黄河流域水运高质量发展策略研究

王壹省，周 然，李晓君，郑 霖

(交通运输部天津水运工程科学研究所，天津 300456)

黄河流域水运在综合交通运输体系中份额较低，发展水平也落后于长江、西江流域。黄河流域生态保护和高质量发展上升为国家战略，为流域经济社会发展带来新机遇，也为流域水运发展带来新契机。水运发展要服务生态保护和高质量发展战略实施大局，而在国家战略实施背景下，如何处理好流域生态保护与发展的关系，成为难点和热点问题，众多学者进行了研究思考。王金南认为，流域发展应统筹考虑黄河水资源、水环境、水生态、水安全、水监管等涉水问题，还水于河，以水定发展，优先推进休养生息[1]。金凤君指出，保护与发展矛盾突出的态势，将长期困扰黄河流域的经济社会发展，处理二者的关系要统筹好生态环境安全格局稳定与开发布局的关系[2]。陆大道认为，黄河流域无航运之利，导致无法形成连续的“黄河经济带”，新时代黄河流域综合治理与可持续发展应着眼于高效利用能源清洁、因地制宜推进产业发展、耕地保护、推进乡村振兴等方面[3]。安树伟分析指出，黄河流域高质量发展的内涵具体体现在生态优先、市场有效、动能转换、产业支撑、区域协调、以人为本六个方面，并且强调，应妥善处理黄河水利枢纽建设与航运发展的关系，以中游航段为重点，通过技术手段解决制约问题，强化中游各省之间的经济联系[4]。综合来看，生态优先、量水而行、因地制宜是黄河流域经济社会高质量发展的共识。在“共同抓好大保护、协同推进大治理”原则下，谋划黄河流域水运高质量发展，充分挖掘黄河干支流水系航运资源，切实改善流域水运发展条件，更好服务于经济发展和人民生产生活，是“让黄河成为造福人民的幸福河”的应有之义。

1 黄河流域水运发展概述

黄河发源于青藏高原，流经青、川、甘、宁、蒙、晋、陕、豫、鲁9省区，40余条支流、1 000多条溪川汇集入黄，干流河道全长5 464 km，流域面积79.5万km2[5-6]。历史上，黄河航运一度发达，形成了以长安为中心，黄河为主干，沟通江、淮、河、海的庞大水运网络。而近代以来，治理黄河侧重于发挥其防洪、灌溉、发电等方面作用，航运逐渐衰落[7]。至今，黄河流经省区为非水网地区，水路客货运量占全国总运量普遍较低，水运发展滞后。以2019年为例，沿黄九省水路客运量合计5 035万人，占全国总运量的约18.5%，除山东、四川外其余七省区占比不足4%；水路货运量占比更低，沿黄九省水路货运量合计为42 126万t，占全国总运量约5.7%，且主要集中于山东、河南、四川三省，这三个省份水运主要依托海洋运输或长江运输。目前黄河流域水运基础设施建设滞后，黄河干流仅实现局部分段通航，构不成水运通道，大部分航道等级较低，且养护工作严重不足。黄河流域水运发展滞后的原因来源于多方面。

(1)流域水资源相对短缺，水深水流条件制约。以2018年为例，年黄河流域平均降水量为551.6 mm[8]，约为长江流域平均降水量的一半(长江流域2018年平均降水量为1 086.3 mm[9])。黄河干流主要水文站监测径流量分布在350～450亿m3[8]，水资源相比平均径流量达9 373.6亿m3[9]的长江干流差距悬殊，且时空分布不均，航道季节性通航特征明显，与水利枢纽调水调沙相互作用形成河道枯水期，加之山东、山西段的封冻、凌汛等因素，使航道部分时段难以通航。此外，黄河支流水资源更为短缺，断流现象普遍，客观决定了黄河流域构建航道网络难度很大[10-14]。

