坚持最有利于未成年人的原则给予他们最特殊、最优先的保护

文／于旭坤

青少年法治教育：新修订的《未成年人保护法》体现了什么样的指导思想或理念？对未成年人权益保护有什么样的重大意义？

于旭坤：这次《未成年人保护法》修改亮点非常多。2018年，全国人民代表大会社会建设委员会再次委托全国律师协会未成年人保护专业委员会（以下简称“律协未保委”）起草《未成年人保护法》修订草案专家建议稿，并于2018年10月专门组织专场，听取了全国律协未保委全体委员，以及各省律协未保委负责人就草案建议稿的修改完善意见。2020年10月17日，《中华人民共和国未成年人保护法》由中华人民共和国第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议修订通过，并于2021年6月1日正式施行。新修订的《未成年人保护法》正式公布以后，北京青少年法律援助与研究中心主任佟丽华发表了一篇名为《〈未成年人保护法〉修订的十大变化》的文章，对修订前后的两部《未成年人保护法》进行了对比和分析。通过对比可以看出，这次修订的《未成年人保护法》变化比较大，比如，修订前的内容条款有72条，修订后增至了132条，字数也足足增加了1万余字。内容变化的亮点也非常多，比如把“最有利于未成年人的原则”写入了法律中，这一原则其实出自联合国大会决议通过的《儿童权利公约》的规定，即在处理各种和未成年人相关的事物、事项的时候，要坚持未成年人利益最大化、最有利于未成年人的原则。所以这是一个最核心的内容，现在被放入了新修订的《未成年人保护法》中，对我们的实践特别具有指导意义。

处理涉及未成年人事项时，以坚持最有利于未成年人原则为基础，《未成年人保护法》具体规定了六项要求（原来有三项内容，现在又增加了三项，一共六项），主要有以下几个特点。

第一，给予未成年人特殊、优先保护。因为未成年人是弱势群体，所以需要来自国家、社会、学校、家庭等各方面的关注和保护。第二，增加了保护未成年人隐私权和个人信息的规定，尤其在有关个人信息保护方面。现在处于网络时代，在大数据背景下，我们在网络中难免会留下个人信息的痕迹，如何保护未成年人的个人信息，并将他们的个人信息保护与成年人个人信息保护进行衔接，这在网络时代是具有重大意义的。第三，听取未成年人的意见，保护未成年人的参与权。众所周知，未成年人有四大基本权利，在修订前的《未成年人保护法》中，其表述为“未成年人享有生存权、发展权、受保护权、参与权等权利”，但是在修订后的《未成年人保护法》中，改为“国家保障未成年人的生存权、发展权、受保护权、参与权等权利”，这其中的“国家保障”代表着一种积极的作为，意义非常重大。另外，新修订的《未成年人保护法》第四条规定处理涉及未成年人事项，应当“听取未成年人的意见”，其内涵是非常广泛的，在具体适用时需要注意适应未成年人身心发展的特点，如年龄、思维方式、性格、对具体事物的理解等。

当然，只要是处理涉及未成年人事项都必须坚持最根本的一个原则，即“最有利于未成年人的原则”，这是我国法律结合自身实际，与国际接轨的表现，也是用中国的语境来进一步保障未成年人合法权益的体现。

青少年法治教育：新修订的《未成年人保护法》在总则中明确了最有利于未成年人的原则，这对转变社会理念、进一步保护未成年人权益具有积极作用。您认为社会各部门可以采取什么措施来进行衔接联动，以更好落实此项原则？

