构建高质量发展阶段的人才发展治理体系：新需求与新思路

◎孙 锐，吴 江

1.中国人事科学研究院 人才理论与技术研究室，北京100101；2.西南交通大学 公共管理学院，成都 614202

一、引言

当前，中国特色社会主义进入了新时代，我国由高速增长阶段转向高质量发展阶段。推动经济高质量发展，要加快经济发展的效率变革、动力变革，推进要素驱动、投资驱动向创新驱动转变。人才是创新的根基，创新驱动实质上是人才驱动。人才作为最活跃、最能动、最具创造力的生产要素，在推动高质量发展中发挥着基础性的关键作用[1][2]。面对新一轮科技革命和产业变革孕育兴起的新变化新机遇，中国要跑出创新“加速度”，就需要不断增强与之相适应的人才发展体系更新能力，不断提高人才发展治理的现代化水平[3][4]。

党的十九届五中全会提出，激发人才创新活力，培养造就大批德才兼备的高素质人才。党的十九届四中全会强调，加快人才制度和政策创新，支持各类人才为推进国家治理体系和治理能力现代化贡献智慧和力量。实施创新驱动发展战略、推动经济高质量发展是我国应对新一轮大国竞争的战略选择[5]。在这种战略背景下，传统的计划式管理人才职能结构、规则和手段方式都面临着新时代、新战略和新需求的重大挑战[6][7]。确立人才引领发展战略地位，推进人才管理体系向人才治理体系战略升级，是应对新一轮科技革命和产业变革、适应我国人才发展战略需求、实现“聚天下英才而用之”的重要命题。2016年，中央《关于深化人才发展体制机制改革的意见》(以下简称《意见》)明确要构建科学规范、开放包容、运行高效的人才发展治理体系，将人才发展纳入国家治理体系的总体布局进行重点部署[8]。当前在人才理论研究和实践领域，对新时代人才发展治理体系的认识深度还有所不足，相关观点还处于争论之中[9]。为此，本文围绕构建高质量发展阶段新型人才发展治理体系的内涵、需求、问题及相关对策开展探讨，期望对相关领域研究有所推进。

二、新时期我国人才发展治理模式的演变过程及特征分析

2000年是我国人才工作发展的重大转折节点。这一年，中央经济工作会议首次提出制定和实施国家人才战略。2001年，国家“十五”计划首次在国家五年计划中设立了实施人才战略、壮大人才队伍专章，人才战略开始进入国家战略议程[10]。由此，我国人才工作进入了历史发展新时期，这一时间点也成为我国人才发展治理基本构架孵化成型的起点。

基于理论界关于治理体系的学理框架[11][12]，笔者认为，人才发展治理体系涉及一系列围绕人才发展的社会权力及运行机制、程序、规则等形成的结构性安排和状态秩序；它是在人才发展领域和范畴中相关国家制度和制度执行能力的集中体现，其中反映着我国推动及规制人才发展的治理观念、职权、规则、运作形式、绩效成果等；它是在我国传统政府人才工作语境下人才体制机制、工作格局、政策制度等主要议题的统合。新时期以来，我国人才发展治理的框架、结构、规则逐步演化发展，大体形成了管理式治理、整体性治理、协调式治理等三个主要发展阶段，每个阶段的工作背景、发展需求、工作重心均有所不同，如表1所示。

首先，管理式治理阶段。从2000年到2010年，第二次全国人才工作会议召开，这一阶段围绕人才强国战略的明晰、构建、发展，形成了相关治理理念、原则、内容，确立了人才发展治理的初步构架，此阶段可称为管理式治理阶段。2002年，党中央提出了“尊重劳动，尊重知识，尊重人才，尊重创造”的方针理念，明确了党管人才原则。2003年，党中央出台《关于进一步加强人才工作的决定》，提出“不唯学历、不唯职称、不唯资历、不唯身份”的人才观念，明确实施人才强国战略，成立了中央人才工作协调小组，召开了全国人才工作会议，并先后提出三支、五支重点人才队伍建设任务。2007年，党的十七大进一步确立了“人才资源是第一资源”的战略地位，将人才强国战略写入中国共产党全国代表大会报告和党章，确定为国家三大基本战略之一。在此期间成立了中央人才工作协调小组，统筹人才战略规划、政策研究、宏观指导、工作协调等国家人才宏观管理职责，相关部门也确定了相应管理职权，为推动全国人才发展建立了总体治理基础。