(2)黄河干流闸坝碍航、游荡性河道问题突出。截至2018年底，黄河流域大、中型水利枢纽219座，其中大型枢纽34座[8]，而黄河干流大部分枢纽并未建造船闸，甚至并未预留船闸位置[11]，导致黄河干流闸坝碍航问题严重，目前只能实现分段通航，难以发挥水运长距离运输优势。同时，黄河水沙矛盾突出，中游禹门口至潼关段、河南段、下游京广铁路桥至高村段等河段滩面宽阔，河道在洪水期间摆动明显，属典型的游荡性河道，整治难度较大，对航运工程威胁很大[13-14]。

(3)发展规划执行与发展机制运行受自然条件制约。发展黄河航运很早就受到国家重视，1988年交通部发布了《黄河水系航运规划报告》(简称《规划》)[15]。但受自然条件制约，黄河航运发展缓慢，至今黄河自然环境和外部条件发生了巨大变化，达到《规划》提出的到2030年实现兰州以下航段全线通航、青铜峡大坝至入海口达到四级航道标准的远景规划目标还有不小挑战。值得一提的是，2009年沿黄九省区签署了《黄河航运发展区域合作框架性协议》，启动了黄河航运联合开发建设，但实际中各省区工作联动合作仍需加强。同时，黄河流域生态保护和高质量发展战略的推进要求统筹山水林田湖草综合治理，航运发展需要协调各方面资源，亟需结合新形势新要求加强顶层设计与谋划，研究修订新的航运发展规划。

黄河水深、航道等通航条件难以满足大运量、长距离运输需求，目前我国内河水运发展主要基于长江干线、西江航运干线和京杭运河“两横一纵”拓展航道网络，构建港口运输体系。以黄河流域特别是西北六省区为典型代表的“非水网”地区需结合资源条件、针对发展问题、抢抓流域生态保护和高质量发展机遇，谋划独具特色的水运发展新模式。本文选取具有代表性的黄河中游山西段，进一步聚焦发展问题和原因，提出更具针对性的发展模式。

2 黄河山西段水运发展特点与问题

2.1 水运开发以湖库区旅游为主，基础设施建养基础薄弱

山西省现有航道总里程1 557 km，其中黄河干流航道里程1 004 km，其他水域航道里程553 km，通航的大中型水库及封闭水域83处，现有渡口、码头252个[16]。虽然境内黄河航道里程较长，但开发利用不足，水路运输主要分布在黄河支流水系的湖库区，以旅游为主。黄河干线航道由众多水利枢纽分割，调水调沙工程压缩通航时间；山区峡谷性河道占比较高，仅实现分段通航，通航航段里程短，不具备大宗货物中长距离运输条件和优势。等级航道占比小、标准低，助航设施普遍缺乏。辖区没有规模港口，码头、渡口规模小，老旧渡口码头占比较高，普遍存在服务功能单一、设施陈旧、安全监管任务重的问题。航道多数处于自然状态，养护管理资金不足，航道勘察、养护、管理工作滞后。

2.2 运输船舶以小型客船为主，运输尚不具备距离规模优势

现有运输船舶231艘，其中，客船220艘(1 239总t)，总载客量3 763客位，客运船舶以20座以下旅游观光船为主(占比约60%)，单船载客量最小为4人，最大为60人，货运船舶11艘(5 889总t)，船舶吨位以500～1 000载重吨为主，最大载重吨为1 490 t。船舶结构较为单一，运力较低，技术含量高的船舶比重小，船型标准化、专业化、绿色化程度不高。水路年均客运量约140万人，年均货运量约20万t(见图1)，主要依托黄河小浪底库区从事省际干散货运输，货运运距短(平均运距约为55 km)，航道季节性通航特征明显，货运航段每年6～9月为枯水期，船舶处于半停运状态，运输企业主要提供基础的运输服务，增值服务和全程服务缺乏。

图1 2014～2019年山西水运客货运量情况Fig.1 Passenger transport and freight traffic of Shanxi water transport (2014～2019)

