5月初公布的国家市场监督管理总局法规司的《〈机动车排放召回管理规定〉解读》(下简称：《解读》)称，出台《规定》既是上位法的要求，也有现实需要的考虑。 具体如下：

从法律依据来讲，2016年1月1日施行的2015修订版《大气污染防治法》之第58条规定：“国家建立机动车和非道路移动机械环境保护召回制度。”

2013年1月1日施行的《缺陷汽车产品召回管理条例》(下简称：《条例》)针对的召回对象为汽车产品安全召回(见第3条“缺陷”定义，笔者注)。虽然排放召回与汽车产品安全召回的基本程序一致，但召回管理涉及的主管部门、适用范围、召回条件、排放信息收集途径、调查与认定规范、召回监督管理、排放相关零部件信息报告义务等内容均不相同。

从现实生活来看，出台《规定》符合当前我国经济社会发展的需求。2019年，全国机动车CO、HC、NOx和PM等4项污染物排放总量为1 603.8万t，其中汽车占90%。2020年，全国机动车保有量达3.72亿辆，其中汽车2.81亿辆。2020年，我国汽车销量继续蝉联全球第一。当前我国移动源(主要包括机动车和非道路移动机械)污染问题日益突出，已成为空气污染的重要来源；而且机动车大多行驶在人口密集区域，尾气排放直接威胁人民群众身体健康。而实施排放召回，将能够有效消除已售出机动车和非道路移动机械存在的排放问题。

《解读》还称，自2015修订版《大气污染防治法》实施以来，(部分企业在)我国共实施排放召回6次，涉及车辆5 164辆，涉及品牌包括大众、奔驰、斯巴鲁、宝马和飞碟等；涉及部件包括催化转化器、燃油加注管软管、排气歧管和OBD诊断软件等。其中：

(1)大众汽车(中国)销售有限公司：第一个受主管部门影响实施排放召回(部分进口汽车，1 950辆)。

(2)梅赛德斯-奔驰(中国)汽车销售有限公司： (国内)第一个企业主动实施排放召回(部分进口SUV，共308辆)。

(3)斯巴鲁汽车(中国)有限公司：第一个同时涉及排放召回与安全召回(部分进口汽车，共667辆)。

(4)浙江飞碟汽车制造有限公司：第一个市场监管总局联合生态环境部发布的召回(部分载货汽车，共458辆)。

由此我们可以看出，上述在中国实施的排放召回多为跨国企业实施的全球性召回的一部分(进口汽车)，只有极少数是国内企业召回。其召回依据基本是：我国的《大气污染防治法》《缺陷汽车产品召回管理条例》及《缺陷汽车产品召回管理条例实施办法》。)

笔者另悉，我国自2004年实施汽车产品召回制度以来，缺陷汽车产品召回已走向常态化。截至2020年底，我国已累计实施汽车召回2 195次，召回缺陷车辆8 284.77万辆，约占我国汽车保有量的29.5%；仅2020年，共实施汽车召回199次，涉及车辆678.2万辆。然而，其中涉及的排放召回次数和辆数寥寥，主因在于：车主难以发现排放缺陷、排放召回成本较高、企业召回主动性很低、排放法规缺位。因此，出台《规定》，不仅是对现有召回法规的进一步完善，也将对我国正在大力推进的“碳中和”目标起到积极的促进作用。

也正如2019年8月6日公布的《〈机动车环境保护召回管理规定(征求意见稿)〉起草说明》(下简称：《起草说明》)所称：“为确保《大气污染防治法》贯彻实施，迫切需要起草配套规章。”

《机动车排放召回管理规定》是《大气污染防治法》的配套规章

实施排放召回，国际早就“有迹可循”

《解读》称：出台《规定》，也是向目前国际通行的机动车环保召回法规的靠拢。

《解读》指出，机动车环境保护召回，是防治机动车排放污染的重要手段之一，在国际上早已有迹可循。例如，20世纪70年代，美国最早建立并开始实施环境保护召回；随后，欧盟、日本、韩国等国家和地区陆续展开。这些国家和地区通过法律(指令)建立了机动车环境保护召回制度，例如美国《清洁大气法案》、《欧盟机动车排放指令》(70/220/EEC及88/77/EEC)、日本《环境基本法》和《大气污染防止法》等。