于旭坤：这次《未成年人保护法》规定的内容非常丰富，十分具体，也具有很强的可操作性，我认为可以从以下几个角度来说明。第一，总则中第六条第一款规定：“保护未成年人，是国家机关、武装力量、政党、人民团体、企业事业单位、社会组织、城乡基层群众性自治组织、未成年人的监护人以及其他成年人的共同责任。”也就是说，只要是成年人都有责任来保护未成年人。因此，凡是你能想到的单位，像国家机关，武装力量中的军队、部队，人民团体中的共产主义青年团、妇女联合会、关心下一代工作委员会、残疾人联合会、工会等，尤其是具有中国特色的村（居）委会，都要承担起对未成年人的保护工作。第二，相关部门要建立未成年人保护工作协调机制。从各地实施的未成年人保护工作的实践来看，主体有团委，也有妇联，但他们大部分是人民团体，并非政府部门，因此工作时比较分散，协调性也稍差。而新修订的《未成年人保护法》明确规定了县级以上人民政府应当建立未成年人保护工作协调机制，统筹、协调、督促和指导有关部门在各自职责范围内做好未成年人的保护工作，并且将当地各部门的未成年人保护工作形成合力，共同筑牢未成年人关爱保护网。协调机制具体工作由县级以上人民政府民政部门承担，省级人民政府也可以根据本地实际情况确定由其他有关部门承担，具体负责统筹、协调、督促和指导。在具体工作中，必须坚持最有利于未成年人的原则来开展工作，如在处理未成年人的监护问题时，在对未成年人进行救助和保护中以是否坚持了最有利于未成年人的原则为衡量救助工作是否合格的标准。这是总则部分的规定，既体现了《未成年人保护法》要求人民政府必须承担的责任，也提出了相应的工作协调机制。第三，《未成年人保护法》将未成年人保护工作分散到了不同的体系中，即家庭保护、学校保护、社会保护、网络保护、政府保护和司法保护体系。本次新修订的《未成年人保护法》中的家庭保护有很多亮点，在第十六条中明确规定了十项未成年人的父母或其他监护人必须履行的监护职责，又在第十七条中明确规定了十一项其不得实施的行为，这些都是国家出于最有利于未成年人的考量所作出的规定。第四，新修订的《未成年人保护法》规定了侵害未成年人强制报告制度，明确了国家机关、居民委员会、村民委员会，密切接触未成年人的单位及其工作人员，如教育机构、培训机构、医疗机构、家政公司等的工作人员，在工作中发现未成年人身心健康受到侵害、疑似受到侵害或者面临其他危险情形的，应当立即向公安、民政、教育等有关部门报告。第五，新修订的《未成年人保护法》规定了入职查询和从业禁止制度。《未成年人保护法》第六十二条规定：“密切接触未成年人的单位招聘工作人员时，应当向公安机关、人民检察院查询应聘者是否具有性侵害、虐待、拐卖、暴力伤害等违法犯罪记录；发现其具有前述行为记录的，不得录用。密切接触未成年人的单位应当每年定期对工作人员是否具有上述违法犯罪记录进行查询。通过查询或者其他方式发现其工作人员具有上述行为的，应当及时解聘。”如果一名教师在一所学校中有过性侵学生的经历，那么他可能在另一所学校也会做出类似的行为，为了杜绝这种可能，新修订的《未成年人保护法》规定了入职查询和从业禁止制度。

青少年法治教育：新修订的《未成年人保护法》对防范学生欺凌也作了具体规定，您认为有何创新之处？学校应当如何根据新修订的《未成年人保护法》行使自己的权利并落实相应的法律责任？

于旭坤：如何根据新修订的《未成年人保护法》行使自己的权利并落实相应的法律责任，我认为这个问题特别关键，对学校来说也很迫切，是亟须解决的问题。比如，新修订的《未成年人保护法》对学生欺凌防控工作作出了具体规定，我们可以从中归纳出很多问题的解决方案。首先，学生欺凌问题早已受到社会广泛的关注，2016年4月，国务院教育督导委员会办公室发布《关于开展校园欺凌专项治理的通知》；同年11月，教育部等九部门联合发布《关于防治中小学生欺凌和暴力的指导意见》；2017年，教育部等十一部门又联合印发了《加强中小学生欺凌综合治理方案》；之后，2018年天津市发布了《天津市预防和治理校园欺凌若干规定》，这是首部针对学生欺凌制定的地方性法规。这些通知、意见、方案和地方性法规，说明了从国家到地方对学生欺凌进行治理、整治的决心。这次，《未成年人保护法》从立法的角度对学生欺凌进行了专门规定，具体可以分解为八方面的内容。