2.3 水运系统相对独立，绿色安全智慧水平不高

水运在全省综合交通运输体系中的占比较低，与其他运输方式衔接不足，多式联运等运输组织方式缺少开发。省内水路客运主要以旅游客运为主，水上旅游产业发展模式相对单一，尚未建成体系化、规模化、品牌化的休闲观光、水上赛事等水上游线；“互联网+”水运、综合物流等水运新业态目前尚未建立。流域生态环境脆弱，岸线码头统一规划与开发不足，资源集约利用不足与供给不足现状并存。水上应急搜救基础薄弱，应急队伍、装备配置不足，尚未形成通航水域监视监测全覆盖，突发事件应急保障体系还不完善。

3 水运高质量发展策略

3.1 深入挖掘水路旅游资源，打造特色鲜明的内河水运高质量发展模式

近期来看，黄河干流山西段难以实现全线通航，航道尺度不足以支撑大宗货物中长距离运输，黄河支流通航条件更差，自然条件限制了发展以货物运输为主的水运发展模式，应优先打造以客运为主的发展模式。而素有“华夏文明摇篮”之称的山西以悠久的历史文化和“表里山河”独特的地形地貌，拥有极为丰富的自然与人文历史旅游资源。山西省集全省之力锻造黄河、长城、太行新的三大旅游板块、打造旅游业经济转型发展新支柱更是为水运旅游带来巨大机遇。山西水运发展应依托自然风光、历史古迹、民族民俗文化等特色，深入挖掘水上旅游休闲资源，打造“黄河文化带旅游示范”和“湖库区水运旅游融合示范”。围绕黄河、汾河、沁河等河流沿线景区景点特色建设改造航运基础设施，优化水路交通景观规划设计，配套建设打造具有通达、游憩等复合功能的主题设施和服务设施，依托沿黄公路，探索“水路+公路”的沿黄水运旅游融合发展，打造特色鲜明的内河水运高质量发展模式。

3.2 加快生态型基础设施建设，提高设施供给质量

生态型基础设施已经成为内河水运建设的发展趋势，更是在加强黄河流域生态保护要求下的必然选择。加快生态型基础设施建设、补齐基础设施建设养护短板是山西发展特色水运的先决条件。近期山西应结合旅游资源与航道实际，重点开发黄河老牛湾至冯家川旅游客运航段、壶口至禹门口旅游客运航段、风陵渡至马蹄窝客货运航段，通过建设生态航道实现黄河干线三个较长距离航段贯通，为黄河航运全线通航奠定基础；改扩建老旧渡口码头，串联黄河沿线古堡古镇、历史遗迹等旅游景点，提升基础设施供给效益。同时，因水制宜开发太原汾河景区、晋城九女湖、长治太行山大峡谷、阳泉娘子关、晋中云竹水库等支流湖库区旅游资源，提升湖库区航道、码头、监视监测、应急救援等基础条件，形成规模开发优势，推动水运高质量发展。

3.3 提升运输服务水平，培育繁荣活跃的水运市场

以水上旅游为特色的水运发展模式要求从适配船舶、航线组织、旅游项目、服务标准等多方面提升运输服务水平。因水制宜引导企业发展适配船型：黄河干线重点发展客滚船舶，有机衔接黄河水上游与公路自驾游；在支流湖库区，结合航道和资源条件发展观光客船、水上巴士、小型快艇等多层次适配船型，如在太原汾河景区发展以40～60客位为主的旅游观光船型，同时要针对非水网地区条件出台相应船型标准化指导办法，推进船舶绿色化、快速化、舒适化。打造精品航线，例如黄河干线打造老牛湾、壶口至禹门口、三门峡库区湿地片区旅游航线，太原汾河景区开发水上夜游航线，八泉峡等支流航段打造太行峡谷生态观光游航线，其他湖库区结合风光特点挖掘水上多元旅游航线，开发历史文化长廊、生态观光、休闲垂钓、高端夜游、水上比赛等多元服务项目。研究出台财政、税收等扶持政策，培育区域水上运输龙头企业，培育繁荣活跃的水运市场。