美国《大气清洁法》规定，如果主管部门发现一定数量的某一等级或类型的机动车产品，在正常保养和使用的情况下，在规定的使用寿命内不符合该法案相关的排放标准，主管部门将通知制造商采取有效的补救措施计划，相关费用由制造商承担。20世纪70年代，环境保护召回制度在美国刚刚确立，且机动车排放控制技术处于早期发展阶段，因排放不合规而召回的车辆占年度生产车辆的30%～40%，且多为主管部门强制召回。到20世纪80年代，随着排放控制技术的进步和排放标准的加严，上述比例下降至5%～10%。之后，随着机动车排放检测技术的进一步发展，尤其新车及在用车测试、PEMS测试、I/M制度以及遥感测试等技术为开展高排放车辆的筛查和敦促排放召回的实施提供了有效的数据支撑，也推动了由政府强制召回向受调查影响召回和主动召回的转变。1991—2009年，美国共实施机动车排放召回599次，其中，制造商主动召回和受调查影响召回占全部排放召回的99.67%。可以说，欧美环境保护召回制度自实施以来成效显著，近几年闹得沸沸扬扬并仍在发酵的大众汽车“柴油门”事件，就是该制度最具代表性的实践之一。

而我国，正如上面所提，自2015修订版《大气污染防治法》实施以来，我国共实施排放召回只有6次。

《规定》只针对机动车，非道路移动机械“参照执行”

2015修订版《大气污染防治法》规定：“建立机动车和非道路移动机械环境保护召回制度”。即：环境保护召回的范围应当包括：机动车和非道路移动机械。

对汽车行业而言，《规定》实施后，“汽车产品”召回将由“安全”召回扩展至“排放”召回

而此次发布的《规定》虽基本回应了《大气污染防治法》的要求，但《规定》第4条提出：“机动车存在排放危害的，其生产者应当实施召回。”第33条提出：“非道路移动机械的排放召回，以及机动车存在除排放危害外其他不合理排放大气污染物情形的，参照本规定执行。”

——也就是说，《规定》针对的是“机动车”，“非道路移动机械”只是“参照执行”。据GB 20891《非道路移动机械用柴油机排气污染物排放限值及测量方法》，非道路移动机械包括工业钻探设备、工程机械、农业机械、林业机械、材料装卸机械、雪犁装备、机场地勤设备等。

那么，机动车又包括哪些车型呢？按照GB 7258《机动车运行安全技术条件》，机动车包括：汽车及汽车列车、摩托车、拖拉机运输机组、轮式专用机械、挂车。而2013年1月1日施行的《条例》只针对机动车中的“汽车”。

由此看出，《规定》的出台，在缺陷汽车召回方面，应该是对《条例》的进一步补充和完善。从召回内容来看，《条例》针对的是安全缺陷，《规定》针对的是排放缺陷；从适用范围来看，《条例》针对汽车，《规定》针对机动车。

《解读》称，20多年来，生态环境部门不断健全机动车环境管理体系，通过制定和实施机动车污染物排放标准(笔者注：我国2000年开始实施欧Ⅰ排放标准)，从设计、定型、生产、销售等环节加强环境监管，保证机动车能够稳定达到排放标准的要求。近年来，随着产业转型升级、燃煤和机动车污染防治力度的加大，非道路移动机械排放问题才逐步凸显，相关的环境管理制度体系才初步建立。但由于非道路移动机械量大面广，管理体系与机动车差异较大，目前尚不具备对非道路移动机械实施环境保护召回的条件；因此，《规定》明确，开展机动车排放召回及其监督管理；同时非道路移动机械的环境保护召回及其监督管理参照本规定执行。这与国外状况基本一致。

虽然美国《清洁大气法案》规定了机动车和非道路移动机械环境保护召回制度，但从具体实施情况看，美国每年因排放风险召回汽车100万～300万辆, 而非道路移动机械环境保护召回案例偶有发生。

《规定》与《条例》的异同点

在召回管理的内容、范围以及召回程序、企业责任、时限要求等方面，《规定》与《条例》存在异同点。

1.主要相同点(基本一致的地方)

可以看出，《规定》与《条例》召回管理的基本程序、企业责任以及时限要求，基本一致；从信息收集、缺陷调查、召回实施到召回监督的管理程序基本一致；机动车生产者的信息追溯管理、风险信息报告、主动调查分析与配合、停止生产经营、召回计划报告与发布、召回总结等义务，基本一致。例如:

