国有传媒集团公司制改制的困境及其破解

□潘娜

问题的提出

改革开放以来，在传媒业（这里主要指报业、广播电视业）经营管理体制改革中，采编和经营分离从一种组织内部的制度规范过渡到主体重构的基本原则，即新闻采编部门回归为事业性主体；经营部门则从原来的事企复合体中剥离出来改制为集团公司，以现代企业集团的经营管理机制充分参与市场竞争、提高经济效益，从而更好地为发展壮大新闻宣传主业服务。

但从实践情况来看，国有传媒集团公司制改制的过程困难重重、进展缓慢，各地改革模式五花八门、进度不一，有的地方甚至还出现了反复。吊诡的是，有已经完成改制并运行了数年的集团公司又在想办法与母体合并，重新把事业和企业两套体制合成一套。也就是说，作为破解对象的“事业单位，企业化管理”这一“过渡性体制”尽管弊端重重，但它不仅没有像有的研究者判断的那样趋于终结，反而继续成为某些已经改制的国有传媒集团乃至新组建的融媒体集团所选择的经营管理模式。种种现象意味着，国有传媒集团改革在公司制改制的环节上陷入了困境，致使组织演进迂回停滞，难以绕过对“事业单位，企业化管理”模式的路径依赖，更难以上升到更高质量的现代组织制度，内部结构愈加趋于复杂化和内缠化。

为了更深入地掌握国有传媒集团公司制改制困境的具体情况，本文选取了三个具有一定代表性的省级国有传媒集团进行分析，并尝试在此基础上探讨这样两个问题：一、国有传媒集团公司制改制困境的主要表征和根源；二、破解国有传媒集团改革困境的可行路径。本文的案例资料来源于课题组于2019年10月至12月期间开展的深度访谈以及访谈对象提供的数据和材料。核心访谈对象信息如表1所示。

表1 核心访谈对象信息

国有传媒集团公司制改制困境的主要表征

国有传媒集团公司制改制是一个渐进式的探索过程，改制方式并没有统一模式，各地往往根据实际情况自主探索推进，因此改制进度和具体做法各不相同。在这种情况下，本文主要基于以下三点考虑选取案例样本：一是分别来自东、中、西部地区，二是能够反映公司制改制不同阶段上的实际情况，三是来自报业和广电业两个领域。

一、改革过程迂回反复。2000年底，在各省党报纷纷成立报业集团的趋势下，A省的省委机关报申请组建事业性质的报业集团并于2002年6月获得批准，报社事业单位名称同时改为报业集团。但是，A省报业集团成立后只挂了牌子，经营管理上并没有实质性的改变。访谈对象1指出：“报业集团发展情况不太好，后来又翻回来成立了报社。”2006年，A省报业集团被注销，又恢复为报社的事业单位名称。

2006年，A省按照中央部署开始启动文化体制改革试点工作，该报社成为省直试点单位之一。省委省政府对该报社提出了“在坚持正确舆论导向的前提下，将广告、发行、后勤服务部门和子报逐步剥离出来，建立报业集团有限责任公司，自主经营，自负盈亏，实行市场运作”的要求。2008年，省财政厅授权报社出资组建报业集团公司。2010年，省政府同意成立报业集团有限责任公司，由省财政厅对报业集团公司的经营性国有资产履行出资人职责，由省文化体制改革工作领导小组负责指导报业集团公司完善法人治理结构。理论上讲，集团公司的成立意味着经营性业务整体脱离报社而成为独立的企业法人，但实际情况却不是这样。集团公司成立以来一直和报社一体管理、一体经营。访谈对象1谈到：“集团公司任命了董事长、总经理，其他的都没做。在报社的领导下，采编、经营实际上没有分开。我是2017年来的，当时省委主要领导跟我谈话，要求把事业、企业彻底分开。事业归事业去，办好省委机关报；企业集团把发行、广告、印务还有其他所有子报等归到一起，完整地形成一个公司法人治理结构。任务非常艰巨。”

2018年初，报社新的领导班子向省委文化体制改革领导专项小组上报了集团公司组织及业务架构方案，9月获得省委文化体制改革专项小组的审议同意。集团公司开始按照国有文化企业的组织架构，健全完善各项规章制度和法人治理结构并落实财务预算制度。访谈对象1：“我们现在正在把事业跟企业彻底分开，边界划分清楚，但也比较困难。2019年上半年，我到人民日报社学习。他们是把经营与采编打在一个包里，出版印刷企业是社属企业，没有彻底分开。我感觉学习人民日报社的做法比较实事求是。但是，我们已经把文化企业的架子搭起来了，而且已经做了这么几年，再回去可能性不大。我们力求在2019年年底能够把经营和采编、企业和事业彻底分开。报业集团是国有企业，只有我一个人两边兼，因为正在组织建设的过程当中，股份制的可能性不大，完善治理结构也是下一步才能考虑的事。”当前，该报社为公益二类事业单位，实行自收自支的事业性质、企业化管理模式，集团公司为省属国有文化企业，两个机构各有自己的职能部门和业务部门。经过十余年的改革探索，报社与集团在组织结构上才初步实现了社委会领导下的事企分开。