其次，整体性治理阶段。从2010年到2016年，《关于深化人才发展体制机制改革的意见》出台，这一时期基于国家人才规划纲要的引导、落实，完善了相关治理布局，可称为整体性治理阶段。在这一阶段，我国人才发展治理的理念方针、功能内容、制度规则、运作体系得以健全和发展，形成了立体化、参与式、多部门、多条线赋权分工治理的体系图景。2010年，召开第二次全国人才工作会议，并出台了第一个《国家人才发展中长期规划纲要(2010—2020年)》，确立人才优先发展战略布局和未来十年人才工作安排，包括6支人才队伍建设、10项重大人才政策、12项重大人才工程和体制机制创新任务，形成了政府部门责任分工。2012年，《关于进一步加强党管人才工作的意见》出台，进一步完善了党管人才领导体制、工作格局、运行机制。至此，围绕规划纲要落实，形成了以规划任务和职责分工为整体蓝本和治理逻辑的人才发展治理布局，其中，呈现出政府内部分权的整体性治理结构特征。

最后，协调式治理阶段。从2016年3月至今，这一时期围绕党中央统筹推进人才体制机制改革，形成了相应改革导向的治理体系，可称为协调式治理阶段。2016年3月，中央出台《关于深化人才发展体制机制改革的意见》，标志着我国人才发展治理的内容、功能、规则、布局等进入新的历史改革期。其中提出要构建科学规范、开放包容、运行高效的人才发展治理体系，充分发挥市场在人才资源配置中的决定性作用，并从体制改革和培养、评价、流动、激励机制创新、组织领导等8个方面提出了改革任务安排，对升级我国人才发展治理体系提供了方向标和路线图，这体现了对形成具有国际竞争力的人才制度优势、建立集聚人才体制机制、择天下英才而用之等重要方针的贯彻落实。2017年，党的十九大报告进一步强调，人才是实现民族振兴、赢得国际竞争主动的战略资源，要坚持党管人才原则，聚天下英才而用之，加快建设人才强国。这一时期，在中央深化改革领导小组(现为中央全面深化改革委员会)的具体领导下，以“向用人主体放权，为人才松绑”为治理导向，中央人才工作协调小组强化了跨部门协调的“牵头—配合”改革统筹治理，形成了主要治理主体、次要治理主体配合协调的治理结构。

新世纪以来，我国人才发展治理构架逐步形成、演化和发展，在此期间，治理背景、治理重心、治理目标、治理效果各有不同，反映着国家现代化发展进程中不同阶段的人才发展需求和国家战略布局的要求。经过20年的发展变革，其治理体系由平面化的人才管理治理结构演化为立体化的人才发展治理图景，由计划式强管理治理模式发展为党管人才框架下多部门统筹协调参与的治理模式，对推动我国人才发展产生了不可估量的作用。

三、党的十八大以来国家人才发展治理体系的优化升级：进展与不足

(一)以体制机制改革为突破口优化人才发展治理体系的逻辑及进展

基于公共政策和人才工作相关研究，在我国现有政府语境下，所谓人才管理体制主要是指人才工作领导体系、职能分工、权责结构等；人才发展机制是指将人才发展各环节各方面联系起来推进协调运作和发挥作用的运行流程及形式[13][14]，例如人才培养、评价、激励机制等，都依靠教育、人社、科技等部门协调配合实施推进。在国家人才发展治理体系中，人才发展体制机制是最核心的组成部分，是国家人才制度的筋脉[15][16]。