第一，学校应当建立防控学生欺凌工作制度。市面上有很多书籍论及防控学生欺凌，对如何建立防控学生欺凌工作机制与制度提出了建议，比如学校可以进行日常教育与定期宣传教育，开展针对学生的常态化防范欺凌专题培训，建立常规的课外巡查制度。有一些地方已经安排教师在校园中巡查了，我建议可以将这一做法上升到制度层面，对重点学生、重点区域，在重点时段进行巡逻、检查，以便及时发现问题，及时制止欺凌行为。学校还应该建立门卫值班制度。校门是防范学生欺凌的第一道关口，有些欺凌行为就发生在这里，因此必须建立门卫值班制度，在人员配备上做好安排，预防学生欺凌的发生，对已经发生的欺凌行为及时制止。不仅如此，学校还应该制订、完善危险物品管理制度。未成年人携带管制刀具参与学生欺凌通常会引发严重的后果，对于这些隐患，学校应有所防备，建立应急处置机制，发生学生欺凌事件后学校也要及时妥善处理，与家长、政府有关部门沟通、协作，共同处理好学生欺凌问题。

第二，学校要开展防范学生欺凌的教育和培训工作。这样的培训不仅仅要面向学生和教师，还要面向学校领导、后勤、安保等工作人员，以及学生家长。培训可以采取主题班会、模拟法庭、文艺汇演等形式，或者通过法治辅导员、法治副校长等开展相关讲座来进行。

第三，学校对学生欺凌行为应当立即制止。有的学生欺凌行为本身就有一定的紧急性，学校、教师一旦发现就应当立即制止。根据应急管理制度和应急处置预案，及时处理。

第四，当发生学生欺凌时，要第一时间通知未成年学生的父母或其他监护人参与处理。新修订的《未成年人保护法》对这项规定是很细致的，既提出了要求，也进行了指导，具有很强的可操作性。发生学生欺凌或疑似发生学生欺凌时，必须通知涉事学生的父母或其他监护人参与处理，一旦没有及时沟通，很容易产生严重的家校矛盾，导致双方互相不信任，增加处理学生欺凌问题的难度。需要强调的是，双方父母或其他监护人都需要参与，不仅包括实施欺凌的未成年人的父母或其他监护人，也包括受到欺凌的未成年人的父母或其他监护人。

第五，对相关未成年学生要及时给予心理辅导、教育和引导。未成年人的心理承受能力和成年人是不一样的，需要给予其特殊保护。新修订的《未成年人保护法》为未成年人新增了两大保护，形成了六大保护体系。在新时代新背景下，有些未成年人的心理承受能力比较弱，需要对其进行心理辅导、教育和引导。这里的学生不限于实施欺凌和被欺凌的孩子，也包括没有直接参与其中的旁观者，因为一些严重的学生欺凌事件也会给这些旁观的未成年人造成影响。有些孩子本身不认同欺凌行为，也没有参与欺凌他人，但经过旁观，对欺凌行为产生恐惧，或对自身旁观的行为产生自责，也会引发心理健康问题。因此，对旁观者也要进行心理辅导。

第六，要进行必要的家庭教育指导。因为有些未成年人出现欺凌行为源于其家长缺乏基本的家庭教育知识和方法。学校可以结合具体案例，对实施欺凌行为的未成年人家长进行必要的家庭教育指导。学校也可以联系专业的机构和人员，请他们来共同做好防范学生欺凌工作。

第七，对实施欺凌的未成年学生，学校应当依法加强管教。2020年12月23日，教育部颁布了《中小学教育惩戒规则（试行）》，并决定于2021年3月1日起施行，现已生效。其中规定针对欺凌同学的未成年学生，学校及其教师应当予以制止并进行批评教育，确有必要的，可以实施教育惩戒。学校可以根据《中小学教育惩戒规则（试行）》对实施欺凌行为的学生进行纪律处分，并结合未成年人的身心发展规律和特点，进行相应的教育惩戒。

第八，对严重的欺凌行为，学校应当及时向公安机关、教育行政部门报告并处理。学校是强制性报告的主体之一，对于严重的欺凌行为，可能涉嫌违法犯罪的，需要根据《刑法》的规定对涉事未成年学生进行处理。此时，学校作为第一发现人，应当及时报告并配合相关部门依法对其进行处理。