二、事企关系的内缠化。B省国有广电传媒集团在6年前就已经在集团层面上完成了公司制改制，建立了较为完善的公司法人治理结构，实现了台党委领导下的台与集团分开，采编和经营分离的问题在这一结构下得到了解决。这一案例可以说是全国范围内国有传媒集团公司制改制的一个成熟样本，为我们观察公司制改制的有效性提供了实践范例。但从改制效果来看，该集团出现了采编和经营“两张皮”的新问题。为了解决这一问题，台党委领导班子形成了把事业和企业两套体制重新合成一套的改革思路和方案。这一现象的出现，一定程度上反映了公司制在文化领域“失灵”，并非一改即顺。

2004年1月，事业性质的B省广播影视传媒集团成立。该集团整合了省域范围内的3个省级、19个地市级、76个县级广播电视台，这在当时还是全国首例。该事业集团的内部组织结构按照宣传和经营分开的原则，成立了集团编委会和影视传媒控股有限公司，形成了一个事业集团主体框架下的台企复合体制。

2014年4月，运行了十年的“集团管台”体制向“台管集团”转型，即重新合并事业集团本部和3个省台组建新的广播电视总台。事业集团和广播电视台的所有经营性资产和业务划归原事业集团下属的传媒公司管理，与总台的采编业务彻底分开，形成两个机构、两个党委、两个班子、两套人员。该传媒公司在此基础上变更为省级广播影视传媒集团有限公司。集团公司拥有全资、控股、参股企业133家（包括一个新媒体上市公司），经营收入规模在40亿元左右，集团公司本部和下属企业员工共有1600余人。在管理体制上，总台暂定为公益三类事业单位，由省委宣传部领导，省广电局实行行业管理。总台在事业体制制度框架下开展工作，在事业单位用工、工资绩效、社会保险、公费医疗、资金管理、国有资产管理等方面受省人社厅、财政厅等部门的相关制度管理。集团公司为总台全资的国有文化企业，归口省委宣传部文资办管理，适用国家和省国有文化企业相关制度规定。在领导结构上，总台党委是台和集团公司的最高决策机构，统领各项日常和改革工作。集团公司设立董事会，董事长由台长兼任。

改革之后，台与集团两套体制在运行中出现了向下多头指挥、多头领导、采编和经营“两张皮”等问题。为了解决这些问题，台领导班子于2019年又着手将台和集团的领导体制改回一体化运作模式，即将台和集团从两个机构、两个党委、两个班子、两套人员整合为两块牌子、一套机构、一个党委、一个班子、一套人员。访谈对象2表示：“两套体制，现在大家都在探索怎么把它合成一套，这样比较高效率……不然账走来走去，每走一次账都要交税。另外，两个机构管理人员也比较多，没必要。”在课题组访谈之时，案例样本B的机构编制改革方案已经按程序上报省委宣传部、省委编办审批。不管改革方案是否能够获得批准，这种改制之后反而降低组织运转效率、增大经营成本压力现象的出现，实际上应当引起主管部门对传媒组织公司制改革有效性的反思。

三、公司制改制的形式化。C省广电传媒集团不同于前两个案例样本，并没有经历从事业集团到企业集团的改革过程。这主要是由于C省广播和电视台的政事分开改革较为滞后，没有跟上世纪之交的广电集团化改革浪潮。在公司制改制日程表的倒逼之下，省广播电视总台按要求挂牌成立了集团公司。但改革仅止步于此，集团公司有意保持着一定的虚拟性，只能称为广播电视总台的“翻牌公司”并没有真正实体化，在机构设置和经营机制上也并没有实质性的变化。