党的十八大以来，党中央基于中华民族伟大复兴的战略布局，强劲启动了全面深化改革的总体议程。在人才条线工作上，中央提出聚天下英才而用之、深化人才发展体制机制改革、构建具有全球竞争力的人才制度体系。其中的基本逻辑在于，人才竞争力的背后在于制度竞争力，人才创新发展的关键在于人才制度优化，而人才制度优化的关键在于深化人才发展体制机制改革。因此，中央政府采取的技术路线是以塑造人才制度优势为核心，以深化人才发展体制机制改革为突破口，优化提升国家总体人才发展治理能力，以实现聚天下英才而用之。在这里，所谓体制机制改革就不仅是要处理相关流程性问题，更要处理结构性问题[7][17]，这就延伸到人才发展治理体系的深层次内容。

改革开放40多年来，我国人才发展体制机制改革总体上滞后于经济体制改革进程。2016年，中央出台了《关于深化人才发展体制机制改革意见》，人才制度改革创新工作强力启动，全国上下以深化人才体制机制改革为主线，围绕塑造和增强我国人才制度优势，分层次、分环节优化升级了符合新时代发展要求的人才发展治理体系[4][15]。可以看到，当前人才发展体制机制深水区改革已经破题，我们在转变政府人才管理职能、改革人才评价机制、强化人才创新创业激励、健全海外人才引进机制和完善人才流动配置机制等重要领域和环节上取得了突破性进展，如表2所示。

近期，笔者一项针对9,000余位各类人才和2,000余家用人单位的评估问题调查表明，当前人才群体对“推进人才分类评价，深化职称制度改革”的满意度达到61.5%，对用人单位满意度达到72.6%；同时，各类人才和用人单位对“知识、技术、管理、技能等要素参与分配实施情况”“建立城乡统一的户口登记情况”的满意度分别达到“59%、64.8%”“63.6%、70.2%”，均处于较高水平。体制机制改革在解决人才发展投入不足、领军人才及创新创业人才短缺、人才结构失衡、人才发展社会体系不健全等方面取得重要的阶段性成效，我国人才发展治理步入精细化、应需化、系统化的新轨道。

表22016年以来以深化体制机制改革优化人才发展治理体系的主要进展

(二)当前我国人才发展治理中存在的相关问题：基于问卷调查的发现

党的十九大以来，面对新时代推动经济高质量发展、发挥市场配置人才的决定性作用、实现人才引领发展的工作部署，当前人才发展治理运行中还存在一系列不协调、不匹配的问题。笔者在理论研究和深度访谈的基础上，形成了相关调查问卷，对全国各地人才领导(协调)小组单位成员、企事业单位人才工作者共500余人开展了问卷调查。填答者按照实际情况，从“非常不突出”到“非常突出”五点量表中选择最符合的情况打分，本次问卷调查回收有效样本401份。问卷调查结果如下：

1.当前我国人才发展治理中尚存在的突出问题。本次问卷调查结果表明：专业组织在引导人才发展中的作用发挥不足；人才工作发展与产业发展需求还存在一定间隔；政府、社会、市场没有形成推动人才发展的合力；市场在人才配置中的决定性作用发挥不足；政府在优化人才发展环境方面仍有不足；人才管理中存在较强的行政化、“官本位”倾向；人才领导小组成员单位(政策)间协调配合度不高等方面的问题较为突出，受访者选择比率分别达到54.6%、53.1%、50.5%、50.4%、44.4%、43.4%、34.9%。其中，认为市场在人才配置中的决定性作用发挥不足；政府、社会和市场没有形成推动人才发展的合力；专业组织在引导人才发展中的作用发挥不足；人才工作发展与产业发展需求还存在一定间隔等问题“非常突出”的受访者选择比例分别达到18.2%、18.0%、17.7%、16.1%，表明这方面的问题较为突出。此外，对于政府、市场、社会的角色、边界不清，党委和政府人才工作部门在实际运行中存在职能交叉，政府在人才发展领域管得过多，省、市、县各级人才工作分工重心不够明确，政府人才管理职能覆盖面有所不足，政府对用人主体存在过度干预，人才领导小组成员单位间职责分工不够明确等相关问题，受访者选择比率也分别为34.9%、34.3%、32.5%、32.0%、29.8%、27.9%、26.9%，这方面也引起了较多人才工作者的关注。