《条例》第12条：生产者获知汽车产品可能存在缺陷的，应当立即组织调查分析，并如实向国务院产品质量监督部门报告调查分析结果。生产者确认汽车产品存在缺陷的，应当立即停止生产、销售、进口缺陷汽车产品，并实施召回。

《条例》第13条：国务院产品质量监督部门获知汽车产品可能存在缺陷的，应当立即通知生产者开展调查分析；生产者未按照通知开展调查分析的，国务院产品质量监督部门应当开展缺陷调查。国务院产品质量监督部门认为汽车产品可能存在会造成严重后果的缺陷的，可以直接开展缺陷调查。

《条例》第15条：国务院产品质量监督部门调查认为汽车产品存在缺陷的，应当通知生产者实施召回。

《条例》第8条：生产者未实施召回的，国务院产品质量监督部门应当依照本条例责令其召回。

《规定》第12条：机动车生产者发现机动车可能存在排放危害的，应当立即进行调查分析，并向国家市场监督管理总局报告调查分析结果。机动车生产者认为机动车存在排放危害的，应当立即实施召回。

《规定》第11条：机动车经营者、排放零部件生产者发现机动车可能存在排放危害的，应当向国家市场监督管理总局报告，并通知机动车生产者。

《规定》第13条：国家市场监督管理总局通过车辆测试等途径发现机动车可能存在排放危害的，应当立即书面通知机动车生产者进行调查分析。机动车生产者收到调查分析通知的，应当立即进行调查分析，并向国家市场监督管理总局报告调查分析结果。

《规定》第16条：经调查认为机动车存在排放危害的，国家市场监督管理总局应当书面通知机动车生产者实施召回。

《规定》第18条：机动车生产者既不按照国家市场监督管理总局通知要求实施召回又未在规定期限内提出异议，或者经认定确认机动车存在排放危害的，国家市场监督管理总局应当会同生态环境部书面责令机动车生产者实施召回。

2.主要不同点

《解读》称：机动车排放召回具有特殊性。《民法典》《消费者权益保护法》《缺陷汽车产品召回管理条例》规定的召回均为产品安全召回。机动车排放召回与汽车产品安全召回涉及的管理部门、适用范围、召回条件等内容均不相同。例如：

(1)适用范围不同。

《条例》第3条：本条例所称召回，是指汽车产品生产者对其已售出的汽车产品采取措施消除缺陷的活动；本条例所称缺陷，是指由于设计、制造、标识等原因导致的在同一批次、型号或者类别的汽车产品中普遍存在的不符合保障人身、财产安全的国家标准、行业标准的情形或者其他危及人身、财产安全的不合理的危险。

《规定》第3条：本规定所称排放召回，是指机动车生产者采取措施消除机动车排放危害的活动。本规定所称排放危害，是指因设计、生产缺陷或者不符合规定的环境保护耐久性要求，致使同一批次、型号或者类别的机动车中普遍存在的不符合大气污染物排放国家标准的情形。

(2)监管部门不同。

《条例》第4条：国务院产品质量监督部门负责全国缺陷汽车产品召回的监督管理工作。

《规定》第5条：国家市场监督管理总局会同生态环境部负责机动车排放召回监督管理工作。”

《规定》第6条：由国家市场监督管理总局负责建立机动车排放召回信息系统和监督管理平台，与生态环境部建立信息共享机制，开展信息会商；

《规定》第7条：生态环境部负责收集和分析机动车排放检验检测信息、污染控制技术信息和排放投诉举报信息。

(3)调查与认定程序的部分环节不同。

《解读》称：《规定》的缺陷调查与认定程序，虽然与《条例》(及其实施办法)基本一致，但部分环节增加了市场监管总局会同生态环境部联合开展的要求，主要涉及：

A.共同开展排放危害调查。有下列情形之一的，市场监管总局会同生态环境部可以对机动车生产者进行调查，必要时还可以对排放零部件生产者进行调查：a.机动车生产者未按照通知要求进行调查分析，或者调查分析结果不足以证明机动车不存在排放危害的；b.机动车造成严重大气污染的；c.生态环境部在大气污染防治监督检查中发现机动车可能存在排放危害的。

市场监管总局会同生态环境部进行调查，可以采取下列措施：5种(此略)。

B.共同处理生产者异议。(细节此略)

C.共同实施责令召回。(细节此略)