C省广播和电视台2012年才完成了政事分开改革，实现“局台分设、两台合并”，成立广播电视总台并升格为省直正厅级公益二类事业单位。总台内设广播电视广告中心和卫视、频道频率广告部，负责经营性业务。2018年2月，总台按照采编和经营分开的改革要求，正式挂牌成立了广电传媒集团有限责任公司（工商登记日期为2019年12月），这成为某些研究报告和学术论文中纷纷列举的地方积极落实“两分开”改革和推进公司制改制的代表性案例。但是，课题组在访谈中发现，集团公司的成立只不过是应对制度改革压力的被动之举。访谈对象3说：“到现在集团公司就挂了个牌子，什么都没有。就是折腾，没有任何意义……原来的台长因为没有成立集团公司被批得‘要死’。现在的台长学‘聪明’了，我们一挂牌就行，实质性的变革不动。挂了快两年什么都一样，就算换个台长来还是一个样。”出现这种形式主义问题的原因十分复杂，比较突出的是政事分开过程中资产分割的矛盾。访谈对象3谈到：“我们原来跟广电局是一块的，房子和土地全在局里头，到现在都没划分出来。没有独立的土地证和产权证，我们连资产都没有，成立什么企业？成立了企业也贷不到款，银行抵押没有东西抵押。为什么我们迟迟不动，就这个意思。到现在就挂了个牌子。”根据工商登记信息显示，C省广电传媒集团公司的总经理由主管新闻采编业务的副台长兼任。这意味着，在取得公司制改制成果的表象之下，该案例样本的采编和经营关系、总台与集团关系并没有实质性的改变，领导体制和运行机制实际上维持原样。

国有传媒集团公司制改制困境归因

组织演进的根本动力在于一种新的组织形态能够使生产力要素配置更为合理，从而使组织目标的实现方式和效率达到最优。但是，如果一种过渡性的组织形态可以长期享受机关事业单位和企业的双重制度供给，并且在约束机制落实不到位的情况下形成一种回报率远远超过专注于新闻生产的盈利模式和利益群体，那么，国有媒体（集团）必然失去自我增强的内在动力而使组织演进停滞不前。而当国家强制推动组织变迁以打破这种不合乎其组织身份和社会功能（尤其是新闻伦理）的生产关系及利益格局时，国有媒体（集团）由于欠缺应对新媒体竞争环境的内部要素和外部要素（新的竞争格局的形成在某种程度上归因于传统媒体组织演进停滞而错失了创新发展的历史机遇期），便有可能锁定在无效率的组织变迁当中，这勾勒了长期以来国有传媒集团公司制改制困境的主要线索。近年来，媒体经济、体制和战略等方面出现的新形势和新变化，进一步使这一困境加深并趋于复杂化。

一、经济因素：经营困难且没有找到新的盈利模式。改革开放以来，国有媒体通过主动放弃财政供给而争取到相对灵活自主的“事业单位，企业化管理”体制，发展了以“广告经营+多元产业”为主要盈利模式的传媒经济。尤其依靠垄断性和稀缺性的平台优势，国有媒体的广告源源不竭，行业地位较为强势。但是，随着新媒体竞争格局的形成，国有媒体的广告经营和多元产业这两种盈利模式均出现滑坡乃至危机。

首先，广告收入呈“断崖式”下滑。在移动新媒体的强烈冲击和分流下，报业广告从2012年开始一路向下，广播电视广告在顶了几年之后也从2018年开始形势愈加萎靡，越来越难以依靠广告实现“自我造血”。从案例样本A的经营数据来看，该报业集团2014年至2019年（统计到前三季度）的经营收入和利润收入总体呈下滑趋势。尤其利润率下滑幅度甚大，从14.32%跌到了2.02%。其中，2017年的利润率仅为0.14%，如图1所示。

图1 案例样本A（报业集团）利润率（2014年—2019年前三季度）

案例样本A的收入结构主要为发行、印刷和广告三大板块，前两个板块收入浮动不大，经营总收入和利润收入下降的最主要原因是广告收入的大幅下降。从2013年到2018年，广告年收入绝对值下降近1.5亿元，占总收入比重从60%下降到了30.25%，失去了最大的经济来源。访谈对象1谈到：“主要是受互联网冲击，广告断崖式下跌。我们报社是自收自支、自负盈亏，集团公司营业收入达不到3个亿，报社和集团公司的日子是过不下去的。我们改革后情况向好。还有一些省的报社，全部恢复到了全额事业单位。”从2017年开始，案例样本A的经营总收入就跌到了3亿元以下，加上省财政给一些办报补贴，只够勉强维持。2018年，新领导班子决定将一个连年亏损、资不抵债的都市报进行休刊并转，这才止住了集团公司的最大出血点，使总成本费用比预算节约千余万元，利润率相应有所回升。广电业的广告经营形势同样严峻。访谈对象3谈到：“我们台是公益二类事业单位，但财政没有多少钱给我们，大部分是自己支撑的。前几年我们每年还能上缴六七千万元的利润收入。现在形势不好，抓不到广告，就是赖赖地过。”相比于报业，广电业是高投入行业。广告收入下滑对内容生产的冲击更大。访谈对象2表示：“要做好节目，必须要砸钱。做一档综艺节目动辄就要投入几千万元。购买质量好的首轮独播电视剧起码要几百万元一集，一晚上播两集上千万就没了。最要命的是，投了一个亿进去，不一定能有一个亿的广告。但是不投观众就不看你，就没影响力。企业是要算账的。这样贴钱，长此以往企业能吃得消吗？这确实是一个问题。”