2.政府需要调整、下放的人才工作相关职能。进一步的问卷调查表明，受访者首先认为政府应弱化人才评价职能。在这方面，有30.4%的受访者认为政府应进一步弱化专业技术职称评审职能，26.5%的受访者认为政府应进一步弱化其水平类职业资格评价职能。另外，在需要加强的人才工作职能方面，有91.9%的受访者认为政府需要进一步加强人才诚信体系建设，次之是人才公共服务、人才权益保障、人才法治建设，受访者的选择比率分别为88.5%、87.5%、86.7%，这说明在当前人才保障环境方面确实还有所不足。同时，在需要加强的人才工作措施方面，加强创新创业平台载体建设、促进人才顺畅有序流动和有效配置、实施人才培养开发工程计划等获得了受访者的关注，选择比率分别为87.2%、85.7%、84.6%。

在政府应给第三方行业组织下放的相关职权方面，有超过半数的受访者认为，职业资格评价、引导专业人才职业发展和继续教育等应该下放给第三方社会组织，选择比率分别达到59.02%、57.73%、54.64%。同时，在此部分问卷的其他选项上，如职称评价、科技成果评选等，受访者的选择比率也都超过了35%，如表3所示。针对高校和科研事业单位人才发展的相关问题调查表明，有71.65%的受访者认为编制管理对高校和科研事业单位的限制作用最为突出，次之是工资总额管理、内部机构和岗位设置权力，选择比率分别为52.3%、45.9%。受访者对绩效工资总额管理、人才流动、人才评价的选择比率也比较高，分别为43.0%、42.5%、40.7%。这反映出，对高校院所等体制内人才密集部门的管理和治理方式还不能适应事业发展需求。

表3政府部门应给第三方行业组织的下放职权

3.优化人才发展治理体系要关注的重点议题。在针对以上问题的相关调查中，有94.87%的受访者认为“构建政府部门与公共机构、专业组织、企业单位等有序分工、协调合作、良性互动的人才发展治理体系”很有必要。在需要深化改革的重点议题方面，有超过一半的受访者认为：要进一步明晰政府、市场和社会的主要功能定位；发挥专业行业组织的人才发展引导作用；强化各职能部门间的协同机制以及形成政府、学界、产业界、工程界、专业组织的有序分工等。以上方面的选择比率分别达到68.0%、62.0%、60.7%、56.8%。同时，也有受访者强调，要进一步优化政府人才工作职能和内容、明确各职能部门的主要职能分工、明确用人单位的主体责任等，这些问题的选择比率也在40.0%以上，相关调查结果如表4所示。

在肯定我国人才发展取得巨大成就的同时也应看到，面对新时代高质量发展的要求，我们在一定程度上还存在市场配置人才资源的决定性作用发挥不足，缺乏市场经济条件下服务人才、发展人才的理念、思维、治理方式方法等问题。其中，一些深层次人才发展体制机制问题依然存在，主要体现在当前人才评价、流动、使用、激励、服务等的制度、政策与各类人才发展的需求还存在偏差，事业单位人事管理较为僵化，政府对用人主体干预过多，专业组织在人才发展中角色缺位，人才法治建设滞后等[18]。同时，也还存在相互打架的“空头政策”“本位政策”、政策落地缺乏协调统筹、普惠性人才政策不足等问题[19][20]。这些都为构建适应新时代符合高质量发展要求的人才发展治理体系提出了需求和方向。

四、面向高质量发展构建人才发展治理体系的需求分析

当今世界的竞争越来越聚焦于科技创新和人才资源等战略活动和战略资源的比拼。虽然目前我国已是世界第二大经济体，但是在培养、集聚国际顶尖人才，使用、配置全球创新创业资源，打造世界一流人才发展集聚高地，产生一批改变人类生产生活方式的原创成果、底层技术、创新产品服务等方面，与发达国家还有明显差距。这说明我们作为科技大国、人才大国、经济大国，而非科技强国、人才强国、经济强国的基本状况没有根本性改变。

