浅谈财政支出改革与经济发展

颜斌 王志辉 蔡莉鑫 张妮

中国改革开放以来，财政收支的困境愈演愈烈已经是有目共睹了。财政危机本身也会对其他领域的运行和改革所产生的多方面影响，努力做好财政工作、充分发挥财政职能作用，对促进经济社会全面协调发展，具有重大意义。

财政这一概念在近现代才得到充分明确，但两者的关系古已有之。当“政”成为敛财的工具时，“财”依靠了“政”并将其作为靠山;而当“财”成为“政”的工具之后，“政”会依托“财”发挥作用。对于财政这一概念而言，其中的“政”是以政府角度管理财务事务，而“财”则作为公共管理与国家政治的基石与目的。财政工作的实际内容非常复杂，但整体上可从生财、聚财、用财三个方面进行概括，其中“生财”是“聚财”、“用财”的基础与前提，因而财政工作也与经济发展直接相关。

结合马克思主义政治经济学的基本原理来看，财政工作在促进经济发展的过程中有不可推卸的作用与责任，也就是说要使财政工作得到发展，应将财政实力的提升壮大作为第一要务。政府只有在退出竞争性领域之后才能确保公共财政的平衡性，然而公共财政事业与经济发展并不是相对的。事实上，财政在经济调控中一直发挥着主要作用，脱离了财政执行措施的经济发展必然呈现出无序性，因此无论是西方发达国家还是发展中国家，其财政相关工作在宏观经济调控中的作用都处于一个持续增长的过程。显而易见，市场经济制度与条件的不同也意味着财政手段与方法的差异，眼下社会主义市场经济条件下支撑经济发展的主要策略是为了在政策层面创造出一个公平、良好的环境。而要做到这一点，就需要充分发挥财税政策、经济杠杆等间接手段的作用。

当前财政工作中面临的最重要的问题在于支出结构失衡，以及因此所导致的财力资源效率不理想。从客观角度上来看，尽管财力不足是导致公共服务产品效能发挥失常的关键原因，但现行财政体制影响了政府财力资源配置的问题也对这一情况产生了严重影响。

造成该问题的首要原因体现在财政支出缺位上，当前财政工作中政府需要承担的社会公共事务、一些本应由政府提供的公共产品与公共服务等并没有实现有效供给，相关工作人员冗余但效率不高的情况也很普遍。

其次财政支出也表现出越位的情况，政府财政工作中将相当一部分有限财力用于竞争领域的投资，使得公共领域的份额下降，即使近年来经济建设在财政支出中占比有所下降也未能解决这一问题。国有企业在经济增长过程中占有的大量份额使国企拥有了更多的话语权，为谋求自身发展也会阻碍财政资金退出这一领域。

再次则是公共产品及公共服务领域浪费问题严重，财政效益不理想。以国内为数众多的培训中心为例，其中绝大多数都出现绝对依靠政府财政工作维持运营的状态，导致产权不清、管理混乱、效率低下等问题长期存在，随着机构改革与人员精简的深入，这一问题造成的影响将越来越突出。

最后，财权上收事权下放的现象也增加了公共财政工作的难度。现行政策中多数农业、基础教育、社会保障等公共服务职能多由县乡级财政工作负责，然而受中央集中地方财力相关政策的影响，部分省市级财政单位也加入到这一工作中。2020年义乌居民人均可支配收入达71210元，首次突破7万元大关并继续领跑全省。城乡居民收入比首次降至1.90∶1，城乡统筹一体化迈入新发展阶段。但就能力层面而言，县乡级财政工作的能力根本无力保障社会公共需求，进而影响了国家公共财政体制的有效建立。

结合上述内容可以看出，公共财政体制的有效建设，需要在转变理财思路的基础上，对转移支付制度进行规范，以确保资金能够有充足的来源并在应用上得到充分落实。结合当前中央实施转移支付的实际工作情况来看，中央财政的能力足以应对过渡期。以此为基础推动公共财政体制建设中转移支付制度的规范化的内容，就能在资金层面为二次分配提供可靠保障。

在具体的策略上可结合中央可支配财力总量提升的情况，集中处理原本的税收返还与专项补助，对于一般性转移支付、经济欠发达地区予以扶持，强化前者的力度与后者的公共服务能力。另外则需要清理、合并专项资金，借助这一方式强化地方政府在财政工作中的宏观控制能力，减轻地方政府在配套资金上面临的压力，另外还可减少各地区的“税收返还”金额，提升一般转移支付的金额。出于保护各地既得利益的考量，可以從每年税收返还基数中切分出一个较小的份额。

第二种做法则是对一般性转移支付办法进行改进与完善，这需要在详细调查并考虑各地经济发展水平与质量对税收收入影响、区域财政支出成本上存在的差异的基础上有效计算财政标准收入与支出。此举是为了获取各地公共服务能力差距的客观数据。这部分内容的有效执行需要建立起一套客观的公共服务计算方法与指标，对于地方政府提供的公共服务达不到相应标准的情况，则不应予以开放转移支付。

在执行转移支付之前还需要确保转移支付法治水平得到提升，事实上中央对地方进行的转移支付数额是无法提前预支的，因此这部分内容不应当纳入地方预算的考量范围，但地方人大审批后通过的地方政府预算才能得到执行，而专项转移支付的下拨往往意味着地方需要及时配套资金，这意味着地方政府需要在得到专项转移支付后重新调整预算内容，进而影响了预算编制的准确性。

综合以上问题和改革措施财政改革的下一步我们要做到以下几点。首先，要建立有中国特色的转移支付制度，要结合中国国情和历史经验。中国历史上的财政制度有许多值得借鉴的经验，需要重新进行评估。20世纪50、60年代的财政管理体制，如分成体制，有很多合理的制度要素。当时中央财政占全部财政收入的比重也非常低，但能保证各级政府的事权和财力的匹配。

其次，要加强公共产品供应和财政立法，是转移支付制度改革的关键内容。中国在制定《财政转移支付法》的同时，还应进一步制定或者完善相关的公共服务法律。

第三，处理好中央与地方政府控制资源的关系。中央财政的能力不仅表现为实行分税制以后的中央收入比例，而且表现为中央政府控制可支配资源的能力，离开可支配资源的能力，单独谈分税制以后一般性财政收入的比例是不全面的。中央政府控制的资源远远大于地区政府控制的资源，最重要的国有企业资源大都是中央控制的。如果加上可支配的资源，目前中国的中央财政支配能力太大了，下一步的改革应是进一步合理的分权。