其次，多元产业收缩。媒体的多元产业在经济下行的压力传导下经营状况日益萎靡，乃至不得不“断臂”自救。例如，案例样本B原本有100多家参股经营的公司，现在准备大幅削减，至少一半要合并或直接关掉。访谈对象2坦言：“日子好过的时候大家都拼命扩张，这个也搞那个也搞。日子不好过了都成了拖累。”当前，该集团公司的经济支撑主要依靠所属新媒体上市公司、广告和音像公司，其他的购物频道、电视剧生产、演艺、文化产业园、旅游等多种经营业务则正在收拢。对于广电媒体而言，卫视不强，产业强不起来。案例样本B的卫视频道在全国能排进前十，经营状况尚且如此，那些经营能力本来就弱的卫视，自身赚不到钱，更没法带动产业发展。

当前，省级媒体“广告经营+多元产业”的盈利模式难以为继，解决生存问题上升为主要矛盾。报业的情况是，副业养主业的模式已经倒了过来，反而要靠主业收入和财政补贴来“堵窟窿”。例如，案例样本A的党报发行的调价增量收入都被都市报、行业报的减量所抵消；广电业的经济体量较大还能勉强支撑，但是，卫视频道的普遍亏损问题，只有少数旗下有上市公司的能靠它来补，大多数则要靠地方财政“输血”，经济来源问题成为一个巨大的挑战。访谈对象普遍表示，目前尚未找到新的有稳定发展前途的盈利模式。在这样的现实背景下，公司制改制反而增大了媒体的经营压力和管理成本，改革自然没有动力。

二、体制因素：两套管理制度的深层关联与摩擦。国有传媒集团是国有文化企业当中最为特殊的一类，它从新闻媒体中剥离转制而非整体转制而来，基本原则是采编和经营分开，体现在主体形态演变上就是事业和企业分开，即新闻宣传主业保留事业体制，经营性业务进行公司制改制，以此作为对改革开放以来形成的“事业单位，企业化管理”模式的破解方案。因此，国有传媒集团公司制改制的逻辑起点就不仅仅是一般国有文化企业明确产权关系和建立法人治理结构等组织优化层面的问题，更核心的是彻底斩断其与新闻采编的关系，而问题的症结恰恰就在于此。

首先，事企关系的深层关联。虽然社/台作为新闻生产主体朝着去经营性、回归事业性的方向改革，但其经济来源没有改变，仍然要靠剥离出去的企业集团供养，经济依存关系决定了二者难以相互独立，这是很多案例在社/台与集团分开之后又翻回“一体两面”结构的根本原因。正如访谈对象1表示：“我们现在的业务还是交叉在一起。当然，采编、经营是可以分开的，互相不参与。但是，发行、广告、印刷都和报纸有着千丝万缕的联系，再加上我们是自收自支的事业单位，还是要靠我们的企业集团养活它。”访谈对象3也表示：“集团分出去做不了。企业离开台都不赚钱，业务都是关联的，不关联的国资委早就拿过去了！成立了集团也没有用，还是这些人，扒不开的。”归根结底，社/台与集团之间以广告经营为联结的盈利模式不改变便很难各归其位，改革的实际效果无非是“事业单位、企业化管理”的升级版。