党的十九大以来，面对百年未有之大变局，中国发展更加强调创新驱动、动能转换、高质量发展。这标志着我国由紧跟型战略、模仿型战略向赶超型战略、夺标型战略的转型升级进一步加速。有关国家赶超的历史案例分析表明，一个处于加速追赶进程中的国家或竞争实体，其人才智力资源，特别是由高精尖人才水平、总体人才质量、人才发展活力形成的人才智力资本，对其实现战略赶超产生着效率倍增效应[15][16]。当前大国博弈更加激烈，我国国家战略升级正在加速，更加凸显了人才资源及其发展治理的战略价值和路径依赖。

2018年，习近平总书记在全国组织工作会议提出要确立人才引领发展的战略地位。2019年，党的十九届四中全会强调加快人才制度和政策创新，把中国制度优势更好地转化为国家治理效能。实现“人才引领发展”是新时代推进经济高质量发展、落实创新驱动发展战略的需要，更是在世界大变局和大国竞争背景下实现“两个一百年”“中国梦”的战略要求。面对新时代“人才引领发展”的新目标，我们要全面提升人才发展治理的现代化水平，探索更加符合新时代发展要求的人才发展治理模式。

一般来说，国家治理体系的升级优化有两个来源：一是基于实践问题导向的改革创新；二是基于总体规划的顶层设计[21]。前者为治理方式创新带来活力，后者为治理结构布局设定框架。自2016年以来，国家以体制机制改革为主线优化人才发展治理体系，正是以解决基层实践中阻碍人才发展的突出问题为导向而不断推进的。面对新时代高质量发展的全局要求，问题导向的“摸石头过河”改革方式达成的“部分改革均衡”和“阶段性治理均衡”已经不足以支撑人才引领发展的整体战略布局。因此，当体制机制改革进入攻坚期和深水区，需要进一步优化治理体系的顶层架构，进一步解决人才发展治理体系的结构问题。

构建新时代的人才发展治理体系，就是要推动人才发展治理与中国特色社会主义现代化历史进程的同频共振，就是要强调战略导向、目标导向、问题导向、结果导向，要在完善和发展中国特色的人才发展制度的基础上，进一步在人才队伍建设和人才工作领域推进国家治理体系和治理能力现代化[3][6]。构建适应新时代发展要求的人才发展治理体系，需要在创新发展党管人才治理构架的基础上，围绕人才引领发展形成整体治理的布局。充分发挥市场配置人才资源的决定性作用，优化政府、市场、社会的角色作用，着力解决我国人才发展不平衡不充分的问题[9]，人才资源发展和高质量发展之间的协同性偏差问题，以及推动人才发展各环节间不协调、不适配问题，从而进一步调动释放人才资源存量和增量的创新发展活力，形成一套适应高质量发展要求、“聚天下英才而用之”的人才发展治理模式和运行体系。

五、构建“聚天下英才而用之”人才发展治理新体系思路分析

(一)强化党管人才战略协同和议程协同治理能力

中国共产党作为执政党，一直处于国家治理的中心位置，扮演着推动中国治理各项变革的核心角色[22]。坚持党管人才治理原则，内涵上是要求执政党扮演推动人才发展的中心治理角色，在宏观层面上形成一个总体性、统领性、协同性的顶层治理构架，有利于形成“聚天下英才而用之”的人才发展治理的聚焦体系。在国家人才战略与核心议程发起、形成、推动的过程中，执政党的中心治理角色集中体现在发挥变革创新的主导作用方面，通过集聚、整合各类治理主体参与到推动国家人才战略活动中来，达到问题导向治理、专业导向治理、战略导向治理的目标要求。在战略协同、议程协同的总体把握下，执政党可以通过治理授权、治理分权、委托治理、治理吸纳、治理合作、治理参考等方式，创新与发展治理角色和治理方式，广泛整合公共机构、产业界、企业界、代表特定专业人才群体的职业共同体、专业共同体等参与到治理进程中，形成分行业、分领域的人才发展治理网络。这种治理网络安排并非执政党单方面发号施令[22]，而是在党与政府、政府与企业、政府与社会、中央与地方之间形成一种同频共振、互动协同、优势互补、战略聚焦的建设性、协同性治理反馈网络。其中，市场化方式、社会化参与、多主体协同、国际化视野、法治化保障是这一治理体系的重要建设方向[23]。在高质量发展背景下，党管人才治理构架强调从协调式治理向协同式治理的模式升级，以人才协调(领导)小组为具体实现形式，构建围绕中心治理目标，有序分解任务的网络化、分布化、合作化治理体系、运作机制。面向社会、面向市场、面向未来，积极吸纳各类市场主体、用人单位、社会组织、专业共同体等共同参与人才发展治理，充分发挥市场配置人才的决定性作用，更有力地形成一个有效的国家人才发展治理框架，相关模型如图1所示。