3.4 统筹资源集约利用和环境保护，推动行业可持续发展

黄河流域发展面临生态环境脆弱、资源利用与经济发展存在矛盾等多重问题，“借水行船”的内河水运发展更要重视资源集约利用和环境保护。应贯彻全生命周期绿色环保理念，统筹好水运基础设施建管养用全过程和运输活动中的资源开发与生态修复。以“治水、治气、治废、护岸、增绿”为重点，应用生态友好型工程材料和技术开展航道整治，强化航道资源保护，整合黄河岸线“散小弱”码头，注重保护生物多样性。完善码头船舶污染物接收转运处置设施，推进营运船舶生活污水防污设施改造和安装生活垃圾、油废水收集贮存装置，借鉴内河水运发达地区先进经验，打造集污染物接收、物料供给、燃料供应等多种服务为一体的绿色综合服务区。加快推进现有船舶依法使用符合国标的高品质柴油，严格限制燃油不达国标要求的船舶航行。

3.5 强化安全应急保障能力，守护群众生命安全

由于船舶技术水平薄弱、资金设备缺乏、监测监管滞后等多种原因，水上交通安全一直是非水网地区水运发展面临的一大难点。山西水上交通活动多以旅游为主，水上旅游企业对旅客安全直接负责，加之全域水运旅游相对分散，单靠政府部门组织应急力量难以做到及时反应，加强水运安全应急保障能力应侧重依靠水运企业，以“政府主导、企业实施、社会参与、统筹调用”为原则，加强水上搜救、航道抢通、抢险打捞、消防治安力量建设。现阶段应加强对水运企业安全应急建设的资金、设备、技术支持，依托水运企业布局全通航水域覆盖的应急搜救待命点，重点在运城、长治等重点地区建设安全应急救助基地，构建安全应急设备物资补给网络。以“平时服务、灾时应急”为指导，加强水上交通安全监视监测能力建设，推进AIS全配备，优先建设通航繁忙水域、码头VTS和CCTV，提高安全应急智能化水平。

3.6 完善行业治理体系，提升行业治理针对性和实效性

当前内河水运行业相关战略规划、规范标准多数针对水网地区，非水网地区发展实际需要建设更具针对性的治理体系。应提升科技服务水运发展水平，推进黄河流域生态保护和高质量发展条件下的水路运输能力提升关键技术研发，开展适用于非水网地区场景下的水运发展重点研发技术与发展策略研究，出台符合山西水运特点的基础设施养护、船舶检验、船员适任培训等标准规范。借鉴推广船舶证书“多证合一”、船舶海事安检和船舶年检“两检合一”、船检购买服务改革、执法模式改革等先进经验，不断提升行业治理针对性。同时，要通过各种渠道加快人才队伍建设，加大战略智库研究人员、港航工程专业人员等专业技术人才“关键少数”引进培养力度，加强船员、机务人员、水上搜救人员等技能实用人才队伍培训，提升行业管理干部素养，加强船员从业考核、适任评估队伍建设，注重在实践工作中培养管理干部。

4 结论

山西水运发展是黄河流域内河水运发展的缩影。本文基于对黄河流域水运发展特点及问题剖析，聚焦中游山西段，总结分析了山西水运发展特点与存在的主要问题，提出了基于生态保护和高质量发展理念的水运发展策略：近期打造以水上旅游为特色的水运发展模式，围绕黄河干线和支流湖库区旅游资源，加快建设生态型航道、码头等水运基础设施，从适配船舶、航线组织、旅游项目、服务标准等多方面提升运输服务水平，统筹资源集约利用和环境保护，依托水运企业建设全覆盖的安全应急救助网络，针对非水网地区水运特点完善治理体系，提升行业治理针对性。黄河流域水运应以生态保护和高质量发展为指导，秉持生态优先、量水而行、因地制宜理念，紧抓战略机遇，把握政策利好，推动快速发展。