其次，事业高于企业的体制架构。理论上讲，事企分开后，社/台在事业体制框架下开展工作，集团公司则适用国有文化企业相关制度规定，二者应当是平行而协调的关系。但是，由于事业高于企业的体制结构，集团公司不仅要驮着事业走市场，实际上还要受机关事业单位和企业两套管理制度的约束，主要体现在两个方面：一是领导体制。尽管不同社/台与集团公司的分开程度和运作模式各不相同，但是领导体制是完全一致的，即社委会/台党委作为最高决策机构统一领导事业和企业两个法人实体，社/台长必须兼任集团公司董事长，领导班子成员为省管干部，受党政领导干部相关管理制度的严格约束，由省委考核。这保证了国有传媒集团在发展方向上不会出问题，但症结在于管方向的人同时还在管经营。传媒业由于职业经理人奇缺，有的集团公司总经理由宣传干部出身的社/台领导兼任，由于不懂经营，在管理上往往运用层层向上负责的科层制逻辑，产生按机关事业逻辑管企业的问题。二是事业编制员工高于企业员工的身份和待遇落差。长期以来，媒体单位在“事业单位、企业化管理”模式下形成了一种复杂的人员身份结构，分成了事业编制和编外的企聘、项目制用工等三六九等，工资和福利待遇以事业编制为界限而非工作绩效划分，事业和企业形成了一种实际的不平等关系，在劳动力要素上降低了有效性。在案例样本B中，暂且不算作为全额拨款事业单位的台属技术中心，台本部与集团公司员工人数的比例就达到1.6:1，为大事业小集团结构。其中，台有实职处级干部150多人、科级干部600多人。事业编制人员臃肿、效率低下的问题制约了台与集团的协调发展。正如访谈对象2所说：“只要有级别，干不干活都在那个岗位，拿着高工资，对别人来说是个很坏的导向。”面临同样问题的案例样本C曾经试图打破员工的身份界限。访谈对象3谈到：“我们自己想打破体制束缚，向湖南、上海学习，把人员编制全部封存，事业编制人员走出来跟招聘员工一样。其实员工本人没什么感觉，也不存在管不住的问题，出什么事把档案拎出来就完了。但是组织部、人力资源部根本不同意！”媒体组织的劳动力要素得不到优化配置，加重了集团公司市场经营的成本和负担。

再次，互联网企业竞争加剧两套管理制度之间的摩擦。国有传媒集团经营困境的背后，实际上反映的是主流媒体迭代出现了问题。新中国成立以来，从报纸、广播、电视到互联网新媒体，后者依次超越前者成为主流媒体，这是媒介技术不断发展进步的必然趋势。问题的关键是，以网络新媒体主流化为标志，传媒业第一次在体制外完成了媒介迭代。也就是说，聚集了最广大人民群众的主流媒体平台不再为国家所有，也不再是单向度的权威传播模式而是社交型的舆论先发模式，这对国家“濡化能力”形成了巨大挑战。历史地看，国家“十五”计划时期就明确提出了“促进电信、电视、计算机三网融合”。但是，由于广电和电信部门之间长期利益相争，“三网融合”战略迟迟无法落地。而在这期间，互联网企业早已“鸠占鹊巢”，悄然在体制外完成了媒体格局的重构。尤其2010年网络视频大规模正版化之后（网络平台经营广告相应具有了合法性），国有媒体（集团）与互联网企业竞争的优势和能力下降，广告和衍生市场缩小，生存艰难，阵地影响力弱化。更为严峻的是，当前互联网企业与国有媒体的竞争已经从内容竞争发展到人才竞争的层面，尤其善于利用相对灵活的经营机制加速“掏空”国有媒体。以薪酬分配机制为例，由于国有媒体实行严格的工资总额控制，员工收入水平与新媒体同行差距明显，致使大量核心人才加速流向新媒体。访谈对象2谈到：“腾讯用三倍以上的工资来挖我们的业务骨干，人家怎么能不动心？加上我们现在的工资收入不如以前，员工供房都成问题，如果有更好的工资，人家很容易就走了。没有一定的高薪，怎么能留住人？但是又不能给他发很多钱，这是违规的。人被挖走以后回过头来又把我们‘搞掉’，因为对我们知根知底。”[22]互联网企业作为创新竞争力型的市场主体，核心优势是以灵活的经营机制高效率地实现经济利益最大化的目标。而当互联网企业进入传媒业，便试图彻底解构媒体的意识形态属性和社会责任属性而赋予其完整的自由市场逻辑，从而塑造唯利于资本增殖的媒体竞争环境。从实践来看，某些国有媒体舍本逐末地盲目追赶和复制新媒体的资本逻辑，导致其社会目标和经济目标的统一性遭到严重破坏，在这一过程中话语权和主导性趋弱，事业和企业两套管理制度之间的摩擦和对立愈加突出。