(二)围绕更好地发挥政府作用调整、优化政府人才工作职能

经过40多年的改革开放，我国政府职能构架几经变化，都在适应不同发展阶段人才工作布局和人才发展的需求。在国家人才强国战略和人才工作的启动阶段，政府发挥主导作用，扮演前台角色，有利于凝聚社会资源和社会注意力，形成全社会推动人才发展的良好开局和人才工作影响力。当人才工作“这壶水”烧热之后，政府就要调整自己的角色，考虑优化和退出问题[19]。笔者的调研表明，当前在人才工作实践中还广泛存在“政府部门热、市场机构冷；政策出台多、机制优化少；领导推动多、法治保障少；人才发展体制不顺、机制不活、衔接不畅、落实不好、效率不高”等一系列问题[23]。提高政府人才发展公共服务供给效率、效果、效益，改变市场作用发挥不足的状况，需要进一步深化政府职能转变和人才发展体制机制改革。

国际经验表明，公开透明、协同生产、强化政府资源整合能力和环境建设是现代公共治理的重要趋势[19]。转变政府职能，一是要推动政府人才工作从官员本位、行政本位向人才本位、服务本位转变，以人才队伍建设效益来调整政府人才工作重心，进一步理顺政府与社会、市场之间的角色关系，构建政府部门、公共机构、专业组织、企业主体之间有序分工、协调合作、良性互动的人才发展治理体系。二是要改革政府直接介入具体人才工作的方式，遵循社会主义市场经济规律和人才成长规律，发挥政府规划引导作用，综合运用行政许可、政府采购以及财政、分配、税收、投资、金融等手段推动人才创新发展，将政府职能聚焦于人才公共服务、权益保障、市场监管、诚信体系、法治建设，弥补市场失灵，营造天下英才竞汇聚、自由竞争、开放发展的开放环境上来。三是政府部门要为市场、行业、社会力量进入治理领域让渡空间，积极培育市场、专业主体的人才发展治理能力，积极发挥专业组织引导专业人才发展的作用，探索将行业人才评价、继续教育等专业职能交付权威专业组织实施操作。四是要加快建立与现代大学、科研院所、公共医疗制度相适应的现代化公共部门人才制度和治理体系，落实用人单位的人才引进、培养、使用主体作用，解决关系到国民经济命脉和国家安全的关键领域紧缺急需人才的开发和保障问题。五是要积极构建新时代国家人才安全治理机制，围绕大国关键战略领域和战略环节竞争，加强对国家战略人才安全的保护保障。六是要编制政府人才工作职责清单，健全人才工作统筹机制，推进人才信息共享、制度衔接、服务贯通，建立人才相关工作评估改进机制。

(三)推动建立基于“职业分类”的专业人才分类治理体系框架

高质量发展的基础是要求人才资源与实体经济、科技创新、现代金融等产业行业发展相协同。当前，我国具有世界最大规模的专业技术人才群体，这是我们国际竞争的重要优势基础。目前，这一群体当中囊括了科学家、工程师、经济师、律师、医生、教师、教练、演员等各行各业的专业人才。对专业技术人才的分层分类不足、政策供给一刀切、在人才制度设计方面欠缺职业化意识、专业化发展引导不足等，导致了人才管理简单化、粗糙化，政策应需性、获得感不强，难以有效响应不同专业人才的差异化发展需求等。人才分类是一个涉及人才发展治理的底层技术性问题，打破当前六支人才队伍的粗糙分类框架，建立一个基于产业、行业门类的职业化“专业人才”分类体系，将更加适应新时代经济高质量发展的要求。构建基于“职业”的专业人才精细分类框架，实施具有适配性、响应性的政策供给，将更有利于为各类专业人才创新创业和兴业发展提供实质性支持和保障。