还有，与《条例》及其实施办法相比，《规定》增加了机动车排放零部件生产者发现机动车可能存在排放危害的，向市场监管总局报告，并通知机动车生产者的规定。

《规定》所指“排放危害”的判定标准(依据)或召回条件是什么？

2012年7月1日，既是《规定》开始实施的日期，也是全国所求汽车全面进入第六阶段机动车污染物排放标准(国Ⅵ时代)的日期；因此，《规定》所指“排放危害”的判定标准(依据)或者召回条件究竟是什么？《解读》认为：根据《规定》，“排放危害”具体包括以下3种情形：

(1)由于设计、生产缺陷导致机动车排放大气污染物超过标准。《规定》涉及的排放标准主要包括GB 18352.6-2016《轻型汽车污染物排放限值及测量方法》和GB 17691-2018《重型柴油车污染物排放限值及测量方法》，都是中国第六阶段机动车污染物排放标准。前者适用于总质量≤3.5 t的M1、M2和N1类轻型汽车；后者适用于装用压燃式、气体燃料点燃式发动机的M2、M3、N1、N2和N3类及总质量＞3.5 t的M1类汽车。

(2)由于不符合规定的环境保护耐久性要求，导致机动车排放大气污染物超过标准。环境保护耐久性要求是指在正常使用条件下和正常寿命周期内，整车和污染控制装置耐久性试验符合标准规定的限值。

《规定》实施后，对违反《规定》相关义务的机动车生产者或经营者的主要考验，在于“行政处罚信息计入信用档案”，这不仅会削弱其品牌力和信誉度，而且对其以后的经营活动尤其政府采购将带来很大的负面影响

(3)由于设计、生产原因导致机动车存在其他不符合排放标准或不合理排放。“其他不符合排放标准”指机动车排放污染物满足标准要求，但存在排放控制用车载诊断(OBD)系统、排放系统使用软管及其接头、油箱盖防止燃油蒸发物排放、排放相关电控系统等要求不符合标准的情形。例如，第六阶段机动车污染物排放标准明确，所有机动车应装备OBD系统，在产品全寿命周期内记录排放相关部件故障，且生产者不得对OBD系统进行改造。实际发现部分生产者通过改变OBD系统标定、预先关闭功能等方式，致使OBD系统应报故障而不报，逃避政府监管。

“不合理排放情形”主要指机动车在标准工况下测试的排放大气污染物符合标准限值，但在实际工况下污染物排放超过标准限值的违规排放。2015年德国大众在所产车内安装非法软件、故意规避美国汽车尾气排放规定，车辆实际污染物排放量超过法定标准的40倍，被美国罚款43亿美元，涉及机动车1 100万辆。

《解读》还称：前2种情形属于《大气污染防治法》第58条规定的法定情形；第3种情形是在国外排放召回实践基础上的总结。

《规定》短期会给部分机动车企业带来较大的经济和品牌压力

《解读》分析了排放召回对机动车产业的预期影响。

《解读》称：对于机动车生产者或经营者违反《规定》相关义务的(第30条列出了6种情形)，将“由市场监督管理部门责令改正，处3万元以下罚款”，同时责令将召回情况及行政处罚信息计入信用档案，并依法向社会公布。

《解读》指出：排放召回是国际通行做法，在美国、欧洲、日本等发达国家已经实施数十年。由于排放召回单车召回成本可能高于汽车安全召回，《规定》短期内会给部分机动车企业，尤其是排放技术水平较低的企业带来较大的经济和品牌压力。但从长期来看，实施排放召回是必然趋势，《规定》会促使机动车行业更为重视排放技术研发及相关的标准要求，倒逼企业主动进行技术升级。比如，机动车企业要加强排放相关的研发与测试，生产符合国家相关排放标准的机动车产品；排放零部件生产企业应主动创新，开发高性能、高可靠性的排放零部件产品。企业只有主动对标差距，夯实基础，加强创新，才能由价格优势为主向技术、品牌、质量、服务为核心的综合竞争优势转变，才能实现产业高质量发展，真正成为世界汽车强国。

笔者认为，对违反《规定》的机动车生产者或经营者的考验，区区3万元的经济处罚实在是算不了什么，对其影响最大的则是“行政处罚信息计入信用档案”，这不仅会削弱其品牌力和信誉度，而且对其以后的经营活动尤其政府采购将带来很大的负面影响。 S