三、战略因素：新型主流媒体平台再造的整合逻辑优先于事企分开结构。国有媒体（集团）在危机意识驱动下，其组织演进方向在内部结构和管理机制等方面出现不协调的问题。

其一，“中央厨房”模式优先于事企分开的组织架构。“中央厨房”是国有媒体面向新媒体重构新闻生产流程的创新举措，即对传统新闻生产策、采、编、发整个程序的再构造，核心逻辑是实现业务、技术和物理空间的重新整合一体化，而这与同时进行的事企分开改革存在一定矛盾。以人民日报社的“中央厨房”为例，其“融新闻工作室”的创新机制，就是跨越事企界限，重新整合报纸（事业）和网端（企业）的采编人员组成新闻工作室，形成一种打破媒体内部组织架构的集中控制、多渠道分发模式。实际上，自2009年全国重点新闻网站开启转企改制试点并进行股份制改造然后整体上市，到2014年全国范围内的新闻网站采编人员正式纳入统一管理，进入资本市场的新闻网站逐步获得了独立采编权，这就产生了新媒体“采编经营证券化”发展方向与传统媒体“采编归事业、经营归企业”改革逻辑相抵牾的问题。而“中央厨房”创新模式更进一步打破了二者的界限，使事企分开改革失去实际意义。如果这是媒体融合未来发展的常态化运行机制，那么就要重新梳理事企分开改革与全媒体结构在体制机制上的协调性问题。尤其在地方媒体普遍效仿人民日报社建设“中央厨房”的同时，是否还要继续以事企分开来推进采编和经营分开，就成为掣肘改革的一个方向性问题。

其二，县级融媒体中心模式全方位打破省域内媒体的行政、媒介、事企边界。2018年8月21日，习近平总书记在全国宣传思想工作会上提出要扎实抓好县级融媒体中心建设。自此，以县级融媒体中心为着力点重建新型主流媒体平台上升为国家战略，在巩固拓展基层宣传文化阵地、夯实国家意识形态根基方面具有重大意义。2018年11月14日，中央全面深化改革委员会审议通过了《关于加强县级融媒体中心建设的意见》，意味着全国县级融媒体中心建设正式进入实施阶段。县级融媒体中心建设一般由省级媒体统筹，有“一省一平台”和“一省多平台”等多种建设模式，涉及省市县三级行政区域内报纸、广播电视和各类政务服务自媒体资源的整合。在县级层面，各地融媒体中心实体平台建设情况差异较大，融合程度浅的仅加挂一块牌子或增设一个融媒体中心的事业单位建制，并没有触及传统媒体的基本组织架构和体制机制；融合程度深的则趋向于将县域内所有媒体单位合并为一个新的有机体，这就涉及到基层媒体原有事业、企业编制内外各种身份员工的重新整合和定位问题。由于各个单位情况复杂，很多整合而来的县级融媒体中心只能暂时沿袭事业单位建制、企业化管理的既有模式。在省级层面，改革包括省级媒体自身的全媒体平台再造和统筹省域内市县级融媒体中心建设两方面。以案例样本A为例，报社和报业集团承担了该省县级融媒体中心省级技术平台建设任务，采用“一省一平台”模式统筹全省所有市县级融媒体中心，建成后省级平台将实现省域范围内全部媒体平台发布内容的集中管控。其中，公司性质的省级技术平台和新闻网端由报业集团所属新媒体集团运营，其内容来源则由党报的新闻采编队伍横跨报纸（事业性平台）和新闻网端（企业性平台）统一供给。

前期建设阶段，“中央厨房”和县级融媒体中心实体化的基础费用主要由各级财政拨款和媒体自筹，未来新型主流媒体平台的常态化运营模式，在某种程度上决定了国有媒体（集团）组织演进的形态和方向。值得注意的是，目前在县级融媒体中心建设中得到加强的并非市县级媒体而反倒是省级媒体。这是由于省级融媒体中心在改革中成为省域内的融媒体中枢，一方面向下揽收来自市县级融媒体中心的平台费，另一方面向上集中线上线下活动和广告市场。这使市县级媒体的经营空间进一步削弱而趋向于更加依赖事业体制保护和财政“兜底”的展示性平台，公司制改制在省级以下媒体中更加难以推进。

国有传媒集团公司制改制困境的破解路径

自党的十六大以来开启公益性文化事业单位和经营性文化企业分类改革，国有传媒集团公司制改制由点到面、由浅入深推进已近20年。相比于出版业和影视制作业的改革成效，与新闻主业紧密相连的国有传媒集团始终难以与母体剥离而迂回于事企两套体制，成为国有文化企业改革中最难啃的一块“硬骨头”。参考访谈对象反映的实际情况，笔者认为破解国有传媒集团公司制改制困境，应以重构与新闻事业关系、瞄准功能性竞争优势、主导新一轮主流媒体迭代三个方面为着力点。