构建新时代的人才发展治理体系，就要遵循、适应社会主义市场经济规律和人才成长规律，构建精细化专业人才分类框架，推进专业人才分类治理和应需化治理。为此，要基于《中华人民共和国职业分类大典》的动态更新，建设国家职业信息平台，出台职业与职位对应清单，构建基于行业、职业的人才分类统计体系，推动《中华人民共和国职业分类大典》由政府应用导向向社会化、市场化应用导向转变。以此为基础，完善一系列人才发展分类治理体系设计，努力提升我国人才发展的职业化、专业化水平。首先，要完善职业信息公共管理和服务体系，大力培育和发展职业共同体、专业共同体，推动行业人才职业能力调查和标准制定，建立国家职业发展资历体系框架，探索打破专业技术人才与高技能人才的身份壁垒[24]。其次，要推进基于职业分类的社会化、市场化继续教育改革，以及基于行业领域、分层分类的人才评价与职称、职业资格制度改革，推动政府所属职业资格认定机构向权威社会化“第三方”人才评价机构转变；对接国际通行工程师认证体系，实质性推动专业化技术人才国际化互认、职业化发展。最后，要围绕国家重大战略和重点领域需求，制定发布紧缺急需人才目录，分领域分类别地提升人才发展法治建设和诚信治理水平[25][26]，为引导专业人才职业化发展及提升人才发展治理能力提供工作基础和底层支撑。

(四)推动地方打造各具治理特色的创新创业生态系统

当前在推动高质量发展和在创新驱动发展的大背景下，全国各地区人才竞争日趋激烈，人才政策和人才投入比拼白热化，由此引发了一系列不良问题[27][28]。对不同区域而言，如何跳出单纯依靠优惠政策比拼和同质化竞争争夺人才的不良循环，形成具有竞争力的创新创业人才“吸引力”和“能动场”，是区域人才发展治理的一个核心问题。近期，国际人才高地的发展实践表明，人才创新创业创造生态系统是一个区域高质量人才发展环境的核心表征，是真正能够吸引人才、集聚人才、发展人才的关键。高质化的创新创业人才集聚区，本质上是生态化、嵌入式的，而不是行政化、机械式的[29]。其中，不仅包括高科技前沿企业、高校及研究机构、公共服务平台等布局，还强调创新创意社区、天使投资和创业金融、新型专业孵化器、专业协会与中介组织、休闲场所等。在地方层面，要实现“聚天下英才而用之”的点上突破，就要结合自身区位优势、独特禀赋、资源积累、环境特点，打造人才链、创新链、产业链等三链结合的区域人才发展治理特色形态，即特色型人才创新创业生态系统，以提升区域人力资本、社会资本的生态构造能力和区域涵养能力。

从本质上说，区域人才创新创业生态系统是围绕推动人才创新发展，融合政府、市场、社会力量，汲取各种优势创新和产业资源，集领军企业、高校院所、多层次合作平台、天使投资和创业金融、社会与科技中介、创新创业文化等六大要素和市场、政策、法治等三大环境“土壤”，共同构筑的创新创业人才生态组织和治理系统。构建生态化的人才创新创业系统，首先，要强化政府宏观管理、要素布局、法规制定和环境营造职能，着力增强人才工作发展与产业发展需求的匹配度；其次，要推动创意社区、创业社区和知识社区建设，大力培育各类专业社会组织、人才服务、法律服务、科技服务和咨询服务机构，推动专业服务大发展，赋权“市场”和“社会”角色；最后，探索建立基于大数据和云计算的统一信用体系，打造透明、公开、公正的诚信环境。通过政府治理干预，进一步增强系统各要素间的交互性、嵌入性、协同性和网络活性，形成以人才发展为中心的网络生态体系。在此基础上，以人才生态系统优化为载体，进一步建设区域、行业人才管理改革试验区，在人才引进、使用、评价、激励改革等方面提升人才制度国际化水平，形成人才制度创新高地和人才创新发展高地。