一、新闻平台分类改革是厘清国有传媒集团事企边界的可行路径。新闻采编的事业性和新闻平台的经营性是新闻媒体改革中的最大悖论。实际上，起始于2008年的报刊改革“三步走”已经将转企改制的新闻媒体范围拓展到非时政类报刊领域，保留事业体制的新闻单位已经压缩到底线，即以宣传报道党和国家政治生活为主业的党报党刊和广播电视台。然而，这些主流新闻媒体基本为企业化管理体制，以市场经营为主要经济来源而并没有形成完整的新闻事业链。尽管采编和经营分开已经明确上升为新闻媒体制度建设的基本要求，但人民群众仍然要在充斥着硬广和软广的版面、频率、频道、网页中辨别真实新闻信息，报纸和电视上的违法广告新闻现象较为普遍。有学者甚至观察到：“为了取悦大广告主，也为了节约成本，传媒甚至可能使用企业的公关材料进行新闻报道。”这一现象在访谈中基本得到证实，访谈对象2直言：“现在硬广越来越少，品牌方认为硬广没用，要一起搞活动和节目来冠名。媒体广告的整个经营思路包括团队都要改变，要给品牌方策划出方案。”有学者对这一现象发出警示：“当软文、植入性广告等成为公开的潜规则，则主流媒体其实已经开启自我毁灭的过程。”

新闻的公共性是媒体公信力的最后一道屏障，必须下决心推进新闻平台分类改革，一方面为了化解国有媒体公信力下滑的危机，另一方面也是为破解国有传媒集团公司制改制困境创造条件。具体建议为：其一，推动时政新闻平台彻底去经营性、去广告化，即严格落实各级各类新闻网端、报端、频率、频道无硬广、无软文、无营销活动，促进新闻从生产到传播形成一条完整的公共性事业系统。相应地，国有传媒集团要彻底与新闻生产和传播脱钩，新闻广告业务应全面转型。其二，同步推进互联网新闻信息服务平台分类改革，网上网下统一标准，即开展新闻传播服务的网络聚合平台必须彻底去广告、去营销，否则应收回其互联网新闻信息传播服务许可证。新冠肺炎疫情爆发初期网络舆情的混乱状况，足以证明网络新闻信息服务平台改革的必要性和紧迫性。根据国家网信办于2020年4月底初步清理统计的数据，相关恶意新闻舆论营销文章竟有6126篇、营销账号多达18576个，改革势在必行，不能继续让网络社交平台成为自媒体营销号散布虚假新闻、造谣生财的温床。更为重要的是，网络新闻传播机制不改革，国有新闻平台改革将失去实际意义。其三，改变国有传媒集团与新闻媒体的经济共同体关系，彻底突破“事业单位，企业化管理”体制。新闻媒体应以财政拨款+新闻视听税为主要经济来源。而党报党刊和广播电台电视台中的非新闻类子报子刊和频道频率应剥离转制进行公司化改制，从而打通国有传媒集团产业链，彻底解决事企两套体制内缠的问题。

二、国有新媒体集团应在新型主流媒体战略中找准功能性竞争优势。如果说新闻平台分类改革是破解传统媒体领域国有传媒集团事企内缠问题的可行路径，那么，在新型主流媒体建设中找准功能性竞争优势，则是国有新媒体集团引领传统媒体集团突围经营困境的宝贵战略机遇。互联网新媒体将社交性、娱乐化和商业营销业务开发到了极致，国有新传媒集团盲目追赶互联网新媒体是舍本逐末且没有出路的，必须紧紧围绕中央提出建设新型主流媒体的战略目标来创新业务模式和盈利机制。当前，新型主流媒体建设的首要任务是重新吸引并留住广大人民群众的注意力。没有广泛而持续的关注度，新型主流媒体阵地只能是个空壳。这就要从国有媒体集团的职责使命和独特优势出发，与政务、民生、医疗、教育等功能性服务相结合，尤其应将舆论回应作为重中之重的职责使命。此外，县级融媒体中心在与社区社群服务相结合方面可以大有作为，打造人民群众工作和生活都离不开的实用性媒体平台。更为重要的是，国有新媒体集团在创新和拓展功能性服务的过程中可以积累民情和舆情信息数据，一方面，化解某些基层政务号将服务外包给私营公司而泄露基础数据信息的风险，保障人民群众的信息安全；另一方面，为进一步做好数据挖掘、提供精准服务打好基础。简而言之，广告市场的萎靡，可以成为倒逼国有新媒体集团突围旧有盈利模式的动力，促进其探寻差异化竞争优势，形成新的盈利模式。

三、主导新一轮主流媒体迭代是国有传媒集团突围的关键一役。长远来看，新市场必然属于新技术。在5G、VR、8K、人工智能等技术创新推动新基建建设的关键窗口期，国有传媒集团能否从上一轮媒体迭代遭互联网企业边缘化而丢市场、丢阵地的教训中痛定思痛，从而把握住引领新一轮主流媒体迭代的历史机遇，不仅决定了其前途命运，更关乎国家意识形态安全。2020年2月25日，中宣部印发了《全国有线电视网络整合发展实施方案》，提出由中国广播电视网络有限公司联合省级网络公司和战略投资者共同组建母子公司制管理的股份公司，进一步加快有线电视网络整合与广电5G融合发展。如前所述，尽管国家“十五”计划时期就提出了“三网融合”，但中国广播电视网络有限公司直至2014年才组建。在广电和电信部门利益相争的二十年期间，互联网企业引导媒体格局发生了翻天覆地的变化，并且在技术创新中仍然占据优势。当前，“全国一网”整合进入提速阶段，中国广播电视网络有限公司能否真正发挥主导作用，利用好5G新型通讯设施推动广电智能化改造，是与互联网企业竞争的关键一役。与此同时，国有传媒集团在新技术铺设和新市场格局形成的过程中，能否做好5G应用创新和业务孵化的充分准备，更成为其突围经营困难和主体演进困境的重要考验。

注释：

①李向阳.超越拐点：直面徘徊的思考与破解“悖论”的视角[J].现代传播，2014,（09）.

②杨雪先.报业集团发展的二十个趋势 [J].中国报业，2014,（09）.

④根据A省委办公厅、省人民政府办公厅印发的《〈省委文化体制改革工作领导小组关于支持我省文化体制改革试点的若干政策和措施的会议纪要〉的通知》（省委办发〔2007〕33号）.

③⑤-[15][17][18][22][27]为课题组对访谈对象的访谈记录，时间为2019年10月31日-12月2日。

[16]任陇婵.“一体两面”：广电治理模式的升级版[J].视听界，2018,（03）.

[19]王绍光.国家治理与基础性国家能力[J].华中科技大学学报(社会科学版)，2014，（03）.

[20]中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要[N].人民日报，2001-03-18.

[21][28]互联网企业“鸠占鹊巢”指两个方面：一是互联网企业的崛起建立在国家对电信基础设施的巨大投入上，具有寄生性。二是互联网企业早期通过盗版和免费使用传统媒体的内容资源而完成了新媒体平台建设的“原始积累”，至今在新闻内容这一块仍然是免费使用。有学者用“鸠占鹊巢”来概括这一现象。参见吕新雨.新媒体时代的“未来考古”——传播政治经济学视角下的中国传媒变革[J].上海大学学报（社会科学版），2018，（01）.

[23]2003年7月，中共中央办公厅转发中宣部、文化部、国家广电总局、新闻出版总署《关于文化体制改革试点工作的意见》，规定“党报、党刊、电台、电视台等重要新闻媒体和重要出版社的广告、印刷、发行、传输等经营服务部分，可转制为企业，面向市场，搞好经营，接受所属社、台、集团的领导和监督，确保正确经营方向，为壮大主业服务”，由此开启了新闻媒体经营性业务部门的剥离转制改革。

[24]新闻媒体在制度安排上要做到“五个分开”和“三个禁止”，即采编和经营组织机构分开、人员岗位分开、业务流程分开、财务安排分开、考核评价分开；禁止混编采编和经营、禁止混编事业部制或变相事业部制，禁止向采编部门或人员下达经营创收任务，禁止以任何形式将经营与新闻报道挂钩。

[25] 陈力丹，钱童，魏雨珂.新《广告法》实施后“广告新闻”现象分析[J].新闻界，2016,（02）.

[26]陈柏峰.当代中国传媒的商业性和利益场[J].人文杂志，2017,（01）.

[29]根据《互联网新闻信息服务管理规定》，只有取得互联网新闻信息服务许可一类牌照的新闻媒体才能报道和评论有关政治、经济、军事、外交等社会公共事务和社会突发事件；取得互联网新闻信息服务许可二类牌照才能开展时政新闻信息传播服务。也就是说，自媒体营销号关于疫情新闻的报道、评论，以及网络新闻聚合平台为其设计的流量营销规则，本身就是违法违规行为。

[30]吕新雨.逐鹿新媒体：宏观政策的博弈，或共赢？——试论社交媒体平台与中国主流新闻生产之关系[J].文艺理论与批评，2018,（03）.

[31]在实践中，案例样本B正在推进频道频率自营改革，即频道频率自己成立公司，频道总监担任董事长，制作和经营一体化运营。这样的改革尝试，有益于形成平台特色，从而改善当前大量频道频率同质化竞争的问题。